法国行政法院的非司法职能及其启示

李东俊

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)

法国行政法院的非司法职能及其启示

李东俊

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)

法国行政法院被称为是法国法律科学最为著名的成就之一，其中闪耀着一道独特靓丽的风景：行政法院拥有着司法和非司法双重职能，各级行政法院的门口也是“一个机构，两个牌子”。法国行政法院的双重职能特征一方面引发了关于司法独立性的争论；另一方面也刺激着中国行政法学研究者的身心，因为国内法院行政庭也拥有着一些不正式的非司法职能。通过对法国行政法院非司法职能的研究，进一步论述法国行政法院非司法职能对我国法院减轻诉累、行政机关提高行政执法水平的启示作用。

法国；行政法院；非司法

法国行政法院除行使正常的行政审判职能外，还拥有着咨询和研究报告的非司法职能。我国法院的行政庭也拥有着一些常态化的不正式的非司法职能，这些职能主要是应行政机关的需求，行政庭履行的司法审判外的职能。国内法院行政庭拥有的非司法职能大致可以分为三类：法律咨询职能、信息提供职能和人员培训职能。这些非司法职能虽然不正式但深刻地影响着我国行政司法审判。一方面它积极促进着行政执法水平的提高；另一方面行政机关与司法机关不受规制的非正式合作也在侵损着司法的中立和公正。法国行政法院的非司法职能是为数不多的我国法院行政庭非司法职能可资与比较的对象，笔者通过对法国行政法院非司法职能的研究，探讨法国行政法院的非司法职能对改进我国法院行政庭非司法职能的启示作用。

一、法国行政法院非司法职能的历史演变

法国当前行政法院的非司法职能受其历史上国王参事院的影响 ，具有显著的继承性[1]。为了更好地阐述行政法院的非司法职能，下面介绍一下法国行政法院非司法职能的演变历程。

(一)最高行政法院非司法职能的历史演变

1.大革命之前。作为最高行政法院的宗源——国王参事院是一个辅助国王统治的机构，向国王提供法律与行政方面的建议[2]，拥有着民事、刑事、行政案件的最高审判权力，同时也行使国王所掌握的立法权和行政权。

2.保留审判权时期。拿破仑上台以后仿效旧制度时期的国王参事院设立了国家参事院，作为自己的咨询机构。作为国王参事院的化身，其可以受理针对部长的申诉、起草新的法律及行政规章、解决在行政过程中出现的难题、撤销行政机关的不当行为、针对行政机关与民事法院及不同部委之间管辖权冲突向国家元首提供建议、作为行政层级中部长的上级向国家元首提出建议，但是一切的裁决都以国家元首的名义做出。在这个时期，1806年改革尤具显著意义。这次改革中，诉讼委员会在国家参事院成立，诉讼委员会负责集中裁决行政争议，但是裁决的结果要由国家参事院大会批准。诉讼委员会的设立标志着行政审判开始向专业化和独立化的方向发展，最高行政法院的行政争议裁决职能和行政咨询职能也由此而分开[1]。保留审判权时期除在1849年到1852年期间因革命中断一直延续到1872年。

3.后续改革时期。最高行政法院的改革主要体现在扩大管辖权方面。在其漫长的发展过程中，最终形成了行政审判法院制，最高行政法院取得了独立于实际行政的地位。1872年和1889年这两次改革促成了行政法院的建设，改革方面主要集中在审判方面，行政法院的非司法职能仍延续着保留审判权时期的制度。最高行政法院法官非司法职能的扩张是由Canal 案引发的，在1963年的改革中，为了增强最高行政法院内部诉讼组和行政组的工作沟通，防止最高行政法院成员工作的固化，以至于法官在咨询或者审判的过程中缺乏对行政问题的全盘考虑，造成最高行政法院的咨询和审判结果脱离实际行政需要，最高行政法院协助法官工作的助理办案员和查案官被分配在诉讼组和一个行政组中(这种双重职位规则也适用于法官，但是并无强制作用)。此次改革之后，最高行政法院的诉讼职能和咨询职能进一步得到确认和巩固。此外，在这次的改革中，最高行政法院还设立了一个报告委员会，整理每一年度的行政问题，并向政府提出报告。报告委员会的研究一般致力于预测行政问题并提供解决方法，同时监督行政判决的执行。报告委员会的设立对法国行政法的发展产生重大影响，也标志着最高行政法院法官在传统的诉讼职能和咨询职能之外又增加了一项新的职能——研究报告职能。

