台湾地区继续教育立法概况及其特点研究

王珂珂

摘 要：文章通过对台湾地区继续教育立法概况进行系统地梳理，从颁布法律法规、制定实施细则、规定奖励激励制度、保障多元经费投入、倡导学习方式个性化和教师从教专任化、建立非正规学习成就认证办法以及明确各级学校在继续教育工作中的社会责任等诸多方面体现其立法特点，以期为我国大陆继续教育立法的相关研究提供借鉴和启迪，推动我国继续教育事业的健康发展。

关键词：台湾地区；继续教育；立法；特点

中图分类号：G726 文献标识码：A

随着科技进步，“知识化”浪潮不断加剧，社会的发展越来越依赖于知识、技能和创新精神。为满足日常工作和学习需要，继续教育的发展越来越成为社会关注的焦点。而健全完善的立法体系是继续教育事业得以良性开展的重要保障。关于“继续教育”的概念界定，主要依据联合国教科文组织出版的《职业技术教育术语》中对“广义的继续教育”的阐释：“指那些已脱离正规教育、已参加工作和负有成人责任的人所接受的各种各样的教育。”

台湾地区的继续教育法律体系相对完备，并取得了显著成效，推动了台湾地区继续教育事业的稳步、有序发展。本文基于“台湾月旦知识库”中有关台湾地区法律法规的原文数据，在系统分析台湾地区继续教育相关立法情况的基础上，对其立法特点进行归纳分析，以期为我国大陆继续教育法律法规相关研究提供借鉴与启迪。

一、台湾地区继续教育立法背景

近半个多世纪以来，为顺应社会经济和民众教育发展的趋势，台湾地区继续教育事业经历了起步阶段、初步发展阶段和全面发展阶段，逐步推动着继续教育的系统化和法制化，促进继续教育事业的健康发展。

二十世纪四五十年代，考虑当时的台湾现状和人们的教育情况，主要进行补习和进修教育，属于继续教育立法的起步阶段。七十年代以后，受国际终身学习思潮的影响，台湾地区积极尋求发展，逐步打破原有法律法规之间的局限性和相互的割裂性，台湾继续教育事业开始走向系统化和制度化。

九十年代以后，随着信息化时代的到来和知识经济的兴起，台湾教育界人士积极推进继续教育理论和实践的探索，为人人都有机会、公平地参与到继续教育中来，为建设区域性学习型社会和知识型社会提供法律保障。

二、台湾地区继续教育相关立法概况及其特点

（一）颁布多部专门针对继续教育的法律法规

1944年颁布的《补习及进修教育法》，不仅对“补习和进修教育”进行了分类，而且对教学方式进行了具体规定：除一般方式施教外，以函授、广播、电视、计算机网路等方式辅助教学。2015年修订的《社会教育法》以实施全民教育及终身教育为宗旨，自1953年颁布以来，几经修订，对社会教育的机关设置、社会教育机构、经费来源、实施、大众传媒推广以及教材编订等都做了明确而具体的规定。

七十年代以后，受国际终身学习热潮的影响，同时，也为了克服由于继续教育机构缺乏统整、严谨的规划所造成的教育资源重叠和浪费，台湾地区发布了一系列保障继续教育发展的草案和白皮书，例如1988年推出的《终身学习白皮书》和1991年提出的《成人教育法草案》。

1997年正式颁布的《成人教育法》是台湾地区较为完善的成人教育相关法律文件。对发展当地的成人继续教育事业有重要意义。这部《成人教育法》的目的在于为保障成人学习的权利及提供适当的进修机会，并确保对弱势群体基本学习权利的公平分配，以全面提升成人教育水准。规定将补习学校、空中学校、进修学校、函授学校、成人教育中心、推广教育中心、社区成人学院、妇女教育会馆、老人学院等纳入成人教育办理机构，并对办理成人教育的机构作了性质上的划分。此外，还规定了一系列的管理制度，这对规范台湾地区继续教育事业的经营行为起到非常有效的规范作用，保证了成人继续教育活动的持续和有序进行。

2002年颁布的《终身学习法》，明确界定了与终身学习有关的名词含义，并对有关的部门职责提出了15项具体要求，规范了设置、发展、建立落实《终身学习法》的相应组织和制度，并提出要建立推动终身学习的一系列管理和激励制度等。随着该法的颁布和实施，台湾地区对继续教育事业的投资大幅提升，进一步推动台湾地区继续教育事业的全面发展，加快了整个台湾地区学习型社会建设的步伐。

