浅析盐城村民自治存在的问题和路径研究

张碧玉

摘要：村民自治在推进农村民主化进程、加快农村经济社会发展等方面，都起到了积极的作用。村民自治的基本内涵在于“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。盐城村民自治实施中相关问题的研究集中基层选举中存在的问题、“两委”关系纠缠不清、干群关系不和睦，阻碍全村经济的发展和社会的稳定。如何破解难题，则需要从转变基层政府职能、创新和改善基层党组织领导模式、引导农民走向市场经济三个方面出发。

关键词：村民自治、民主、权力、监督

邓小平早就认识到：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要的内容。”农村的稳定和发展是整个中国稳定和发展的基础，农村基层民主的发展和农民民主权利的保障也是中国民主建设的重要课题。

一、村民自治的内涵

村民自治是指农民通过村级自治组织行使民主权利、依法办理村域内公共事务和公益事业，实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度安排，其实现形式是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。从制度层面来说，村民自治是通过宪法、法律所确认的农村社区村民依法办理自己事情的法律制度，并以此确认了村民自治权；从行为层面来说，村民自治是法定范围内的村民民主行使村民自治权的活动。根据现阶段我国基层民主自治制度的发展状况，以村民民主参与的高低程度和村民对农村社区政治生活的满意程度为标准，我国农村村民自治的状况大致分为四种类型：“高参与 一满意型”、“高参与一不满意型”、“低参与一满意型”和“低参与一不满意型”。这四种类型的形成是农村经济发展水平、思想文化、传统习惯及干部领导行为等多因素共同作用的结果。依据各村民群体参与村庄公共生活的广度和深度，以及村庄公共权力在三个村民群体之间的分配关系，村民自治又可分为三种类型：“干部支配型”，即村干部在村民自治运作过程中居于主导和支配地位，普通村民甚至村庄中的头面人物对村务的参与和影响度极低；“能人主导型”，即村干部和头面人物两个村民群体在村庄公共权力体系中居于主导地位，相对于干部支配型村庄治理模式，这种模式显然离村民群众自治更近，但无论是在民主的广泛性还是民主的直接性上，均没有达到村民自治制度规定的理想境界；“群众自治型”，即不仅村干部和头面人物而且普通村民群体也能够广泛、直接参与村务的管理和决策，村民自治真正发展到了法律和制度规定的农村基层群众自治的理想状态。从现阶段情况看，城市部分农村地区的村民自治仍处在干部支配型或能人主导型的发展阶段。

二、村民自治的积极作用

（一）民主选举拓展了用人渠道，加强了农村的基层组织建设建立了民主化的选人用人机制，提高了村干部的整体素质。由村民选举产生的村委会更加能够代表广大村民的意愿，更好的为村民服务。同时，更多优秀人才得以充分的发挥才能 ，更好带领全村积极发展。促进了农村经济社会的发展。

（二）提高了村民的公民意识，密切了干群关系，促进了农村的社会稳定村干部由本村公民选举产生，而不是自上而下的任命，使得村干部更准确的了解村民的需求。若其不能为村民负责，村民有权将其罢免，这样就使得村干部以村民的利益，全村的利益为出发点，积极密切的联系群众，了解群众的困难合需要，并帮助他们解决问题，从而促进了全村经济的发展和政治的稳定及群众生活水平的整体提高。

（三）调动了农民群众的政治参与热情。增强民主法制观念在过去，农民首先考虑的是经济问题：自己如何吃饱穿暖，如何挣更多的钱，对村干部只有惟命是从，很少关心作为公民真正的基本权利，法制意识比较淡薄。实行村民自治后，农民们积极参与国家的政治活动，培养了村民的主人翁意识。村民在参与和实践的过程中，文化、法制观念都得到加强，促进了村民整体素质的提高。真正实现了基层民主，加速了我国的民主化进程。

三、现阶段我国村民自治中存在的问题

（一）基层选举中存在的问题

1、选举不公、贿选。我们不排除有些地方虽然表面上是由村民选举村干部，但只起到了形式作用，最后确定的人员仍是上级政府内定或推崇的人员。有些候选人为了当选，私下贿赂部分群众或乡镇政府人员，这样竞选上的村干部只是为了日后谋取自身的利益，不能全心全意的为人民群众服务。

2、宗族、恶势力的影响。个别地区受到当地宗族、恶势力的影响，村民们不能顺利的按照自己的意愿选举村干部，这些恶势力不仅不服党支部的领导，不受村民的监督，甚至成了村霸，做了“地头蛇”，完全改革了村民自治的初衷。

3、群众冷漠。一些村民的法制意识淡薄。不能真正的争取公民的基本权利，把生活目标仅仅放在改善经济条件上，对村干部之间没有很好的沟通与交流，对谁来当选表现出无所谓的态度，所谓的民主选举也只是形式主义。如若村干部没有很好的为村民服务，则把这个责任转化为对政府的抱怨和抵触态度，忽视了作为村民在基层民主上的义务和权力。