(二)行政法庭非司法职能的历史演变

地方行政司法体系的建立，是最高行政法院与诉累做斗争的结果。如同国家参事院可以追溯到封建社会时期的国王参事院一样，省参事院也可追溯到封建社会时期。法国1789年大革命以前，处理针对国王行政诉愿的地方法院已经存在，其由总督来管理，总督兼有行政职能和行政审判职能。大革命后，跟国家参事院一样，省参事院在拿破仑上台后设立。但是省参事院在设立之初就不同于国家参事院，因为省长兼任省参事院院长，所以对于受理的行政诉讼案件，省参事院可以直接做出判决而不需要向省长提出建议解决行政纠纷。省参事院最大的一次改革在1926年，此次改革变动了原来每省一个省参事院的格局，在数个省设立一个省参事院，同时省长不再兼任省参事院院长，省政府秘书长也不再兼任政府专员。随着第二次世界大战的结束，行政案件数量激增，最高行政法院面对如此众多的行政案件而不得不对省参事院进行改革。于是在1953年改革中，为了使省参事院获得新的地位和权威，省参事院被改名为行政法庭，同时也被赋予普通行政案件一审管辖权。在数次改革之中，行政法庭的非司法职能没有发生实质的变化，均是被要求回答省长所提出的问题和裁定纳税人是否可以以市镇名义提起行政诉讼。

二、法国行政法院非司法职能的内涵

法国不同级别的行政法院均具有非司法职能，但拥有的非司法职能并不完全相同，以最高行政法院的非司法职能最为全面。

(一)最高行政法院的非司法职能

1.咨询职能。第一，立法咨询。由政府向议会提出的法律议案，在部长会议审议前，必须提交给最高行政法院征询意见，其形式主要是在拟定法律草案的过程中，部长请最高行政法院的成员个人或小组予以协助[3]。一般非重要的和非紧急的议案文本由行政组负责研究并提出修改意见，行政组依法定程序审查议案的合法性、适当性、技术性和形式性问题。小组审查后由每个小组的报告员将存在的困难或者反对意见反映给相应的部委，然后相关的行政官员被邀请到最高行政法院与报告员一起讨论文本。当一个议案文本的讨论被延期以让报告员和政府专员进行更深层次的交流，行政组需将文本交由普通大会批准。普通大会的程序跟行政组的程序类似。重要的和需要延期的议案文本由普通大会来批准和做出决定。当总理指定一个议案为紧急议案时，则被置于常务委员会中讨论并提出建议。第二，政府制定规章条例咨询。法国宪法第37条规定：属于条例范围内的事项，比如修改该事项的旧规定，政府自由决定是否征求最高行政法院的意见。但如果这些事项在1958年颁布的宪法实施以前已由法律规定，政府要用条例完善和保证法律的实施作用，必须征求最高行政法院的意见。当没有法律规定要求行政机关咨询的时候，政府仍享有咨询的权利，并随时使用这个权利。第三，一般法律咨询。政府或者部长针对某个行为是否合法的问题，可以向最高行政法院法官咨询。第四，由于法国是欧盟成员国，因此最高行政法院法官还要向政府提供关于欧盟所有具有立法效力措施的建议[4]。

2.建议、研究和报告的职能。1963年的改革，在最高行政法院建立了一个报告委员会，被要求每年向政府提出一份报告，这些建议被要求包含于年度报告之中。针对每一年度的行政问题，最高行政法院的各个组要做出深思熟虑的集体意见，之后由报告委员会根据意见起草年度报告，并以《公告》的名称发布在《文献研究》上[5]。另外政府也可以委托最高行政法院进行某项研究。即使在政府没有提出任何要求的情况下，报告委员会也可以深入研究自己认为重要的行政问题和建议国家权力机关进行人民期望的法律规章改革。

(二)行政法庭的非司法职能

同最高行政法院法官拥有的非司法职能相比，行政法庭法官拥有的非司法职能种类少、形式随意且在行政法庭内不占重要地位。行政法庭拥有两种非司法职能，一为咨询功能，行政法庭可以被要求回答由管辖区域内省长或专员所提出的问题。《行政诉讼法典》第R.212-1条规定：基层行政法院和上诉行政法院可以为专员提出的问题提供咨询意见。其中属于大区专员职权范围内的问题，由上诉行政法院负责解答，其他问题，由基层行政法院负责解答。行政法庭没有设立专门的咨询机构，咨询职务和审判职务由同一机构执行。由于接受这种咨询的任务非常少，因此，行政法庭的咨询职能并不占重要地位。但是行政法庭成员经常会被单独约去参加地方行政机关的某些工作。第二是行政职能。《行政诉讼法典》第212-2条 行政法庭在地方行政区域法典规定的条件下，可以针对纳税人的行为发表意见，裁定纳税人是否可以以市镇名义提起行政诉讼，这些纳税人可能属于某些地方行政区域或者公务法人。