（二）制定实施细则，保障立法顺利开展

多部专门针对发展继续教育事业的法律法规的颁布，使继续教育事业有了行动指南，而一系列实施细则的制定，则保障了立法工作的顺利开展。

颁布了一系列的针对特定人群的具体办法，比如1958年颁布的《劳工教育实施办法》；2009年颁布的《社会工作师接受继续教育及执业执照更新办法》等等；还制定了专门针对继续教育事业开展过程中具体内容的实施细则和办法等，比如2003年颁布的《非正规教育学习成就认证办法》；2015年颁布的《职业训练机构办理职业继续教育及评鉴办法》等等。

对于继续教育相关具体问题制定的一系列细则和办法是台湾地区继续教育法律体系比较完备的集中体现，这也是保障立法得以顺利开展的重要条件，是执法的具体行动指南。

（三）规定一系列奖励激励制度

台湾地区继续教育立法不仅颁布了多部专门针对继续教育的法律法规及其实施细则，而且还规定了一系列奖励激励制度，以激发继续教育事业的卓有成效发展。

为促进社区大学精进发展、提升民众人文素养与生活技能，培育社区人才及现代化公民，2001年颁布的关于“补助及奖励社区大学要点”，规定开设优质课程及配合相关政策，推动课程创新及教材研发机制，积极配合教育部门相关政策，安排学习课程及活动，能够增进教学效能，且有显著成绩者，均有一定的补助和奖励政策。

2002年颁布的《终身学习法》中，明确要求建立推动终身学习的一系列奖励激励制度。包括设立终身学习基金会、学习成就认证制度、发行终身学习卡、职工带薪教育假制度、对弱势族群参与学习的评鉴规定和经费补助等。如第19条“为鼓励民众参与终身学习活动，应积极推动员工带薪学习制度。对于积极推动员工带薪学习制度之机关或雇主，得予以奖励。”

2015年颁布的《技术及职业教育法》中第27条规定：“技职校院推动专业科目或技术科目教师、专业及技术人员或专业及技术教师定期至产业研习或研究，办理绩效卓著者，主管机关得予奖励。”“私人或团体对于技职教育教学设备研发、捐赠学习或实验设备、提供实习机会及对学生施以职业技能训练着有贡献者，予以奖励。”

这些法律法规从奖励的对象范畴进行了激励，既鼓励了从教者进行优质继续教育资源的开发，又鼓励了雇主或机关单位积极推动员工继续教育。这一系列明确奖励激励制度，不仅有利于继续教育事业的制度化和规范化发展，而且有利于调动继续教育事业的建设热情和发展活力，促进政府、团体和个人多方位的参与到继续教育事业建设中来，从而推动继续教育事业的良性发展。

（四）保障经费投入的多元化

《劳工教育实施办法》对劳工教育经费来源，从事业单位、职业工会、县市联合会等三方面予以制度保证。《成人教育法》规定各级行政部门必须从多元渠道筹措资金，除照顾经费短缺地区，还应对民营机构、私人或民间团体办理成人教育进行协助。1999年颁布的有关“社会教育机构推展终身教育办法”中规定，对社会教育机构办理教育的经费，坚持“自给自足”的原则。《社会教育法》第11条中规定各级行政部门职责：“应宽筹社会教育经费，并于各该教育经费预算内，专列社会教育经费科目。边远及贫瘠地区之社会教育机构经费，由上级补助。各级行政部门得运用民间财力筹设基金，以推行社会教育。”

这些规定明确了因地制宜地为继续教育提供办学资金的责任体制，同时也提出运用民间力量协助办好继续教育。全民齐力辅助继续教育事业的开展，多元渠道的经费投入为继续教育事业发展更添动力。

（五）倡导学习方式个性化和教师从教专任化

台湾地区以法律形式保障了学习者的个性化学习机会，并且有专任教师从事继续教育的教学工作，并且对这些专任教师制定一系列考核办法，以保障继续教育专任教师队伍的质量。

在学习方式方面，1944年《补习及进修教育法》规定，除以一般方式施教外，得以函授、广播、电视、计算机网路等教学方式辅助教学。1958年《劳工教育实施办法》规定，依劳工教育实际需要，得采用演讲、座谈、远距教学方式或配合各项训练、研习、观摩或会员（代表）大会等活动实施。《社会教育法》第12条规定“社会教育之实施，应尽量配合地方社区之发展，除利用固定场所施教外，得兼采流动及露天方式等；并得以集会、讲演、讨论、展览、竞赛、函授或运用大众传播媒体及其他有效方法施行。”针对不同继续教育学习者，以法律形式规定学习方式的个性化，保障继续教育的学习质量。

