全球治理转型与中国的制度性话语权提升

王明国

制度性话语权建设是中国推动全球治理转型和建立新型全球治理秩序的重要途径和手段。近年来，中国在推动传统国际制度改革和建设新型国际制度层面取得了重大成就，并为构建公平合理的全球治理秩序提供了新的路径。展望未来，中国仍然需要继续推动国际制度改革，积极构建新型国际制度，增强自身国际制度传播能力，提高国际公共产品供给能力和水平，以进一步提升制度性话语权。

制度性话语权是以习近平总书记为核心的党中央有关全球治理论述的一种新提法。制度性话语权建设与当前全球治理的深刻转型密切相關，全球治理转型构成了中国制度性话语权建设的重要背景。习近平总书记高屋建瓴，对全球治理及其转型进程进行了深刻的论述。他指出：“全球治理体制变革正处在历史转折点上。国际力量对比发生深刻变化，新兴市场国家和一大批发展中国家快速发展，国际影响力不断增强，是近代以来国际力量对比中最具革命性的变化。”当前，旧有的全球治理结构及其体系已经无法适应国际社会发展的客观需要，全球治理正处于关键的转型期。可以说，在积极参与中不断改进、在主动构建中全面塑造全球治理结构及其进程，提升中国的制度性话语权，已经成为当前一项迫切的重要命题。

制度性话语权建设是中国推动全球治理转型和建立新型全球治理秩序的重要途径和手段。早在2013年3月，习近平在南非德班举行的金砖国家领导人第五次会晤上就曾指出：“不管全球治理体系如何变革，我们都要积极参与，发挥建设性作用，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，为世界和平稳定提供制度保障。”2016年10月9日，习近平在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调指出，“加快提升我国对网络空间的国际话语权和规则制定权，朝着建设网络强国目标不懈努力。”十八届五中全会则明确提出：“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。”可以说，制度性话语权建设是推动 “共商、共建、共享”全球治理理念创新发展并实现以合作共赢为核心的新型国际关系的重要路径和手段。

制度性话语权的基本内涵

话语权对国际政治的影响和塑造是国际关系和外交政策研究的重要命题，包括行为体的发言影响力、话语权传播能力和规则制定能力。其中，一个明显趋势是制度与话语的结合。一般而言，制度性话语权包括了制度性权力和话语权力两个部分，是两种不同权力形态的综合。制度性权力是指通过规则、程序和制度来间接影响和塑造他人的权力。制度性权力研究重点在于探讨全球治理中权力运作的方式和影响，包括权力运作的规范类型和话语结构在追求行为体利益中的作用。话语权力则通过话语支配权产生影响力，可以服务于一国的国际组织外交实践，充分发挥制度性权力的作用。

将制度性权力纳入话语体系中，便形成了制度性话语权。总体而言，在全球治理转型进程中，国际层面的制度性话语权，主要通过聚焦各类国际制度组织、国际规范和国际惯例，积极引导国际规则制定和国际组织运行，以实现国家安全、推动国际发展为目标。就制度性话语权的具体内容而言，制度能力建设是话语权之基，议题设置、规则运作以及规则解释和再解释是话语权的三个重要方面。

在国际话语权体系中，制度性话语权是一种新型的、间接发挥作用但更为持续性的话语权。首先，制度性话语权是新兴的话语权形式之一，适应了二战结束以来国际制度与组织不断增长的新事实。其次，制度性话语权是一种间接性权力，是国家行为体通过国际制度组织，间接地影响或塑造其他行为体的行为。最后，制度性话语权也是一种更为持续的话语权。相对于经济、文化、科技等其他传统的话语权载体形式，制度性话语权一旦形成便具有持续的影响力，是体现国家在国际社会中权威的主要载体之一，也是一国是否具有国际领导力的重要标志。

应该说，国际话语权已经成为国际关系研究的重要命题。不过，现有研究主要集中在舆论传播、国家形象和发生学等方面。近年来，随着国际组织数量的不断增长，制度性话语权开始成为国际社会关注的焦点。制度性权力克服了权力研究仅关注传统强制性权力的不足，同时也弥补了国际制度研究忽视权力因素的某些弊端。因而，制度性话语权研究具有重要的理论意义。

不过，更重要的是，制度性话语权还具有显著的现实政治含义。长期以来，西方国家掌握了国际话语权，其中一个主要方面是西方国家构建了当前运作的国际制度体系，控制了国际制度的议题设置、运行规则和话语传播，进而巩固了不平等的国际话语秩序。近年来，在国际政治力量对比出现明显变化及中国快速发展的背景下，中国国际话语权建设成为一个重要的命题。作为其中的重要组成部分，中国国际制度话语权的目标是推动全球治理的积极转型，共筑全球利益共同体，打造人类命运共同体。

制度性话语权的评估标准

制度性话语权区别于其他话语权的核心在于其制度特征及其影响力，制度组织构成了话语权的具体语境。从这一角度出发，制度性话语权的评估侧重从制度发展历程中予以衡量，而非从制度性话语权的话语要素进行影响因素评估。制度的发展进程可以分为制度设计、制度运作及其制度反馈阶段。

