转型社会的司法功能建构——从卡理斯玛权威到法理型权威

陈洪杰

转型社会的司法功能建构
——从卡理斯玛权威到法理型权威

陈洪杰*

自“革命”以降的民主政治实践，既要绝对保证“党的领导”不动摇，又要以群众自愿跟从的“民主”方式来保有“领导权”，最为可行的策略就是诉诸卡理斯玛式的政治权威。然而，当卡理斯玛权威经历复杂的“祛魅”之后，那种意识形态化的信仰机制愈发难以为继。对此，执政党的理性选择是调用国家政治机器的法理型资源，以具有“普适性”的法律来建构社会信任。但是，政治支配的合法性基础必须在“政治性、程序性、职责性”的权力交往结构中合理预设来自法律的“忠诚反对”，将政治权力交往内化为法律沟通的理性结构。在这一转化过程中，司法也面临着权威机制转型与信任机制重构的艰巨挑战。

党管司法 政法体制 政治官僚制 司法改革 法律信任

一、民主政治实践与卡理斯玛权威的塑造

自革命以降，近现代中国最为深刻的政治变革表现为政治统治的合法性从“天命所归”的皇权专制转向“人民主权”的民主政治。中国共产党作为革命先锋队“自产生以来即为建设民主政治而奋斗”。〔1〕《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第338页。然而，新生的“人民”作为共和国的“主人”，面向不确定的未来总是缺乏判断力和行动力，〔2〕张龑：《人民的成长与摄政的规范化——辛亥革命以来的人民意志建构及其先锋队》，载《中外法学》2012年第1期。因此，“他们（指群众）的先锋队经过这个机关（指苏维埃）可以促进他们的教育，训练并领导他们。”〔3〕《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第341页。与此同时，“民主”作为赋予党领导下的政治斗争以合法性的重要行动策略，就必然要求“党的领导”也必须在民主政治的基本行动框架中展开其权力实践。因此，政党所面临的主要挑战即是如何“既能作为集体意志的化身从外部将自己加诸于民众头上，民众意志又只能通过自己才能得以体现。”〔4〕参见［美］安东尼•奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海人民出版社2014年版，第30页。

（一）民主政治的挑战与权威诉求

谢觉哉指出：“民主就是要使从来就‘僻处于政治生活及历史之外’的群众，进到政治生活及历史里面来。”〔5〕《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第341页。在这个过程中，党如何实现领导权是问题的关键。一方面，既不能“以为实行民主，党就不必管了，让非党人士自己去搞。”〔6〕《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第505页。因为，“群众长远的利益或最高的利益，群众自身往往是看不见的，必须有党领导，群众才不致走错路”。〔7〕参见《董必武选集》。人民出版社1985年版，第174页。另一方面，“把命令当领导……用领导党内的方式去领导非党人士，也是不对的。”〔8〕参见《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第505页。因为，“如果靠党员占权位的人多，使少数人不敢不跟着走，那是压迫，不算领导。”〔9〕《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第404页。

此时，既要绝对保证“党的领导”不动摇，又要以群众自愿跟从的“民主”方式来保有“领导权”，在实践中最为可行的策略就只能是诉诸卡理斯玛式的政治权威。卡理斯玛“这个字眼在此用来表示某种人格特质；某些人因具有这个特质而被认为是超凡的。”〔10〕［德］韦伯：《韦伯作品集〈Ⅱ〉经济与历史支配的类型》，康乐等译，广西师范大学出版社2004年版，第353、354页。在围绕领导权而展开的复杂政治斗争过程中，中共领袖毛泽东正是作为具有典型卡理斯玛特质的政治权威而建构其外部形象的。由于“卡理斯玛权威建立在领袖的超凡禀赋之上，因此，如何不断创造‘奇迹’以显示其超凡禀赋和如何保持‘追随者’对这一禀赋的认可和服从，成为其合法性基础的关键所在，也诱发了相应的制度安排。”〔11〕周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。

（二）卡理斯玛权威的常规组织化与意识形态化

卡理斯玛权威的超凡魅力首先来自于政治领袖在经验世界中创造“神迹”的超凡能力。然而，领袖终究只是具有“沉重肉身”的凡人，其必须借助于政治忠诚、组织严密的官僚集团才能创造具有超凡特质的政治奇观。毛泽东指出：“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部……党依靠着这些人而联系党员和群众，依靠着这些人对于群众的坚强领导而达到打倒敌人之目的。”〔12〕参见《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社1969年版，第255页。这实际上是“将超凡禀赋领袖的个人魅力转而移植到稳定的组织设施上。”〔13〕参见周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。

其一，通过“从群众中来，到群众中去”的治理策略来为自上而下的权威支配拓展“群众基础”。比如，“‘市乡代表的任务，一方面是代表选举他们的选民到苏维埃工作，传达选民意见及选民所要进行的工作；另一方面是将上级苏维埃所要进行的工作，经过市乡苏维埃讨论之后传达到群众中去，领导各代表所在范围内的居民坚决执行……’。这样使居民与政府完全连结起来”；〔14〕参见《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第238页。其二，通过细密繁复的群众组织与组织运动将群众与卡理斯玛权威“同构”化——“工人有自己的组织，农民有自己的组织，商人也有自己的组织（小孩入儿童团，青年入青年救国会，妇女入妇女代表会）”，〔15〕《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第238页。与此同时，权威支配的向下渗透与各种组织运动相得益彰：比如，“组织孩子们到抗日救亡运动中去”；〔16〕《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第309页。“闹模范乡”；〔17〕《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第364页。“动员民众来缴粮”；〔18〕《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第440页。“开展选举运动”，〔19〕《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第474页。等等。

在贯穿政治教化的组织动员过程中，个体的存在价值与自我认同将严重依赖于其在集体组织生活与参与政治运动中被植入的集体意识与所获得的组织认同。一旦“离了领袖（组织），我什么都不是”的集体无意识被确立起来，群众对卡理斯玛权威的认可与服从也就自然在意识形态层面得到了强化。