（二）“两委”关系纠缠不清

在现阶段我国农村的社会管理体制中，有两种相对独立的权力存在，即乡镇政府的行政管理权和村民自治权。理论上二者的归属和目的是相协调和一致的，法律也规定了二者相互协调、支持和帮助。但在实际行使中二者经常发生矛盾，“过度行政化”或 “过度自治化”。从制度安排上看，村级党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的，但现实中，村级党组织和村民自治组织的关系很难理清，有的党组织过分的干预村民自治，操纵影响村民委员会的选举，过度干涉村委会的工作，是的村民自治组织的权力难以充分施展。有的村民委员会过于自由，脱离党组织的领导，我行我素。《村民委员会组织法》只明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的操作方式仍需在实践中不断完善。

（三）干群關系不和睦，阻碍全村经济的发展和社会的稳定

l、农村精英的流失，村民的政治意识淡薄。就目前来看，为了更好的改善经济条件，村里的一些有学问、有才识的青年纷纷外出务工，农村仅留剩些老人与儿童，这些人群的法制意识和政治都相对薄弱，不利于村干部的管理，也是的全村的整体素质和意识较低。由于这些人群的劳动价值有限，也阻碍了经济的进步。

2、“村民自治”转变为“村干部自治”。

在村民自治中，村民享有直接的民主，但事实是村民不可能都去管理和决策村内的一切公共事务，于是则由选举出的村干部代劳，而一些村干部当选后则“一人独大”，一切事务均有村干部说了算，脱离了群众民主监督，造成了腐败，干群关系紧张。就当前的村民自治程度来看，村民自治建设偏重于村民选举，而在其他环节上的建设显得很薄弱，难以实现 “四民主”特別是在民主决策、民主管理和民主监督方面还有更多的工作要做。

四、推进和完善村民自治的对策和建议

（一）促进基层政府治理模式的变革.转变基层政府职能

其一，要实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。政府要从市场交易、乡村社会中收缩回来，加大对乡村的指导和宏观调控。实现村民对村上事务的自我经营、自我管理、自我服务与自我监督。其二。要实现从“管制政府”向“服务政府”的转变，政府应积极推进政务公开化、透明化进程，向老百姓公示重大问题的决策过程和结果。特别是乡级财政的使用情况，要做到每一笔款项都落到实处。通过利用乡镇财政为民办实事，为乡村经济发展提供足够的公共产品。并且应积极推进乡镇机构改革，按三定方案，精简机构，大大削减吃财政饭人数，着实减轻人民负担。再者政府还应转变作风，提高办事效率，经常深入群众，了解民情，体恤民众疾苦，改善干群关系。这样，政府的作风转变了，政府的效率提高了，老百姓的负担减轻了，农业税收都用到老百姓身上了，老百姓自然也就会拥护、配合政府的工作了。必竟中国的老百姓是最善良、最通情达理的，那么这也就给村民自治的发展提供了一个健康的外部环境。

（二）创新和改善基层党组织领导模式

我国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家.实行村民自治必须坚持加强和改善党的领导，只有坚持和加强党的领导，村民自治才能坚持正确的政治方向。然而就目前村民自治的现实情况来看，又必须改善党的领导。一方面党应该坚持在宪法和法律范围内活动。“中国共产党在农村的基层组织。按照中国共产党章程进行工作。发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。另一方面要改善党的政治、组织、思想领导。党应发挥政治思想工作的优势，向村民宣传民主思想，反对家族宗法观念，介绍和推荐优秀的村民作为候选人。由此来加强对村委会、村民大会、村民代表大会的领导。在政治上，党的方针、政策 、决议、计划不能以命令的方式直接交给村委执行。而应在村民大会或村民代表会议上通过广泛的讨论，得到代表和村民广泛的理解、认同和支持，这样才能得以实施。而以党代政不利于村民自治。应充分发挥基层党组织的堡垒作用，党员干部的先锋模范作用。党员干部带头创新、致富。并且帮助村民一起发展，以增强党在人民群众中的光辉形象。再者，还必须加强党组织自身建设。提高党员干部的素质，并且加强人民群众、党员对支部的监督。

（三）引导农民走向市场经济

列宁认为。政治是经济的集中反映，政治上的民主、平等思想只有在由市场经济导致的各种密切的社会联系中，才能得以萌发，在一个贫穷、自给自足的封闭农村里空喊村民自治是徒劳的。家庭联产承包责任制的创建，极大地解放了农村社会生产力；而以农业产业化经营为代表的现代农村市场经济将再次给农村带来腾飞。只有发展市场经济。才能形成人的自主意识，才会使村民认识到民主权利的价值。并且在市场中形成的公平、公正的契约原则才会潜在地渗透到村民、村委会与基层政府中去，市场经济的发展带给村民崭新的民主思想，将是村民自治有力的思想保障，它将给乡村带来真正的、稳定的民主。

村民自治是中国民主化进程的伟大起点，也是我国实现现代化的重要途径。但任何一项改革都不可能一蹴而就。民主是一个渐进的过程。“旧中国留给我们的、封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。而且村民自治是一种系统工程，涉及到社会的方方面面，我们必须统观全局。多管齐下，真正实现社会主义农村的现代化，构建“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。

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