首先，在制度设计阶段，制度性话语权主要体现在构建国际组织的制度框架程度，如议题设置和政治参与程度、投票权和出资比例、国际组织领导人遴选规则和担任高官情况等。其中，议题设置是获得和拓展权力的重要工具，议题设置涉及明确议题的先后顺序、参与审议和政策制定的决策权大小。通过界定议题属性、议题发起、提出倡议和议题动员，将自身偏好转化为国际偏好，把国家利益转化为国际利益。这种制度组织层面的议题设置能力反映了国际社会的结构性特征和权力分配的本原，因而，实质性地体现了成员国的制度性话语权、国际影响力和领导力。实质上，制度建立阶段的制度性话语权最终体现在制度建立过程中获取本国相对其他国家的非对称性优势，并能拥有把本国国家利益转化为国际组织利益的影响力和行动力。此外，制度性话语权还需要考虑到国际政治博弈的现实，这就体现在制度设计方面需要具有弹性空间。

其次，在制度运行阶段，制度性话语权主要体现在遵守和履行国际制度规则的程度。遵约是制度性话语权的基本衡量指标之一。行为体国际行为的制度化是制度性话语权的基本要求，国际制度的遵约引力推动了各国遵守国际制度规则。制度性话语权在国际组织层面的客观结果是各国均有效履约。当然，制度性话语权最终需要通过制度是否解决其所设立的问题来检验，问题结构、利益偏好等深层次因素都会影响制度性话语权。为此，需要审慎判断所面临问题的性质、特征与症结，通过选择性或额外激励、必要惩戒或监督、利益分配或成本分担调整等措施，并施以一定的技巧，尽可能地增强国际合作的认同感和各国利益的包容性，维持国际制度的有效运作，并在此过程中体现其制度性话语权。

最后，在制度反馈阶段，制度性话语权主要体现在制度的影響力程度。这种影响力表现在制度的合法性、参与度和透明度等方面，这些是制度性话语权更持久影响的表现形式。如果制度的参与度高、合法性程度高、透明度高，那么制度性话语权的受众更广；如果制度的参与度低、合法性不足、公正性有限，那么制度性话语权受到的挑战就大。从长远看，这种制度性话语权必然受到削弱，该类国际制度将会越来越处于边缘地带。

总之，从现有国际制度的运行阶段考察，发达国家由于历史性原因，往往在治理平台设立的初始阶段，“绑架”议题设定、制定非中性制度和引导规范传播，从而实现本国利益，并压制发展中国家的话语权。此外，在制度运行和反馈阶段，西方国家还拥有对现有国际制度的再解释能力和制度解决方案的引领能力，这也是其制度性话语权大小的可衡量指标。

中国提升

制度性话语权的实践

近年来，中国不断摸索，通过现有国际制度改革和新建各类国际制度，打造具有中国实践特征、能够体现中国道路特色并具有中国智慧、中国方案的制度性话语权，进而为破除西方国家的制度话语霸权，构建公正合理的全球治理秩序提供了一条新的路径。

在现有国际制度中，G20（二十国集团）是中国推动现有国际经济制度改革的重要体现。作为发达国家和新兴市场国家及发展中国家间开展合作的重要论坛，G20在引领和推动国际经济合作方面具有举足轻重的影响。作为全球第二大经济体，同时也是连接发展中国家和发达国家桥梁的构建者，中国积极推动并不断完善G20的机制建设。在G20杭州峰会上，中国首次把绿色金融议题引入议事议程，创建了绿色金融研究小组；同时，中国重启了国际金融架构工作组，推动建立更加稳定和有韧性的国际金融架构。此外，中国还积极开展G20外围对话，与联合国、东盟、非盟等国际组织保持沟通。作为发展中国家和新兴国家的一员，中国邀请了具有代表性的发展中国家领导人与会，使得杭州峰会成为G20历史上发展中国家与会最多的一次峰会。通过上述制度性举措，中国不仅为G20从危机应对型机制向长效治理机制转型提供了坚实保障，同时也从制度实践的层面切实提升了中国的国际话语权。

亚洲基础设施投资银行、丝路基金和金砖国家开发银行等制度形式是中国在全球经济治理领域主动的制度构建，产生了广泛而深远的影响。中国坚持平等互利、合作共赢的原则。中国提供的新型国际公共产品，特别是基础设施类公共产品和区域性或区域间公共产品，进一步丰富了全球治理的手段与内涵，为解决全球性问题提供了中国方案、注入了中国智慧、贡献了中国力量。从制度建设的角度看，中国设立亚投行等新制度方式，有助于推动发展中国家参与到全球治理进程之中。同时，中国对亚投行等新型国际制度的贡献，也有助于弥补美日经济体由于实力衰落无法全面提供基础设施等公共产品方面的不足。中国在全球经济领域的制度建设，为提升中国制度性话语权奠定了坚实的组织基础。