二、卡理斯玛权威的权力建制化实践与“政法体制”的生成

政治权力日常建制化实际上也正是卡理斯玛权威常规组织化的过程，司法权当然也不例外地遵循上述逻辑。按照董必武的说法：“人民司法的基本精神，是要把马、恩、列、斯的观点和毛泽东思想贯彻到司法工作中去。”〔20〕《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第45页。

（一）权力建制化与司法“正规化”建设

在权力建制化与政治支配实施过程中，最为根本性的问题就是如何在自上而下贯彻政治意志的过程中又能兼顾合法性再生产。在延安时期，这一问题凸显为政权工作中的“正规化”诉求。谢觉哉曾经指出：“边区区乡干部……做突击即动员工作，很有办法……这是他们的长处。缺点则：大多只注意任务的完成，忽略了在群众中的政治影响……民主运用不够，走不通时就依靠强迫命令。”〔21〕参见《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第418、419页。“有许多制度必须建立起来……如参议会制度、司法制度、税收制度等等。”〔22〕参见《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第534页。然而，“在司法建设方面，边区政府虽然一再强调要‘正规化’，但法规体系、司法的组织机构、司法队伍等方面的‘正规化’具体如何？又怎样具体地推进司法的‘正规化’？并不明确。正是这种不明确状态，导致了司法实践中的‘正规化改革’因思想上的分歧而出现了行动上的分歧。”〔23〕刘全娥：《陕甘宁边区司法改革与“政法传统”的形成》，人民出版社2016年版，第70页。

1.雷经天：向上负责的官僚组织机制

毋庸置疑，一个“适宜的司法制度”首先必然是服务并服从于卡理斯玛权威自上而下的常规组织化逻辑的。雷经天说：“在第一届参议会通过高等法院组织条例时，我就明确提出高等法院直接受边区政府的领导、边区参议会的监督；县的裁判员，就是县政府的一个工作部门，受县长的管辖。”〔24〕《雷经天院长在边区政府学习研究会上“关于新民主主义的司法制度”的报告提纲》（1940年），转引自刘全娥：《陕甘宁边区司法改革与“政法传统”的形成》，人民出版社2016年版，第74页。因此，雷经天的早期领导工作主要侧重于通过“逐级报告及集体办公、学习制度”建立、健全向上负责的官僚组织机制。〔25〕参见刘全娥：《陕甘宁边区司法改革与“政法传统”的形成》，人民出版社2016年版，第81页。

然而，尽管一个向上负责的司法官僚体制可以为自上而下的权力支配提供“刀把子”式的有力工具，但当其面向权力支配对象时，权力异化或专断恐怕在所难免。陕甘宁边区高等法院于1941年5月10日对各县司法工作的指示中专门指出：“我们的边区必要做到真正尊重人民的权利，边区就不会再有对群众打骂威胁、任意拘捕捆绑、滥用刑讯以及随便砍伐树木，侵占土地房屋、敲诈勒索的事件发生。”〔26〕韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第3卷），中国社会科学出版社1981年版，第360页。但直到1943年谢觉哉仍在日记中抱怨：“边区司法似乎是政权中较落后的一环……而我们又是要求比旧民主主义进步的司法；老百姓要求断讼的公平、迅速，又很迫切。因此更显得司法工作的落后。”〔27〕参见《谢觉哉日记》（上卷），人民出版社1984年版，第411页。

对于究竟应该如何做到“真正尊重人民权利的进步司法”，雷经天的工作思路可谓乏善可陈。即便是在雷经天重新取代李木庵之后，谢觉哉在1944年5月8日的日记中记载：“经天同志来谈：法院缺干部，缺经费，对怎样改进司法，尚少见解。”〔28〕《谢觉哉日记》（上卷），人民出版社1984年版，第619页。显而易见，司法如果不能建构起“让人民满意”的合法性基础与神圣性光环，党与领袖又如何能够“依靠着这些人对于群众的坚强领导而达到打倒敌人之目的”？正是因为雷经天不能有效满足卡理斯玛体制的政治预期，边区政府对高等法院领导层进行了人事调整，由李木庵代理院长。

2.李木庵：依法办事的权力运行机制

李木庵曾在国民党政府长期从事法律实务工作，〔29〕参见侯欣一：《从司法为民到人民司法——陕甘宁边区大众化司法制度研究》，中国政法大学出版社2007年版，第125页。其推进司法正规化改革的要旨即在于建构依法办事的权力运行机制，他认为，“所谓司法就是依据法律办事，‘这里没有条文，觉得办事没有依据’。”〔30〕刘全娥：《陕甘宁边区司法改革与“政法传统”的形成》，人民出版社2016年版，第89页。因此，李木庵主张对国民政府“六法全书”进行批判性援引。马锡五曾回忆说：“边区高等法院……曾指示过各县于判决时，要批判的引用六法全书条文……虽然当时说是批判的引用，批判的讲授，但考试测验中，根据把六法全书背诵默写的熟，即可多得分的结果，是鼓励了六法全书的采用。”〔31〕参见《人民法院马锡五在延大关于司法工作中几个问题的报告》（1949年5月），转引自刘全娥：《陕甘宁边区司法改革与“政法传统”的形成》，人民出版社2016年版，第95页。

诚然，“依法办事”固然可以消解权力实践中的专横、擅断问题，但却也在事实上构成了对以自下而上的政治忠诚为内在诉求的卡理斯玛体制的潜在挑战与威胁，这就注定了李木庵改革失败的宿命。雷经天指责：“李木庵对于案件的审判，只就犯罪行为论刑，从不提高到政治方面，追究其政治责任”，“不注意当地党政负责人及下级司法机关对案件解决的意见。”〔32〕雷经天：《关于改造边区司法工作的意见》（1943年12月30日），转引自侯欣一：《从司法为民到人民司法——陕甘宁边区大众化司法制度研究》，中国政法大学出版社2007年版，第134页。谢觉哉也认为：“（司法）现在闹独立……旧的法学，这里不需要。”〔33〕参见《谢觉哉日记》（上卷），人民出版社1984年版，第557页。