在专任教师方面，1999年颁布的有关“社会教育机构推展终身教育办法”中第3条规定：社教机构办理终身教育之师资，应聘请合格教师或专业人员兼任之，必要时得由该机构具有实务专长者兼任之。第4条规定：社教机构办理终身教育，其招收学员资格及授课师资应符合相关法令规定，且至少应有三分之一为该合作学校专任教师。除了专任教师的相关规定之外，2009年颁布的《社会工作师接受继续教育及执业执照更新办法》，规定社会工作师执业执照有效期限为六年，每六年接受4类继续教育课程：专业知能；专业法规；专业伦理；专业质量。同年还颁布了《专科社会工作师分科甄审及接受继续教育办法》，专任教师不仅严格甄选，并且要不断继续学习，以保证继续教育教师队伍的质量。

（六）建立非正规学习成就认证办法

1999年颁布有关“社会教育机构推展终身教育办法”中规定：社教机构办理终身教育，采用学分班、非学分班方式，其中学分班应与大专校院合作办理。2002年颁布的《终身学习法》中，规定了学习成就认证制度、发行终身学习卡、对弱势族群参与学习的评鉴规定和经费补助等。

2003年，依照《终身学习法》的具体举措，颁布了《非正规教育学习成就认证办法》，其中规定，“应邀集学者专家、终身学习机构及机关代表组成非正规教育学习成就认证会，就有关非正规教育学习成就认证之决策及督导等事项，提供建议及咨询。”并且，主管部门就非正规教育学习成就认证的课程认可及学分证明，委托大专校院或当地学术、教育团体办理。2015年《技术及职业教育法》，目标是为建立技术及职业教育人才培育制度，培养正确职业观念，落实技职教育务实致用特色，培育各行业人才。职业继续教育依其办理性质，由学校提供学位证书、毕业证书、学分证明或学习时数证明。

建立非正规学习成就认证的一系列办法，推动了非正规学习与正规学习打通通道，促进继续教育学习认证的规范化发展。

（七）明确各级学校在继续教育工作中的社会责任

2015年修订的《社会教育法》中，规定各级学校得兼办社会教育；1999年颁布的《教育基本法》中，明确规定了中小学学校在继续教育中应承担的社会责任：“学校应在各级政府依法监管下，配合社区发展需要，提供良好学习环境”。同年颁布的有关“社会教育机构推展终身教育办法”第4条规定：“社教机构办理终身教育，采学分班、非学分班方式，其中学分班应与大专校院合作办理，其招收学员资格及授课师资应符合相关法令规定，且至少应有三分之一为该合作学校专任教师。”此外，2015年《职业训练机构办理职业继续教育及评鉴办法》规定，“职业训练机构开设职业继续教育课程，应与高级中等以上学校合作，共同规划及设计。”

承担继续教育工作的社会责任不仅包括高校，普通中小学也纳入法律法规之中。各级学校携手推动继续教育建设，不仅能够促进资源的合理利用，也为继续教育的质量提供保障。

三、借鉴与启迪

（一）加快继续教育立法步伐

虽然我们继续教育事业已经取得了较大的成绩，但由于继续教育事业起步晚、法律法规相对不健全等原因，使得继续教育发展与发达国家甚至我国台湾地区相比，仍存在一些差距。

嚴继昌在《对积极发展继续教育、完善终身教育体系、建设学习型社会的几点建议》一文中指出“非学历继续教育还没有形成完整的体系，没有清晰的组织领导系统，更没有一部法律可依。与学校教育相比，继续教育的组织体系、法规体系、运行机制需要下大力气去建设和完善。”

《2003-2007年教育振兴行动计划》第30条曾经对教育法规提出“五修四订”的目标，并力争用5-10年的时间形成较为完善的中国特色教育法律法规体系。教育部2010年工作计划中又提出修订《职业教育法》，因此实际任务是“六修四订”。“六修”是指要修订六部原有的教育法律：《义务教育法》《教育法》《高等教育法》《学位条例》《职业教育法》和《教师法》；“四订”是指要制定四部新的教育法律：《学校法》《教育考试法》《教育投入法》和《终身学习法》。截止2015年底，仅通过了《教育法》《高等教育法》的修订，但其他法律的修订都还没有完成。这在客观上要求我们必须加快教育修法立法进程，尤其是国家层面的《终身学习法》的制定，从而保证我国继续教育事业健康发展。