互联网治理是全球治理的新兴热点领域。当前，全球互联网制度话语权由美国为首的西方国家主导，表现在制度设立、议题设置、规则解释和价值传播等方面。域名系统监管和地址分配是全球互联网治理的中心任务，美国的互联网制度性话语权主要通过互联网名称和地址分配机构得以体现。西方国家对互联网制度性话语权的主导产生了严重的后果，制度实施和执行力有限，制度合法性不足，进而导致严重的“数字鸿沟”，这些都限制了国际社会在解决网络恐怖主义、网络犯罪等全球性问题方面的能力。近年来，中国更加重视联合国及国际电信联盟等机制的主导作用。同时，中国也积极参与新兴国家举办的全球多利益攸关方会议及全球互联网治理联盟等新型制度形式。此外，中国还创办了世界互联网大会并逐步对其进行完善。这些都有效提升了中国在互联网领域的制度性话语权。

此外，在核安全、气候变化和全球发展等全球性问题领域，中国从“共商共建共享”的立场出发，开始形成自己的治理理念，逐步提出标本兼治、综合施策的中国方案。可以说，亚投行、金砖国家开发银行、G20以及互联网等领域的制度规范建设都已经深刻地烙下了中国智慧、中国方案的印记，彰显了中国贡献的魄力，展现了中国“共商共建共享”的独特全球治理理念，有助于推动实现平等、开放、合作、共享的全球治理体系。

进一步提升中国

制度性话语权的建议

在国际制度领域，中国是后来者。随着中国对国际事务和全球治理参与的深入，国际制度在全球治理中的作用日益受到重视。不过，中国对制度性话语权的认识仍存在一些误区和问题，制度性话语权建设还比较薄弱，面临着不小的挑战。如中国在西方主导的制度架构中缺少主动谋划，中国的国际非政府组织平台偏弱等，这些不利方面都限制了中国制度性话语权的提升。为此，中国需要采取有针对性的举措，进一步提升制度性话语权。

第一，推动现有国际制度的改革进程，反映发展中国家的正义呼声。当前，国际制度体系的根基建立在二战结束之后的雅尔塔体系的基础之上，其基本特征是西方国家在现有国际制度框架中居于主导地位，如国际制度的议题设置、投票表决和人员安排等，使得西方国家依凭各类制度平台获得评议权和裁判权，这就为其自身利益披上了合法性的外衣。为此，中国需要在议题设置、制度框架等方面推动改革进程，一方面，把发展中国家更关注的议题纳入议事日程，充分体现发展中国家的正义呼声；另一方面，在投票表决和国际公务员遴选等方面不断完善制度架构，使其成为中国进一步提升制度性话语权可资利用的载体和平台。

第二，积极构建新型国际制度，打造人类命运共同体的制度基础。在国际政治舞台，上海合作组织和金砖国家集团是中国积极倡导的有影响力的新型国际制度，是中国加快提升制度性话语权的重要平台。不过，上述国际制度面临着西方国家分化等挑战。为此，中国需要积极发挥自身作用，加强制度能力建设，增强其行动力和有效性。亚投行、丝路基金和金砖国家开发银行建立时间短，可资借鉴的经验不多，需要在实践中不断摸索。此外，上海合作开发组织银行等尚处于谋划筹备的制度需要进一步凝聚共识，形成国际社会特别是域内国家的普遍共识。在互联网治理领域，需要积极推动世界互联网大会这一新型平台的制度化建设，推动其从倡议平台转化为具有约束力的制度组织。

第三，增强自身的国际制度传播能力，拓展现有制度框架的再解释能力。国际制度传播是国际传播的重要路径。长期以来，西方媒体往往标榜报道客观、言论中立。但是，西方媒体对亚投行、金砖国家集团等新型制度往往持怀疑和警惕的态度。西方媒体是“金砖褪色论”“中国威胁论”等论调的始作俑者，由于其在世界媒体版图中长期占据主导地位，因而产生了严重的负面效果。为此，在揭露西方媒体虚假实质的同时，中国应增强自身的国际制度传播能力。一方面，积极向国际社会主动宣传新兴国家特别是中国近年来建立的制度组织，答疑解惑，增信释疑；另一方面，对于现有国际制度框架，要关注西方国家再解释的能力并寻求应对方式，达到推动其改革的目标。

第四，提升国际公共产品的供给能力和水平，夯实我国制度性话语权的物质基础。

近年来，中国增加了对国际公共产品的供给。不过，西方国家对中国提供公共产品的动机一直持怀疑态度，特别是在对待“一带一路”倡议方面，质疑声音不断。为此，需要改进中国提升国际公共产品的方式和方法，注重国际公共产品供给的效果评估和结果反馈。总之，提供国际公共产品和区域公共产品是提升中国制度性话语权的物质基础，在此过程中，需要准确传播“平等、包容、合作、共赢”的中国声音，让中国增长和发展的成果惠及所有国家和人民，进而争取国际社会的广泛认同。

（作者系上海对外经贸大学国际战略与政策分析研究所副教授）

（责任编辑：张凯）