三、法国行政法院非司法职能形成的原因及独立性分析

在法国大革命之前，最高法院一直是法国封建贵族发出自己政治诉求、维护自己利益的机构。一开始的最高法院作为一个政治性的仲裁机关主要负责处理大贵族之间的争议及缓解他们的紧张关系。随着资产阶级兴起，与封建贵族的矛盾不断激化，代表封建贵族利益的最高法院开始大量干涉资产阶级主持的政府行政事务，而且阻止君主试图推行的一些改革措施。1641年，圣杰曼公告发布，禁止最高法院对任何涉及国家、政府或行政的案件进行裁判，将该权力移转到国王和国王参事院手中。法国的自由主义者一方面害怕行政权在没有监督的情况下恣意妄为；另一方面又不愿相信最高法院，于是逐渐组建了独立的行政审判体系，而又为了使监督行政权行使的行政法院能够了解实际行政问题、行政判决能够符合实际行政的需要，在历史和现实需要的双重影响下，法国行政法院非司法职能延续至今且地位逐渐稳固并越发受到重视。

很多学者怀疑行政法院的非司法职能会引发法官有失独立性的问题：行政法院一方面担任行政机关的顾问另一方面又是裁决者，这两种角色非常容易陷入混同，而且也容易违反法官独立原则。这种误解由来已久，学者对于法国行政裁判独立性问题的怀疑是不必要的，因为法国的立法者早已意识到这个问题，因此在先后颁布的法令里均有这方面规定，要求为行政决定提供过咨询意见的行政法院成员不得参与针对该行政决定提起的诉讼案件的审理。法国最高行政法院还以判例的形式重申，审判组织成员中不得有曾经为受诉行为提供过咨询意见的法官[6]。

四、法国行政法院非司法职能对我国的启示

我国的行政庭非司法职能大致可以分为三类：法律咨询职能、信息服务职能和人员培训职能。和法国行政法院相比，我国法院行政庭的法律咨询职能和信息服务职能与法国行政法院的咨询职能和研究报告职能相类似；另外，我国法院行政庭非司法职能比法国行政法院的非司法职能还多了人员培训职能。如上所述，法国行政法院非司法职能也曾引起关于法官有失独立性的质疑，但在完善的制度保障下，行政法院最终赢得了民众和行政机关的尊重。我们应该从法国行政法院的非司法职能的保障制度中得到怎样的启示来完善我国法院行政庭的非司法职能？

(一)国内法院行政庭非司法职能的内涵

国内法院的行政庭拥有的非司法职能没有法律规定，因此是非正式的。每级法院的行政庭拥有的非司法职能也都大同小异。国内法院行政庭的非司法职能大致可以分为三类：一是法律咨询职能，指行政机关在行政执法的过程中对疑难的法律问题、重大执法的合法性论证、行政规范性文件合法性等向法院咨询。咨询的形式是不固定的,可能是私下的个人咨询,也可能是正式的讨论会、咨询会形式,行政法官愿不愿意给予咨询意见依据自己意愿。如果行政法官给出咨询意见，那么意见本身也不具有约束力。这种咨询虽然有利于行政执法水平的提高，但是在当前法院行政庭并未划清咨询和审判职能的情况下，法院提供咨询服务时，行政行为尚未被诉，一旦被咨询的行政行为被行政相对人诉于法院，集法律咨询和行政审判于一身的行政法官在审理被诉案件前参与了法律咨询，很容易对被诉案件先入为主，损害行政法官的中立性和行政裁决的被动性。二是信息提供职能。指法院将在行政机关执法工作中发现的、值得行政机关关注或重点解决的问题与信息提供给行政机关。形式主要包括讨论会、向行政机关出具司法建议和发送行政审判白皮书等。信息提供职能针对有关单位存在的问题，建议他们完善规章制度，进行科学管理，达到预防纠纷和提高行政执法水平的目的。信息提供职能与法国最高行政法院的研究报告职能相似，不同的地方在于，在法国最高行政法院，研究报告的职能由行政组负责履行，另外研究报告出版于《文献研究》上。而在我国法院行政庭中并未区分行政组和诉讼组，行政法官集咨询、建议和审判职能于一身，法院这种为行政机关提供信息的行为加强了民众对法院行政机关一家亲的印象，损害司法的权威。三是人员培训职能。行政机关通过邀请行政法官举办行政法律知识讲座、组织行政执法人员到法庭旁听交流等方式培训行政执法人员以提高行政执法的水平。这种类型的职能由于法院和行政机关的关系过于亲密，加重了民众对“官官相护”的担心和对司法公正的怀疑[7]。

(二)法国行政法院非司法职能对我国行政庭非司法职能启示

行政法院非司法职能在法国行政法院制度中具有重要作用，联系当前的国内司法环境，针对司法改革中行政诉讼承受的巨大压力，讨论该制度对改善我国法院行政庭非司法职能的启示作用，以缓解法院行政审判的压力，提升行政执法水平减少行政纠纷。