1943年12月8日至10日，边区政府召开了由政府主要领导人参加的司法工作检讨会议并形成了基本一致的看法：雷经天时期大方向是正确的，而李木庵时期的大方向出现了问题。谢觉哉指出：“现在就是毛主席讲的，民主集中制，领导一元化，群众路线……司法体制方面，实行政府领导司法，行政长官兼理司法，取消审委会。”〔34〕参见《边区高等法院雷经天、李木庵院长等关于司法工作的检讨会议发言记录》（1943年12月10日），转引自刘全娥：《陕甘宁边区司法改革与“政法传统”的形成》，人民出版社2016年版，第98-101页。由此，马锡五审判方式开始登上历史舞台。

3.马锡五审判方式：大众参与的政治组织机制

“马锡五审判方式”源自马锡五于1943年在任陕甘宁边区陇东专区专员兼边区高等法院陇东分庭庭长期间的相关审判实践，〔35〕参见张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史（1921-1949）》（上），中国社会科学出版社1987年版，第504页。这是领导一元化之后行政长官兼理司法的结果，它同时也是卡理斯玛权威常规组织化的必然结果。“当最高领袖需要行使专断权力来打断官僚体制的常规过程时，其下属各级官员也必须拥有这一打断常规过程的专断权力方能有效地实现领袖意图。”〔36〕周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。就此而言，李木庵改革所追求的“依法办事”不仅会成为卡理斯玛权威的束缚，更有可能导致卡理斯玛体制的权力支配逻辑遭遇法理型权威的“合法性”挑战（国民党政权在当时作为合法的中央政府恰恰在这一层面相较于共产党政权具有先天优势）。正是在上述意义上，雷经天严厉批评李木庵改革“就是要将边区的司法工作依照着国民党的一套去做。”〔37〕参见《高等法院雷经天院长关于边区司法工作检查情况和改造边区司法工作的意见》（1943年9月30日至1943年12月），转引自刘全娥：《陕甘宁边区司法改革与“政法传统”的形成》，人民出版社2016年版，第96、97页。而“马锡五审判方式”则始终服务并服从于卡理斯玛体制的政治支配逻辑。

（1）审判与调解相结合

谢觉哉于1949年1月在司法训练班的讲话中总结指出：“新的人民的法律……要从政治上来‘立’，又要从政治上来‘司’。”〔38〕参见《谢觉哉同志在司法训练班的讲话（摘要）》，载《人民司法》1978年第3期。比如，土地问题既是阶级斗争的核心利益分配问题，又事关建立抗日民族统一战线的阶级利益平衡问题，由于战争、政权拉锯争夺、社会结构变化、政策调整等原因，导致边区土地的事实、法律关系均极其错综复杂。〔39〕参见陈洪杰：《人民司法的历史面相——陕甘宁边区司法传统及其意义符号生产之“祛魅”》，载《清华法学》2014年第1期。此时，如果按照常规司法非此即彼的审判方式加以处理，不仅无法定分止争，反而会加剧政治内耗。因此，“特别是民事土地案件，绝大部分都是我们亲到发生地点，协同当地区乡干部及四邻老年群众公正人士共同解决的，征求他们的意见，经过他们的意见及办法。”〔40〕《陇东分庭1944年司法工作总结及高等法院的批答》（1945年3月9日至1945年5月7日），转引自刘全娥：《陕甘宁边区司法改革与“政法传统”的形成》，人民出版社2016年版，第120页。

正是通过审判与调解相结合，“从政治上来‘司’”的司法权力实践可以在保障合法性再生产的前提下将自上而下的政治意图与意识形态贯彻到基层群众。比如，在杨兆云“抗交公粮与土地侵占纠纷”缠讼案中，马锡五通过召集干部会与群众会议既“批评了区乡干部不深入调查的官僚主义作风”，又由“群众揭露与批评了杨兆云屡次侵占别人土地的事实……一个缠讼数年的案件，在依靠群众力量下获得彻底的处理。”〔41〕参见马锡五：《新民主主义革命阶段中陕甘宁边区的人民司法工作》，载《政法研究》（现刊名为《法学研究》）1955年第1期。

（2）政府与人民共同断案

卡理斯玛体制自上而下授予专断权力的目的在于确保官僚集团能够有效贯彻领袖意图，尽管中央权力可以通过各种控制策略（如道德教化、人事流动、权限分割、相互制约等）来约束官员。然而，随着权力链条与组织关系的复杂延伸，如何在组织规模日趋扩大的官僚组织机构中避免“上有政策、下有对策”的官僚主义、权力异化及腐败又成为真正的政治挑战。对此，一个现实权力技术的尝试是“以官僚体制与群众运动双重并用，互为钳制。一方面，官僚体制的各级组织发展出一整套的治理技术，用以组织群众、发动群众卷入党和政府布置的各项工作和运动中。另一方面，通过发动群众来制约和整顿官僚组织。”〔42〕周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。就此而言，“政府与人民共同断案”实际上也是一种确保官僚集团在政治上“向上负责”的权力组织机制。

