雄安新区承接北京非首都功能疏解支撑体系的构建

张春雷

(河北省委 政策研究室，河北 石家庄 050051)

承接北京非首都功能疏解是雄安新区的首位功能，只有把这个事情做好、做扎实，才能为探索人口经济密集地区优化开发新模式、打造全国创新驱动新引擎、加快构建京津冀世界级城市群这一长远战略意图积累经验、闯出新路[1]。千里之行，始于足下。规划建设雄安新区，既要保持足够的历史耐心，也要拿出奋勇担当的实干精神，扎扎实实做好当前各项工作，构筑起雄安新区坚如磐石、稳如泰山的“四梁八柱”。

一、科学先进的规划体系

规划是城市的灵魂。习近平总书记指出：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大效益，规划失误是最大浪费，规划折腾是最大忌讳。”[2]雄安新区是留给子孙后代的历史遗产，做好这一历史性工程，必须坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”，做到先谋后动，规划引领，把每一寸土地规划得清清楚楚后再开工建设。

1.突出新区核心功能定位。雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等，目标是建设绿色生态宜居新城区、创新驱动引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。这就决定了雄安新区的规划必须立足这一基本功能定位，把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，科学布局城市空间结构，做到疏密有度、绿色低碳、返璞归真，建设国际一流、绿色、现代、智慧城市。

2.创新规划理念和方法。习近平总书记指出，要用最先进的理念和国际一流的水准，吸纳国际人才，编制经得起历史检验的规划。雄安新区要坚持开门搞规划，注重吸引全球最先进理念、最优质资源、最高端智慧，博采众家之长，体现最高水准。要以创造历史、追求艺术的精神，因地制宜做好城市设计和单体建筑设计，彰显中华文化精华，体现燕赵文化内涵，打造城市特色风貌，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。全面推行城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局、协调城市景观风貌，特别对于单体建筑，更要注重细节设计，体现“适用、经济、绿色、美观”的新时期建筑方针，打造传承千年的城市建筑典范。

3.加强规划体系衔接和区域协调。雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3个县(含白洋淀水域)以及周边部分区域，包括总体规划、起步区控制性规划和启动区控制性详规、白洋淀生态环境治理和保护规划以及新区经济社会发展、产业布局、交通体系、土地利用等专项规划，构成“1+N”规划体系。中央提出雄安新区要落实多规合一要求，搞好总体规划与专项规划的衔接，同时要注重新区规划与周边地区规划的协调，实现各规划之间的无缝对接，强化规划的刚性执行，确保“一张蓝图干到底”。

二、绿色智能的交通系统

规划建设雄安新区，与北京城市副中心形成北京新的两翼，与张北地区形成河北新的两翼，这是视野宏阔的战略布局，是“跳出去”建新城的非凡壮举。实现这一战略布局首当其冲的任务是交通一体化，必须加快建立以轨道交通为主导、绿色智能为特征的现代综合交通运输体系。

1.构建快速便捷外部通勤圈。按照网络化布局、智能化管理、一体化服务的要求，加快建设新区与京津及周边城市、北京新机场和港口之间的轨道交通网，打造快速便捷通勤圈。完善新区与外部连通的高速公路、干线公路网，综合布局交通枢纽，实现多种交通方式的便捷、安全、顺畅换乘和无缝对接，打造绿色交通体系。

2.打造绿色低碳内部交通体系。新区内部交通系统要采用公交优先导向的规划思想，以轨道交通为骨干提供通道运输服务，以常规公共汽车交通为主体实现高可达性，以共享单车为补充，建设末端交通绿色、先进、高度智能化的世界一流交通系统。同时，要优化街区路网结构，树立“窄马路密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统，加强城市停车设施建设，提高道路通达性和出行便利性。

3.完善智能交通技术支撑。21世纪将是公路交通智能化的世纪。雄安新区必将是先进智能交通系统大显身手的舞台，新一代智能公交系统、智能停车系统、智能交通管理系统、智能物流系统、智能共享单车系统将得到广泛应用，实现交通体系便捷化、绿色化、智能化。