1.完善信息提供型职能以减轻行政庭诉累。2015年5月1日施行的新行政诉讼法扩大了原来的法院受案范围，将对行政机关做出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；对征收、征用及其补偿决定不服的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,纳入受案范围。同时也将规章授权的组织做出的行政行为也纳入了受案范围。立案登记制的改革、新行政诉讼法的实施以及十八届四中全会提出的依法治国的全面贯彻实施、公民法律意识的增强等诸多因素势必会增加更多的行政诉讼案件。据最高人民法院新闻发言人孙军工介绍，自2015年5月1日全国法院全面实施立案登记制起至9月30日，全国法院共登记初审案件(一审案件)620余万件，行政案件增长75.8% 。行政法院的工作量急剧增加，难堪重负。在具有非司法职能的行政庭中，行政法官在行政审判的过程中往往能意识到行政纠纷具体症结之所在，通过向发生大量行政纠纷的机关和组织提出司法建议，提高行政相对人的法律素质，进而降低行政纠纷发生的概率，实现减轻法院的工作压力、缓解行政诉讼暴增问题的目的。但是这一切均要以不违反行政庭的司法中立为原则。在法国最高行政法院，研究报告的职能由行政组负责履行，另外研究报告出版于《文献研究》上，以保证行政法院的中立。我国法院行政庭是否应该借鉴划分行政组和诉讼组的做法，还有待论证；但是行政庭向行政机关出具的司法建议和行政审判白皮书以及行政庭和行政机关举行讨论会的内容以书面的形式进行公开(对于例外不能公开的内容要予以说明)，在现有的司法公开的基础上是容易做到的。让公权力机关之间内部交流信息公开化，接受来自人民法院行政庭所在地人大和人大常委会权力的监督和来自人民权利的监督。

2.规制法律咨询、人员培训职能提高行政执法水平。法国行政法院在规范咨询职能方面做了很多努力，首先，在法国行政法院内按职能划分行政组和诉讼组，其中行政组专司咨询和研究报告职能。虽然法国最高行政法院协助法官工作的助理办案员和查案官会被分配在诉讼组和一个行政组中，但是参与过咨询的法官将严禁参加关于被咨询案件的审判；其次，对于参加法律咨询的行政法官名单予以公布，通过行政诉讼的原告对行政审判人员进行监督。因此欲发挥我国法院行政庭毁誉参半的法律咨询职能的有效、积极效用，必须对其进行规制。一方面要严格禁止参与过法律咨询的行政法官参加关于被咨询案件的审判；另一方面将参与法律咨询活动的法官名单予以公布，接受行政诉讼原告申请回避权利的监督。另外，为了维护司法的中立和公正，对于行政机关咨询的法律问题范围也要予以限制，咨询的问题不应该包括被诉的行政行为。

至于如何规制我国法院行政庭的人员培训职能，由于法国行政法院并不存在人员培训职能，因此没有经验可以借鉴。从人员培训职能存在的问题来看，主要是培训形式易于产生的腐败,如请行政审判法官讲座,由于缺乏第三方平台,很可能给不当利益交换留下空间。有学者在司法与行政两权互动的研究中，提出的规制司法与行政两权互动的策略对规制行政庭非司法职能之人员规训职能具有重要的启示作用：(1)将各行政学院作为行政机关与法院进行人员培训的平台,规定行政法官给行政机关讲座只能由行政学院安排;(2)推行行政审判法官到异地行政机关挂职锻炼。 行政庭作为一个专门处理行政纠纷的实务部门，其承担着审查行政行为和规范性文件的重要职能，行政法官拥有着丰富的经验和行政法律知识储备，通过对法律咨询职能和人员培训职能的规制，使得行政法官在履行职能时能更好的发挥其知识储备，经验丰富的优势，促进行政机关改善行政行为，提高行政执法人员法律素质。

[1] 王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社,2007.475～476.

[2] 薛茜茜.法国行政法院制度研究[D].北京：中国地质大学法学院，2011.

[3] 周佑勇,王诚. 法国行政法院及其双重职能[J].法国研究,2001，(1)：121～129.

[4] [英]L·赖维乐·布朗，约翰·S·贝尔,让·米歇尔·加朗伯特．法国行政法[M]．高秦伟,译.北京：中国人民大学出版社,2006.60.

[5] [法]让·里韦罗，让·瓦利纳.法国行政法[M].鲁仁,译.北京：商务印书馆,2008.764～765.

[6] 张莉.当代法国公法——制度、学说与判例[M].北京：中国政法大学出版社，2013.262～263.

[7] 黄先雄.司法与行政互动之规制[J].法学，2015,(12)：70～78.

责任编辑：胡 莉

2095-4654(2017)01-0008-05

2016-10-23 基金项目：国家社科基金一般项目“司法与行政互动的法律规制研究” (15BFX013；项目负责人：黄先雄)的阶段性成果之一

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