由于“卡理斯玛权威不能是空中楼阁，需要建立在社会中心价值制度之上……因此，当代社会的新合法性基础需要不断通过各种活动来加强国家与民众的纽带，以便强化人们认可、服从卡理斯玛权威的意识。”〔43〕参见周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。而“政府与人民共同断案”正是奠基于“民主”这一“社会中心价值制度”之上，通过“就地审判、巡回审判”“马锡五审判方式”非常成功的为自身建构起具有卡理斯玛特质的神圣性光环与政治认同。比如，在“合水县王治宽企图霸占王统一的场院案”和解结案后，群众称赞说：“真是清官断案啊”；“合水县丁、丑两家土地争议案”解决后，当事人和群众都说：“民主政府处理案件，真是深得人心。”〔44〕参见张希坡：《马锡五与马锡五审判方式》，法律出版社2013年版，第178-181页。

（二）法律治理化与“政法体制”

在“政府与人民共同断案”这一神圣性仪式中，为了避免“政治觉悟”不高的群众成为“闯进瓷器店的公牛”，就必须在“仪式”的入口事先开展严格地遴选、教育与组织工作。〔45〕参见陈洪杰：《从“群众参与”到“公民参与”：司法公共性的未来》，载《法制与社会发展》2014年第1期。马锡五指出：“逐渐摸索创造出来依靠人民、联系人民、便利人民的群众路线的审判方式有以下几种：就地审判……巡回审判……公审制……不管哪一种，都是有领导地进行的，经过组织与准备工作才召开的。”〔46〕参见《马锡五副院长在全国公安、检察、司法先进工作者大会上的书面讲话》，载《人民司法》1959年第10期。

官僚体制基于卡理斯玛权威的政治支配逻辑逐渐建制化。一方面，在组织上实现话语的垄断与思想的意识形态化。比如，根据1944年到访延安的著名记者赵超构的描述：“除了生活标准化，延安人的思想也是标准化的……说主义，一定是新民主主义第一……对于国内外人物的评价，也几乎一模一样，有如化学公式那么准确”。〔47〕参见朱鸿召：《众说纷纭话延安》，广东人民出版社2001年版。转引自侯欣一：《从司法为民到人民司法——陕甘宁边区大众化司法制度研究》，中国政法大学出版社2007年版，第171页。另一方面，官僚体制以强有力的动员组织对体制内外的干部群众施以弥散式“规训”（审干、整风、抢救失足者等等）：“惟有以其内部非常严格的纪律为手段，方能保持住其对被支配者之确实、有效的优势；同样地，被支配者之‘盲目的’服从，也惟有靠教育，训练他们服属于此一（并且别此无它）纪律之下，方能达成。”〔48〕［德］韦伯：《韦伯作品集Ⅲ支配社会学》，康乐等译，广西师范大学出版社2004年版，第332、333页。

如此，大众参与的司法实践方能以其“传递权力意志、制造公共同意”〔49〕陈洪杰：《从“群众参与”到“公民参与”：司法公共性的未来》，载《法制与社会发展》2014年第1期。的政治支配能力服务于卡理斯玛体制。

正是在上述意义上，强世功认为“法律必须服从政治的要求，政治也要借助法律的技术。”〔50〕强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版，第123页。这是一种以法理型支配为“形”，卡理斯玛型支配为“实”的“政法体制”：其“形”，按照谢觉哉的说法：“法庭是人民的工具，法律是群众自己创造出来的，掌握在自己手里，群众自己也必须执行。”〔51〕《谢觉哉同志在司法训练班的讲话（摘要）》，载《人民司法》1978年第3期。其“实”，则“执政党成为决定一切、指挥一切的最高权威与权力。”〔52〕郭道晖：《毛泽东邓小平治国方略与法制思想比较研究》，载《法学研究》2000年第2期。因为，“卡理斯玛权威不是来自自下而上的授权；民众只是追随者，听从卡理斯玛权威。”〔53〕周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。而在卡理斯玛体制的“形”与“实”之间，官僚体制则扮演着“承上启下”的关键作用，并以其有效组织而保障“党的领导体制进入并逐渐嵌入国家政权体制。”〔54〕侯猛：《当代中国政法体制的形成及意义》，载《法学研究》2016年第6期。

三、卡理斯玛权威的式微与“政法体制”的嬗变

（一）卡里斯玛体制之弊

以政党、领袖之“光荣、伟大、正确”为意识形态前提，卡理斯玛体制主要诉诸“向上负责”的官僚体制以及“走群众路线”的权力实践策略来建构政治支配的合法性基础。与此同时，“国家不得不把体制内的各级首长也塑造成各自领域内的卡理斯玛权威。”〔55〕冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，载《开放时代》2011年第1期。这就导致处于权力支配链两端的“官僚”与“群众”非但未能基于“自上而下”的行为导向与行动激励而形成符合政治预期的权力交往结构，反而在“自下而上”缺乏有效权力制衡的体制环境中发生异化。

1.“向上负责”异化为“向上级负责”

由于中央意欲加以宰制的官僚层级与官僚队伍都无比复杂庞大，其必须借助相应的政治代理人机制以尽可能克服信息不对称、地方多元性等治理难题。因此，“当权力层级较多的时候……在任免权、否决权最终归属于集权者的前提下，权力运作机制可以复制，即上级对下级也可以行使有限的任免权、否决权。”〔56〕参见王礼鑫：《动员式政策执行的“兴奋剂效应”假说》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。或者，即便“直接上级没有决定其晋升的权力，日常工作中的职责安排也可以对其地位、实际权力有着直接的决定性的影响。”〔57〕周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。

此外，“从否决权看，集权体制下，由于下级的任何决定随时有被上级乃至集权者推翻的可能性……他们的理性选择是：忽视制度，唯长官意志。”〔58〕参见王礼鑫：《动员式政策执行的“兴奋剂效应”假说》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。