三、优美宜居的生态环境

生态环境是雄安新区承接北京非首都功能疏解的重要支撑，也是未来建设发展的命脉所系。习近平总书记强调，雄安新区紧邻白洋淀这个“华北之肾”，既要利用好白洋淀自然生态优势，又要坚决做好白洋淀生态环境保护工作。

1.牢固树立生态优先绿色发展理念。绿水青山就是金山银山。雄安新区要按照建设绿色生态新区的要求，充分体现生态文明的要求，体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，把好山好水好风光融入城市，让居民看得见山、望得见水、记得住乡愁。要优先加强生态建设，大力开展山水林田湖生态修复，严格区域环境保护，划定生态红线和城市开发边界[3]。依托河湖水系和交通干线，开展大规模植树造林，建设绿色生态隔离带，努力建设绿色、森林、智慧、水城一体的新区。

2.突出做好白洋淀水生态这篇大文章。深入贯彻落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发展”新时期治水思想，把白洋淀整体纳入规划管理，实施白洋淀生态修复工程。从涵养水源入手，统筹上下游、左右岸、地上地下、城市乡村，有序实现耕地、河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机，恢复“华北之肾”功能。要围绕打造京津保平原生态过渡带，加大造林绿化力度，提高森林覆盖率，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市。

3.推动形成绿色发展方式和生活方式。建设雄安新区优美宜居的生态环境，根本上要改变目前高能耗、高排放、高污染的发展方式，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。要控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护线，防治“摊大饼”式扩张。要强化公民环境意识，倡导勤俭节约、绿色低碳消费，推动形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。

四、高端高新的产业形态

习近平总书记指出，雄安新区“要适应经济发展新常态，探寻经济发展新模式，培育经济发展新亮点，趟出一条新路来”。雄安新区要树立“精明增长”意识，在新发展理念指引下，构建适应新常态要求、以现代服务业和高端高新产业为主的新经济形态。

1.构筑符合新区发展方向的现代产业体系。一是现代服务业，主要集中在教育、医疗、文化、科技、金融等第三产业领域，包括总部经济以及为战略性新兴产业提供支撑的生产性服务业，这是构成新区未来发展的基础产业；二是战略性新兴产业，主要是以现代信息技术为标志的高端研发制造产业，如信息产业、生物产业、人工智能产业等，这将构成新区更核心的产业竞争力；三是生态环保产业,为新区提供生态环保产品和服务的相关产业也将得到鼓励发展。

2.制定导向鲜明的产业政策。雄安新区的功能定位决定了其产业政策必然会呈现鲜明的指向性，包括三个层面：一是存量结构调整，主要是对新区现有产业，包括纺织、服装、建材、旅游等传统产业进行改造优化提升，达不到要求的要实行“腾笼换鸟”政策；二是增量结构优化，引入总部经济，重点培育发展信息产业、生物产业、人工智能等战略性新兴产业，加快发展现代金融、电子商务等现代服务业；三是提高项目准入门槛，实行负面清单管理，严格限制一般性制造业、中低端产业进入，更不能成为传统工业和房地产主导的聚集区。

3.推进功能化布局与集群化发展。雄安新区的产业布局要在总体规划指导约束下，走功能集聚和集群发展之路。所谓功能集聚，就是建设设施健全、功能配套、结构优化的现代产业园区，上下游企业集中布局，实现资源要素供给效率最优化，形成集群发展效应。当然更重要的一点是，这种产业布局必须是在充分考虑资源环境承载力的前提下，走出的科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化之路。

五、优质完善的公共服务

基本公共服务均等化是有序疏解北京非首都功能的重要前提。现实情况是，包括雄安新区在内的整个河北公共服务水平与京津存在巨大落差，环京津周边地区还存在一些国家级贫困县，习近平总书记说“这就像穿貂皮大袄上面补了两个大补丁，看上去很扎眼”。 要从根本上解决这一问题，必须突破现有公共服务政策和体制束缚，打破“一亩三分地”的藩篱，真正建立起政策协同、标准统一、规划一体、投入有保障、发展可持续的公共服务体系。

