跨境经济区政府职能转变研究：国内研究现状

吴珏璋

【摘要】政府职能具有动态性，将政府职能转变置于跨境经济合作的大背景下进行研究，主要基于以下考虑：跨境地区对于目前政府职能重点的转变、职能方式的调整具有复杂性，涉及到维持跨境地区政府与社会、政府与市场关系的张力与平衡，这也是政府职能转变的背景和要求。当前国内研究现状主要呈现在以下几个方面：第一，对政府职能转变在不同时期呈现的特点、影响因素、政府职能转变的重点加以论述。第二，从跨境治理的相关理论出发，研究政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系，提出实现国家治理目标的建议。第三，国内学者对跨境经济合作的研究主要集中在边界问题和边界效应上。

【关键词】跨境经济区；政府职能转变

一、政府职能转变的相关文献研究

国内学术界关于政府职能的研究主要从以下几个方面展开：

首先，政府职能在改革开放前后不同时期的调整。学术界从计划经济体制时期和改革开放后的政府职能状况进行对比，分析了不同时期政府职能的形成背景、特点、积极作用以及存在的问题。其中，吴敬琏将中国改革历史区分为行政性分权、增量改革和整体推进阶段，对之进行关联性分析，指出改革之前政府职能对于现阶段政府职能具有重要性和必要性。金太军、刘华和张曼丽等人分析全能型政府职能模式形成的原因及特征，在此基础上，认为全能型政府虽然在特定历史阶段具有积极意义，但是制约和阻碍了经济社会的可持续发展，这种政府职能模式一定程度上影响着中国的现代化进程。

其次，对影响政府职能转变的因素进行分析。针对影响政府职能转变的因素，有学者认为，市场、体制和政策是驱动政府职能转变的主要力量，三者在不同行政环境下强弱力量的对比形成了不同的政府职能模式。也有学者认为，经济发展、社会稳定、公民意识提升以及全球化等因素要求政府转变自身职能。政府职能转变的动力来源于国内外环境中相关主体带来的压力，其中，政治支持、市场质量、社会组织和国际规则等因素综合作用，促使政府调整职能。还有学者从社会发展的角度定位政府职能，认为政府主导社会发展，社会转型和政府职能转变相互影响，在中国社会转型的背景下，政府职能转变对推动社会转型起关键作用。

第三，新世纪以来，政府职能转变研究的重点集中在全能型政府向服务型政府转变。有学者通过对政府角色变迁的视角考察政府职能转变规律，认为政府职能是随着社会发展不断变化，政府职能转变是政府角色直营社会需要实现均衡发展的动态过程。也有学者认为我国经济运行中存在突出问题是由于政府改革滞后，因此，需要加快行政管理体制改革，转变政府职能。政府职能主要体现在社会管理和提供更高质量的公共服务上，政府行政管理改革重点从直接管理经济向间接宏观调控转变，政府职能转变的内容和任务进一步明确。

二、治理理论的相关文献研究

国内外学术界对治理内涵的理解的相同之处都认为治理作为政治管理过程，“需要权利和权威来维持社会正常的秩序”。治理是国家与市民社会的合作，政府与非政府机构的合作，治理的方式则由服务代替了统治和管理，治理机构由平等的共同体组成，共同体的活动以社会成员的利益为原则。国内外学术界在治理和政府治理的使用范围和研究对应性方面有所不同。国内学术界对治理的理解大概有两种：一种是狭义的理解，通常在政治学和行政学研究领域，治理着眼于国家和社会关系的调整，关注政治权力运行方式及其使用效果：另一种对治理理解的范围较全面，超出政治和行政的领域，涉及到使政治权力和社会权力、经济权力的互动关系，将治理扩展到社会科学领域，如社会治理、危机治理、公司治理等。

如何从中国本土界定和使用治理概念，中国学者做了很多研究。俞可平、杨光斌、毛寿龙、李良栋等学者都根据中国具体现实解读治理的概念，在治理概念的中国化语境下，“政府治理”使用范围比“治理”和“国家治理”更广泛。政府治理的范围是政府内部的治理，涉及政府体制改革、政府管理创新、政府职能转变等问题。政府是公共治理的主体，代表公共利益，对公共事务既有权力，也有责任。在国家治理体系下，政府通过分权、权力下放、调整政府与社会、政府与市场的关系，通过优化公共资源配置，实现国家治理的目标。

三、跨境经济合作的相关文献研究

国内从20世纪90年代开始与跨境经济合作相关的理论研究，与此同时国内开始推进沿边开发开放战略，由此拉开了边境地区开展跨境经济合作的序幕。理论研究的早期阶段关注点主要集中在边界问题。探讨了边界的功能及效应。

首先，关于边界的功能和效应的研究。关于边界的功能及效应，国内学者在早期阶段进行了较多的研究，其观点基本趋于一致，认为边界的功能主要为分隔功能和交流功能，与此相对应，边界对于跨境经济合作也产生不同的效应影响，具体分为屏蔽效应和中介效应。国内学者对于边界功能的另一种表述为：屏蔽功能和中介功能。国内学者在他们的研究中对边境的功能做出了如上论述。立足于边界效应，国内学者创造性地提出了边界效应转化机制的研究。这种新的理论分析视角对于跨境经济合作理论分析影响深刻。方维慰认为边界的两种效应可以通过国家间的政治关系的变化而变化。李铁立认为屏蔽效应对跨境经济合作具有负面影响，体现在交易过程中成本提高；中介效应能具凝聚效应，使企业向边境地区聚拢，形成產业聚集，降低边界效应的一个有效办法就是创新制度安排和组织机构建设。他还指出来自国家、地方政府和企业的动力能够使边界的屏蔽效应转化为积极的中介效应。

其次，关于跨境经济合作的研究。国内学者首先对跨境经济合作的性质进行了界定，认为跨境经济合作不同于区域经济合作，它是属于区域经济合作中较低一层次的范畴。有学者根据合作程度的不同，将经济合作分为三类：区域经济合作、次区域经济合作和跨境经济合作。其中，跨境经济合作是前两者的基础，属于较低程度的经济合作。朱显平对二者进行了比较分析，认为其差异体现在两个方面：第一，参与合作的范围不同。区域经济一体化合作要求合作国家全部领土参与其中，而跨境经济合作只需与合作国家相邻地区参与其中：第二，区域经济一体化中参与国家的经济发展水平普遍较高，而跨境经济合作则更适合经济发展水平相对较低的国家和地区。