这个时候，尽管地方政治代理人确实会在“晋升锦标赛”的行动激励下“在政策过程中竭尽全力……迫使下级官员采取措施以确保完成上级交待的任务……但同一政府机构常常扮演相互矛盾的角色，即向下施压、层层加码，与此同时又和下级共谋应对上级。”〔59〕参见周雪光：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，载《社会学研究》2012年第5期。这实际上是官僚集团确保自身利益最大化的理性选择。正是因为在集权官僚体制中处于“承上启下”位置的“上级”具有“天高皇帝远”的“中央”所无法比拟的信息权力优势，由此导致“向上负责制”在实际运行中只能体现为“向直接上级负责”。毛泽东斥之为“党内宗派主义残余”：“一部分同志……总是不适当地特别强调他们自己所管的局部工作，总希望使全体利益去服从他们的局部利益……在他们掌管一部分事业的时候，就要闹独立性。为了这些，就要拉拢一些人，排挤一些人。”〔60〕参见《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1969年版，第779、780页。

2.“群众组织化参与”异化为“群众运动式参与”

中国共产党成功夺取全国政权之后，“党内宗派主义残余”更加不可遏制地膨胀起来。因为，“官员的依附性、环境的不确定性使得他们不得不花大气力来经营非正式关系，或以图进取，或以求保护。”〔61〕周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。按照邓小平后来的说法：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”〔62〕《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第331页。这个时候，诸如“政府与人民共同断案”这样一种在官僚体制基础上加以常规组织化运作的“群众参与”，显然并不足以有效掣肘在非正式关系中进行利益交换、形成攻守同盟的官僚权力。

当官僚体制以其按部就班的等级、文牍机制以及靡迤蔓延的非正式关系而“自成一统”，无论是至高无上的政治领袖还是作为其忠实信众的基层群众都隐隐有被官僚体制隔离、架空之势。尽管政治领袖可以通过各种形式的运动来尝试对官僚体制加以整肃，然而，由于“制度运转中产生的关于官员绩效的信息，常常让集权者无法甄别……动员效果沿权力金字塔体系由上而下递减，与信任/忠心程度、信息问题等相关……轰轰烈烈之后……则一切照旧。”〔63〕参见王礼鑫：《动员式政策执行的“兴奋剂效应”假说》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。

因此，政治领袖采取了前所未有的激进方式：1965年底至1966年初，毛泽东宣布“民主就意味着‘群众的事情要由群众自己来管理’”；“凡中央机关做坏事，就要号召地方造反，向中央进攻。”〔64〕参见［美］R. 麦克法夸尔、费正清主编：《剑桥中华人民共和国史》（下卷），谢亮生等译，中国社会科学出版社2007年版，第87页。然而，一旦广泛发动群众的政治运动脱离官僚体制的有效钳制，其几乎无一例外会“陷入派性斗争的泥沼”。正是在这一意义上，政治领袖所发动的这场国家运动“使中国社会内藏的分裂和不满表面化，却没有创设任何机制来组织或引导它释放出来的社会力量。”〔65〕［美］R. 麦克法夸尔、费正清主编：《剑桥中华人民共和国史》（下卷），谢亮生等译，中国社会科学出版社2007年版，第202页。

（二）体制转型与权威重建

卡理斯玛权威以追随者的拥戴与服从作为合法性基础，而官僚体制则在其中扮演耐人寻味的角色：一方面，官僚体制可以帮助在政治领袖与民众之间建立起稳定的关系纽带与互动响应机制；但另一方面，一旦官僚体制向上“阳奉阴违”、对下“狐假虎威”的内在组织弊病以及官僚权力钳制社会肌体活力的政治支配逻辑成为民众公共政治生活的切身感受，其又不可避免地会为卡理斯玛体制埋下合法性隐患。对之无可奈何的政治领袖只好反复发动官僚体制内外的政治运动来促进官僚体制的新陈代谢以努力遏制官僚主义。

然而，在常规官僚体系基础上的体制内运动却必然会受制于体制官僚逻辑而无法触及问题根本。邓小平指出：“过去我们虽也多次反过官僚主义，但是收效甚微。”〔66〕《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第328页。而政治运动一旦脱离官僚体制之组织化钳制，则无论是诉诸政治领袖的卡理斯玛权威还是某个缺乏社会组织化深度的政治利益集团（如军队），都会无法得心应手地把控运动方向，从而导致政治动荡。这就要求执政党必须转而寻找新的权威支配方式与合法性基础。

中共第二代政治领导人邓小平深刻指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”〔67〕《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第333页。在这里，邓小平非常清楚地表明要将党的执政合法性重新建立在“健全社会主义制度”的基础上：从“着手解决党政不分、以党代政的问题……废除干部领导职务终身制……对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例……使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利……各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”〔68〕参见《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第321-341页。等改革设想与具体举措来看，邓小平尝试加以推动的政治体制改革将促使执政党的政治支配逻辑从“乾纲独断”的卡理斯玛权威转向“民主决策、照章办事”法理型权威：“有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。在中央制定并正式公布新的制度和条例以前，有关各方面的工作，仍照现行制度办事。”〔69〕《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第341页。

（三）政治转型的内在紧张与“政法体制”的权威失衡

改革开放之后，无论是出于规训官僚权力的需要，还是为了给予民众行动激励以调动经济活力，都需要以普遍性规范为介质来对社会政治、经济关系进行一般性调整以建构普遍性的社会行为预期。邓小平指出：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等……不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施。”〔70〕参见《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第332页。在这里，政治转型的内在紧张开始浮现：“政治在要求法律对社会经济和私法关系进行调整的同时，却面临法律系统对政治行为普遍化实施的合法性要求。”〔71〕伍德志：《欲拒还迎：政治与法律关系的社会系统论分析》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2012年第2期。

然而，尽管法理型权威与卡理斯玛权威各自“在合法性逻辑及相应而来的制度安排上多有龃龉，但中国的赶超型现代化（此即邓小平所谓‘社会主义制度优越性’）内在地要求将这两种权威有效地结合起来……在当前，坚持党的领导，维护党的魅力型权威，符合中国现代化对‘强国家’的需要，也有利于国家灵活地因应当前复杂多变的国内外形势。”〔72〕参见冯仕政：《法治、政治与中国现代化》，载《学海》2011年第4期。相应的，国家的司法权力建制尽管按照“不允许权力过分集中的原则”在形式上摒弃了行政兼理司法的“政法体制”，但“党管司法”的政治传统却仍然借助于各种政治组织机制（如政法委和法院党组）而一以贯之地传承了下来。