1.统一公共服务政策体制。公共服务供给既取决于地方经济发展水平，很大程度上也取决于不同区域间公共政策和制度供给。这一点在京津冀三地表现尤为突出。雄安新区要在现有极低的水准上，按照不低于北京的标准，规划建设相对完备的公共服务体系，关键是要解决规划对接和标准统一问题，如果规划不在一个层次上，政策不在一个平面上，标准不在一个高度上，是不可能实现共同发展目标的。要在新区总体规划和公共服务专项规划的基础上，做好与北京“十三五”基本公共服务发展规划的对接，研究制定新区公共服务发展的标准体系、目标任务和政策措施，确保新区公共服务建设有章可循、有本可依。

2.外力内功共同发力。要坚持两条腿走路，一方面，借力北京迅速追赶。与北京在公共服务方面开展全方位深度合作，均衡布局公共设施，引入北京优质教育、医疗卫生、文化体育等资源，促进基本公共服务均等化。另一方面，主动作为自我提升。加强公共服务政策创新，推进新区与北京社会保障、人才制度、文化教育等一体化。着眼于推进基本公共服务均等化，按照新区功能定位和人口需求，制定公共服务政策支撑体系，加大对新区公共服务建设投入力度，减小并逐步弥合公共服务梯度差。

3.有重点、分层次推进。雄安新区现代公共服务体系建设不是一个短期行为，而是一项长期工程，也不可能均衡使力、平行发展，必须系统谋划、突出重点，分层次、分类别、分时段渐次推进，全力追赶。要区分基本公共服务和高端公共服务供给的不同，普及型与超前型的协调，区域布局与结构优化等等，鼓励环京津周边市县在公共服务改革方面率先突破，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，尽快缩小与京津的梯度差，补齐社会事业发展短板。

六、创新创业的体制机制

雄安新区要打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区，根本动力在于以改革激发活力、以创新增强动力，必须大力解放思想，打破思维定势，克服路径依赖，坚持用改革的办法、开放的方式、创新的思维来审视、谋划和推进，努力打造扩大开放新高地和对外合作新平台[4]。

1.以制度创新激发内生活力。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，在土地、财政、金融、投资等方面，积极探索创新，勇于先行先试，积累经验，渐次推进。要深化行政管理体制改革，推进简政放权、放管结合、优化服务，建立与新区功能定位和发展目标相适应的大部制管理体制，实施负面清单管理，凡是市场机制能够调节的经济活动一律取消行政审批，激发市场活力。

2.推动先进生产要素集聚创新。深化城市建设投融资体制改革，积极探索市场化、多元化城市建设资金保障机制，坚决避免走土地财政的老路子，放宽民间资本进入门槛，完善城市基础设施投入和运行机制。要强化土地节约集约利用，严禁大规模房地产开发，加大对新区与周边区域的统一规划管控力度,研究制定与新区功能定位相适应的人口和住房政策。创新人才机制，制定特殊人才政策，推进科技体制改革，建立完善市场化激励机制，吸引国内外高端人才到新区创新创业。

3.打造对外开放合作新高地。树立全球视野，对标国际前沿，把开放理念贯穿新区的制度设计、人才引进、产业创新、运营管理各环节，将新区打造成开放发展先行区。主动服务北京国际交往中心功能，探索制定外资准入负面清单，促进投资贸易便利化，建立符合国际贸易便利化规则的贸易监管制度和具有国际竞争力的口岸监管服务模式，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，打造国际要素集聚区。

七、绿色科技的智慧新城

绿色生态与科技智慧的融合创新,是当今世界城市发展的主流和典范。雄安新区要建设新发展理念的实践之城和示范之城，它所追求的目标应是人类城市发展理念与技术创新成果的集大成者，即建设国际一流、绿色、现代、智慧城市[5]。