（二）建立健全继续教育法律法规体系

法律体系是指由有关法律规范相互联系，共同构建的一个有机整体。相当长时期以来，现行教育法律体系相对零散，不够体系化。比如，《义务教育法》在1986年就出台了，而《教育法》这一教育基本法却直到1995年才出台；有《民办教育促进法》，而没有《公办教育促进法》；有《义务教育法》《高等教育法》，而没有《中等教育法》和《终身学习法》等等。在继续教育领域内部，这种立法的零散性和不系统性更为突出。

继续教育法律法规没有形成完整的教育体系，影响了我国教育法规体系的完整性：从横向构成来看，不能形成有效的教育类横向法律覆盖面，使继续教育事业在整个教育体系中处于无法可依的境地；此外，从纵向构成来看，虽然已有福建、上海、太原、河北和宁波5省市出台了地方性终身教育条例，可是国家层面的《终身学习法》还没有出台。这就导致由于国家没有统揽整个继续教育领域的法律条文，有关继续教育领域方面的教育行政法规和教育规章、地方性法规无所遵循，难以出台。

台湾地区为保障继续教育的健康发展，颁布了多部专门针对继续教育的法律法规，并具有了相对健全的继续教育立法体系，从立法层面保障继续教育事业的发展，做到有法可依，的一系列举措是值得我们借鉴和思考的。

（三）制定实施细则，提升法律法规建设的规范化

在国家层面，出台了《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等相关法律，配套颁布了《民办教育促进法实施条例》《高等教育自学考试暂行条例》等教育行政法规；在地方层面，也出台了很多与国家法律法规相配套的条例，就上海市而言，有《上海市职业教育条例》《上海市教育督导条例》《上海市终身教育促进条例》等。

但总体上，我国的教育立法对实施细则和操作规范还有待优化。在继续教育领域，显得尤为明显和亟需调整。一部新的法律或法规的颁布，并配套制定相对应的实施细则或条例，有助于提升法律法规建设的规范化，增强法律的权威性。

目前状况下，继续教育立法理论研究还未被引起足够重视，导致其研究探索水平不够高，这就要求国家和地方在开展立法研究工作时，重视高校在继续教育立法建设中发挥的作用。地方性继续教育立法机构可以以地方教育部门和相关高校继续教育研究部门为支撑，设置相关研究课题，成立由地方继续教育方面的专家和学者组成的研究团队，提高立法研究水平，从而推动地方性继续教育法律体系建设规范化进程。

（四）多元化经费投入，增添发展活力

继续教育、终身教育等发展不平衡和滞后的一个主要原因就是资金投入不足，导致相关工作无法顺利开展。上海作为我国继续教育、终身教育发展的领军城市，在《上海市终身教育促进条例》中，就明确规定了经费保障，从政府到企业规定相应责任：“各级人民政府应当将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，保证终身教育经费逐步增长。”“企业应当按照规定，足额提取职业培训经费，企业用于一线职工的培训经费所占比例，应当高于职业培训经费总额的百分之六十，并每年将经费使用情况向职工代表大会报告。民办非企业单位以及其他组织应当为本单位在职人员职业培训提供经费保障。”

除国家财政支持以外，继续教育的经费投入应当多元。我国其他省市可以借鉴上海的发展经验以及台湾地区的成功经验，由国家、地方、政府、社会团体以及受教育者个人多方筹资，鼓励对继续教育的多元化投入。多元化和充足的经费来源能够使继续教育发展更加充满活力，为发展提供资金保障。

四、结语

台湾地区继续教育事业的健康发展，始终伴随着一系列法律法规的颁布与实施作为前提和基础，从多个维度具体规定继续教育事业的发展方向，多元渠道保障继续教育事业的有序发展，推动台湾地区继续教育事业发展的制度化和规范化。

我们的继续教育事业虽然有了长足的发展，取得了辉煌的成果，在国民经济和社会发展的各个方面发挥了巨大的促进作用。但还有很长的路需要走。台湾地区是我国不可分割的一部分，在继续教育事业方面走在大陆发展的前列，结合我们具体情况，借鉴台湾地区的实践经验，加快推进我国继续教育立法步伐，建立健全立法体系，不断推动继续教育事业向前发展，为建设“学习型社会”提供法律支撑。

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