这就决定了我们的司法官僚体制远非被期望保持政治中立的“理性官僚制”，而是沿袭卡理斯玛体制传统的“政治官僚制”：“所有政治领导人同时是官僚，而官僚也不被要求保持政治中立；官僚们即使不是共产党员，也被要求致力于共产主义事业，同时致力于专门的政策。”〔73〕冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，载《开放时代》2011年第1期。在政治官僚制的内部，为了保证官僚集团能够严格贯彻党的路线、方针、政策，各级政治代理人一如既往地的在各自的权职范围内被授予具有鲜明卡理斯玛特质的政治权威，以保证下级服从。这个时候，一旦在具体的司法决策过程中就“来自国家和社会的多种相互冲突的利益和兴趣”〔74〕冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，载《开放时代》2011年第1期。产生价值分歧，司法官僚作为卡理斯玛体制的政治代表，就必须基于“向上负责”的政治准则而做出判断。

当然，这个过程同样难逃“向上级负责”的异化，并进而在错综复杂的“中央—地方”与“条条—块块”中陷入行政化与地方化的泥潭，“法院乐于执行地方的‘法’而不是国家的法律。”〔75〕郭道晖、刘永艳：《政党与宪制》，法律出版社2016年版，第123页。与此同时，在政治官僚制的外部，“随着中国社会本身的多元化发展，卡理斯玛权威的两个制度设施即高度一统的观念制度和严密的组织制度在改革开放时代都被极大削弱，卡理斯玛权威所依赖的领袖与追随者之间的认同、服从的纽带已经难以为继。”〔76〕周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。

如此一来，司法官僚既无法以普遍主义的“服从法律”来赢得民众的信任，又缺乏要求社会民众继续保持无条件“政治服从”的意识形态机制和政治组织机制。正是由于卡理斯玛权威式微而法理型权威不彰，随着社会公正问题越来越频繁地被输送到司法决策过程中来，政治官僚体制在内部效忠（“讲政治”）与执业准则（“讲法律”）之间的内在紧张就日益凸显为外在的公共性危机，成为“民意审判”以及“涉诉信访”等诸多社会现象的体制根源。

四、法理型权威的政治发生机制：从信仰到信任

卡理斯玛权威是以其超凡禀赋而获得民众的自发拥戴与追随。为了维系其政治支配，卡理斯玛体制除了需要不断创制“神迹”来证明自身的超凡禀赋，其还必须依赖一种意识形态化的信仰机制来充当现实政治秩序与超凡理想之间的联系纽带。然而，当卡理斯玛权威经历复杂的“祛魅”之后，尤其是多元开放的全球化时代，那种意识形态化的信仰机制愈发难以为继。对此，执政党的理性选择是调用国家政治机器的法理型资源来为其政治支配谋求合法性。我们或许可以在这个意义上认为：“新中国的政治真正始于创立国家的制宪。”〔77〕瞿郑龙：《当代中国法治建设的政治逻辑——以证成性与正当性为分析框架》，载《法制与社会发展》2014年第6期。

执政党的权威转型能否取得成功则取决于以下两个问题。其一，基于卡理斯玛权威常规组织化而发展起来的政治官僚体制能否调适出与法理型权威有效耦合的权力交往机制？其二，经过重新组织的权力交往结构是否能够让法律成为一种可信任的公共交往机制？

（一）权威机制转型

卡理斯玛体制是一种权力自上而下流动的金字塔体系，政治领袖雄踞在权力之巅，谁能与之发展出更为紧密的政治联系，谁就能成为更具合法性优势和更高政治权威的“首长”。因此，在卡理斯玛体制的政治支配逻辑中，合法性竞争往往异化为“首长”之间的权威等级竞争，谁能获得具有更高政治地位“首长”地支持，谁就能调用更大的合法性权威去否定对手。而按照法理型权威的政治支配逻辑，法律才是终极的合法性来源。比如，当五届全国人大二次会议通过了刑法、刑诉法等重要法律，中央专门发出指示：“各级党政领导人，不论职务高低、权力大小，都不得以言代法，把个人意见当作法律，强令别人执行。”〔78〕最高人民法院办公厅编：《最高人民法院历任院长文选》，人民法院出版社2010年版，第188页。

然而，在权威转型过程中，如果官僚体制的权力交往机制未能进行相应的改进，则终究难以避免“权大于法”的异化。比如，时任最高人民法院院长江华在讲话中指出：“中央这个文件下达快一年了，各地贯彻执行的情况不一样……人民代表大会选举的法院院长，由于对某个案件的处理同党委同志持不同意见，就被调走了。还有个别党委负责同志竟然把人民法院的判决书撕掉。”〔79〕参见最高人民法院办公厅编：《最高人民法院历任院长文选》，人民法院出版社2010年版，第185-188页。“权大于法”的问题在根本上源于政治官僚制“在结构上把政治代表与行政服务不加区隔地融合在一起”，〔80〕冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，载《开放时代》2011年第1期。从而导致官僚集团始终面临“政治忠诚”与“职业准则”之间的内在紧张。由于这种内在紧张很容易被上纲上线为“党大”还是“法大”的政治分歧，从而经常陷入“零和博弈”的困境。这一事实既损害了党的权威，也不利于树立“法治”的权威。对此，更为明智地选择是将作为卡理斯玛权威化身的党与行使日常权力的政治官僚在合法性结构上做出区分。习总书记指出：“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”〔81〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第 37 页。