1.打造一流地上地下基础设施。地下和地上基础设施是城市运行和群众生活的“生命线”，雄安新区规划建设要统筹城市地上地下空间，坚持地上地下一起规划，先地下、后地上。地下建设21世纪地下管廊式基础设施，把城市交通、水电气、城市灾害防护系统等都放到地下，把地面让给绿化和行人。地上部分先做基础设施和生态环境，重点建设海绵城市，实现雨水自然积存、自然渗透、自然净化，让城市与自然融为一体。

2.营造优质绿色市政环境。贯彻绿色循环低碳理念，使用最先进的环保节能材料和技术工艺进行城市建设。支持城市能源系统节能技术改造，更多使用可再生能源。大力发展循环经济，加强城市生产系统和生活系统循环链接。加强水资源循环利用，大力建设污水处理设施，积极推进中水回用。推行垃圾减量化、资源化，加强垃圾处理设施建设，建立建筑垃圾、餐厨垃圾、园林废弃物等回收和再利用体系，促进垃圾废弃物再利用。充分利用新区周边闲置土地、荒山荒坡、污染土地，开展植树造林，为城市戴上“绿色项链”。

3.建设全覆盖数字化智慧城市。强化信息技术支撑，全方位布局城市信息基础设施，合理实施“智慧城市+”,促进新区智慧城市政策规范、实施准则、建设模式、能力建设、产业孵化等取得实质性进展。将以大智移云为代表的网络信息技术广泛接入城市管理和服务的各个部门，建设智慧市政、智慧交通、智慧应急、智慧城管、智慧产业、智慧医疗、智慧服务，建立统一高效的城市信息化综合管理平台。

八、熔铸传统多元的文化基因

习近平总书记指出，城市是一个民族文化和情感记忆的载体，历史文化是城市魅力之关键。城市建设要保护和弘扬优秀传统文化，延续城市历史文脉，保留城市文化基因。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，彰显独特的城市风貌。

1.突出特色鲜明的地域历史文化品格。雄安新区所处的雄县、容城、安新三县，地处冀中平原，是燕赵文化的发源地，历史悠久，文化积淀丰厚。从易水河畔的慷慨悲歌到宋辽战场的边关地道，从大仁大义的容城三贤到驰骋湖淀的抗日军民，千百年来形成此地忠信大义、宽厚包容的人文底蕴和刚柔并济、质朴浓烈的家国情怀。有史料记载这一带民风“质朴劲勇，不以浮华为习”“尚朴略而少文华，纯厚之风，相沿成习”。 雄安地区的文化底蕴为新区规划理念提供了有力的文化支撑。

2.体现开放包容创新进取的时代气质。雄安地区历史上是游牧文化和农耕文化交界地带，因此雄安历史文化始终具有开放包容的胸怀。雄安新区的设立，无疑为这片热土带来更加丰厚的精神资源，注入更加现代多元的文化基因，形成更加丰富独特的文化特性。在雄安新区建设中，必须要注重文化传承，体现中华传统文化特别是经典元素，同时结合区域文化、历史传承、时代要求，打造城市特色风貌。

3.重视多元文化基因的传承和保护。传承和保护弘扬雄安新区优秀历史文化对于新区文化建设具有增强自信、厚植底蕴、强根固本的重要作用。这种传承和保护既可以表现为城市的建筑风貌、生态景观，也可以内化为城市的精神追求、人文积淀，是传统与现代的和谐共生，是“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的诗意栖居。总之，城市发展的历史也是一部人类文明史，所有的发展进步将凝结升华为一座新兴城市独特的精神气质，这是雄安新区真正的凤凰涅槃，是京津冀协同发展的最高境界。

[1] 中共中央、国务院决定设立河北雄安新区[N].人民日报，2017-04-02(1).

[2] 习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2016：4.

[3] 中共河北省委关于深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神,全力做好当前雄安新区规划建设工作的决议[N].河北日报，2017-04-21.

[4] 赵克志.系好雄安新区规划建设第一颗扣子[N].人民日报，2017-05-09.

[5] 曹宝刚.河北雄安新区建设起步开局的几点思考[J].河北大学学报(哲学社会科学版)，2017,42(4):86-88.