一旦我们可以在合法性结构上将党与党的官僚机构区分开来，党就可以继续以其具有卡理斯玛特质的合法性权威来保持其不容挑战的政治领导地位，而经历“去卡理斯玛化”的政治官僚机构则必须以“合法律性”来“谋求合法性”——在法理型权威的价值体系中，法律作为最终的合法性来源，是每一个政治参与者都可以平等调用的最高合法性权威。在日益多元开放的社会公共领域，“民众不再以卡理斯玛权威的追随者角色出现，而是在执政党认可的公民权利、法律面前人人平等的法理权威基础之上发出声音，挑战着卡理斯玛权威及其官僚体制的合法性基础。”〔82〕周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，载《开放时代》2013年第3期。在这里，“有权/无权”的政治沟通必须服从于“合法/非法”的法律沟通，“这种结构化力量是得到‘建设社会主义法治国家’这个政治话语所认可的，政治权力自身也不能公开否认。”〔83〕伍德志：《欲拒还迎：政治与法律关系的社会系统论分析》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2012年第2期。

然而，在官僚体制的内部，外在的合法化压力是否能够有效转化成为“必须服从和遵守宪法法律”的行为导向却是不无疑问的。由于信息不对称，当面对“自上而下”的“中央”时，官僚集团总是可以有各种办法“把盖子捂住”，“向上负责”的政治组织机制实际上并不足以保证官僚集团“向法律负责”的公共行动面相。而以“合法/非法”为沟通代码的“司法”则可以通过将官僚体制内部的合法性问题“外化”的方式弥补“中央”在这个问题上的信息劣势。通过行政诉讼等司法救济机制，每一个权利受到官僚行为侵害的社会公民都可以通过提起诉讼的方式来重构对官僚行为的合法性预期：“通过司法救济，公民主动将权力行使不符合法律规范的个案信息向司法系统，并最终向政治系统输送。相比上下级之间的一对多的监督，这还是一对一或多对一的监督，因此更有效。”〔84〕伍德志：《欲拒还迎：政治与法律关系的社会系统论分析》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2012年第2期。

当然，“司法”之所以能够在满足合法性预期的权力交往结构中发挥关键作用，其必然需要假定一个前提：法律所给予的制度承诺是可信的。唯此，政治官僚才能使用法律作为规避合法化异议风险的理性手段；进而，社会公民才能选择法律作为维权的行动结构和行为边界。

（二）信任机制重构

法律作为社会交往机制的可信程度取决于两方面因素：其一，法律作为权力交往媒介的理性化程度；其二，法律作为公共政治权威的理性化程度。

1.法律作为权力交往媒介

在“向上负责”的政治官僚体制中，法官在一定程度上必须调适“讲政治”与“讲法律”之间的内在紧张。尽管在“党领导立法”的前提下，服从“党的政治领导”与“依法裁判”之间实际上并不存在根本性的对立与冲突。然而，由于“向上负责”始终存在异化为“向上级负责”的天然倾向，“讲政治”一旦异化为“上下共谋，结党营私”的“官僚政治”，则非但不利于“党的政治领导”，更会削弱制度承诺的有效性。这个时候，法官坚持“依法裁判”反而是在根本上向党和人民负责。刘少奇曾经指出：“不要提政法机关绝对服从各级党委的领导，它违法，就不能服从。”〔85〕《刘少奇选集》（下卷），人民出版社1985年版，第451、452页。当然，这不是要求法官僵化地适用“三段论”式的法律形式主义，而是强调参与权力交往的各方行为规则都要“从既有的法律中引申出来，并取得相关各方认可，而不能某一方任意行事。”〔86〕冯仕政：《法治、政治与中国现代化》，载《学海》2011年第4期。

习总书记指出：“我们有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一种政治性、程序性、职责性的把握。这个界线一定要划分清楚。”〔87〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第 37 页 。在这里，“党委把握”一方面是为了保证正确的政治方向，另一方面是为了避免出现“权力在法官、压力在法院、责任在院长”〔88〕顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》，载《中国法学》2014年第5期。的权责失衡。但“党委把握”同样需要以“法律”作为权力交往媒介，取得“各方认可”的“交叉共识”。习总书记强调：“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”〔89〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第 37 页 。因此，“党委把握”并不必然与法官“依法裁判”构成对立。而为了防止“党委把握”越出“界限”，就必须要对法官“依法裁判”提供必要的“职务安全保障”。否则，“你有你的独立审判权，我有我的人事调动权”〔90〕郭道晖、刘永艳：《政党与宪制》，法律出版社2016年版，第118页。就只会滋长权力的恣意与擅断，既败坏党治、更败坏法治。

总而言之，政治若想使用法律作为可信的权力交往媒介以重构政治支配的合法性基础，就必须在“政治性、程序性、职责性”的权力交往结构中合理预设来自法律的“忠诚反对”，将政治权力交往内化为法律沟通的理性结构，以法治思维谋求政治共识。只有当法官“依法裁判”的职务安全被法律结构化为政治无从置喙的“公共禁忌”，才有可能实现“有法必依”，而不是“唯长官意志”。

2.法律作为公共政治权威

在复杂的权威转型过程中，法官仅仅做到“依法裁判”是远远不够的。在当下，各级法院经常疲于应对“涉诉涉法信访”、甚至“民意审判”问题，司法公信力受到严重损害。这其中未必全都是因为法院未能做到“依法裁判”，而是因为法院的社会信任匮乏，甚至表现为“案件质效不断趋好与司法公信不断趋弱的现象交织。”〔91〕江西省高级人民法院课题组：《人民法院司法公信现状的实证研究》，载《中国法学》2014年第2期。就此而言，“法治实践的首要问题，就并非规则、程序这样的技术手段，而只能是法官律师与官员民众之间的信任关系。”〔92〕凌斌：《公正司法的公信基础》，载《华东政法大学学报》2013年第6期。

按照社会学理论，“政治信任是公民根据信息成本较低的外在符号潜在地推断政治代理人与政治决策的内在可靠性，放弃了对于政治行为深层次信息的追问，从而对政府必不可少的自由裁量权保持必要的沉默与谨慎的不介意。”〔93〕伍德志：《政治合法性的信任解释》，载《北大法律评论》2015年第2期。现代民主社会的信任机制应具备以下几大要素。其一，社会民众对法律制度中心价值的经验感知与理性认可：“立法者受他们自己制定的相同法律的支配……法律能够保护公民权利、自由和财产……所以它可能造成对法律系统和保障状况的信心”。〔94〕［波兰］彼得•什托姆普卡：《信任：一种社会学理论》，程胜利译，中华书局2005年版，第188、189页。其二，制度化的不信任：“大多数民主政治的基本原则是事先假定制度化的不信任，这为那些愿意进行信任冒险的人提供了潜在支持或保障，为那些企图背叛信任的人设置了障碍，并为之提供一种矫正机制”。〔95〕［波兰］彼得•什托姆普卡：《信任：一种社会学理论》，程胜利译，中华书局2005年版，第187页。其三，责任机制：“当可以依赖法律规则强制统治者遵守他们的信任时，他们才最被信任……在一个民主制度中，我们不是依赖精英们的‘伦理责任感’，而是依赖政治的、制度的‘责任机制’。”〔96〕［波兰］彼得•什托姆普卡：《信任：一种社会学理论》，程胜利译，中华书局2005年版，第186页。

（1）法律中心价值的公共传递机制

法律的中心价值主要体现在：其一，法律是否得到了普遍意义地实施；其二，法律是否有效地促进了社会正义。对此，各种形式的司法公开制度当然有助于传递法律之中心价值，但单向度、抽象化的价值输出显然不能取代基于主体间性的经验感知与价值认同：“一种制度即便充分体现了社会‘公意’，倘若人们不能充分获得其信息，或者专家话语体系所构造的制度文本不为社会公众所理解，很可能妨碍个体关于制度的认知性期待与规范性期待达至统一。”〔97〕吴英姿：《论司法认同：危机与重建》，载《中国法学》2016年第3期。在这个意义上，无论是法官还是当事人都囿于其特定的程序位置和行为选择逻辑，在面向社会传递法律中心价值的公共性机制中都存在结构性缺陷，必须借助在权力实践过程中保持客观中立的社会公共参与者加以弥补。按照组织社会学的实证假设：“一个决策的过程越封闭，决策者的同质性越高（即他们的群体归属相同），社会规范的秩序——共享的观念——越不容易出现；反之亦然。”〔98〕周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2016年版，第139页。

而公民陪审制度正是这样一种观念共享机制。一方面，陪审员在程序地位上能够参与权力决策的最核心，因此对法律普遍化实施程度最有发言权。与此同时，受益于公民陪审员“非体制化”的遴选机制与中立地位，其向社会公众所传递的经验感知也最有能力成为社会认同的一种共享观念。另一方面，由于我国法律的制度理性化程度不够完善，当实体层面的制度逻辑与社会预期发生严重分歧时，陪审员可以以其自然理性调和法律理性，在合议制度的程序主义运作中产生实体价值，“努力缝合‘法律与社会之间’所存在的永恒缝隙”，〔99〕王国龙：《裁判理性与司法权威》，载《华东政法大学学报》2013年第4期。“使得司法裁判体现社会一般公正观。”〔100〕胡铭：《司法公信力的理性解释与建构》，载《中国社会科学》2015年第4期。总而言之，“司法公信力源于司法的自律、公平与理性，而赋予人民以外部监督和内在的民主参与司法活动的权利，并实现这种权利的程序化和制度化，则是实现司法公信的根本出路。”〔101〕汪习根：《论法治中国的科学含义》，载《中国法学》2014年第2期。

（2）制度化的不信任机制

在我国，囿于政治官僚制的固有弊端，“对于已经在系统内部建立起一定人际关系网络的法官个体而言，如果没有额外激励，根本不必谋求当事人的信任。”〔102〕陈洪杰：《现代性视野下司法的信任危机及其应对》，载《法商研究》2014年第4期。原因在于，信任是为了增加“对不确定性的承受力”。这一效果与对事件的工具性控制并不混淆。在这种控制可以得到保证的地方，信任是没有必要的。〔103〕参见［德］ 尼克拉斯•卢曼：《信任：一个社会复杂性的简化机制》，翟铁鹏、李强译，上海世纪出版集团2005年版，第21页。因此，我国的现行对策是：“一定的国家机关享有法定的权力，同时又受到其他国家机关的法定权力的配合和制约。”〔104〕王家福等：《论依法治国》，载《法学研究》1996年第2期。

然而，“将司法权置于其他机构的支配与控制之下，将付出丧失司法独立的代价，也难收获司法公正的果实。”〔105〕李桂林：《司法权威及其实现条件》，载《华东政法大学学报》2013年第6期。因为，这在本质上是鼓励社会成员调用具有卡理斯玛特质的政治权威去挑战法院终局判决所象征的法理型权威。比如，有调查报告指出：“在我所调研的H市，人们往往把公正的理想寄托在以市委书记为代表的政党身上。在人们的观念当中，市委书记可以为了公正，有权干预司法。”〔106〕樊红敏：《县域政治运作形态学分析——河南省H市日常权力实践观察》，载《东南学术》2008年第1期。此时，“很难断言当 ‘正确’系自上而下产生时，身处弱势的司法个体还能‘岿然不动’。”〔107〕李奋飞：《舆论场内的司法自洽性研究：以李昌奎案的模拟实验分析为介质》，载《中国法学》2016年第1期。而政治干预机制过度活跃的运作必然会导致“信大不信小，信上不信下，信访不信法”的法律信任危机。〔108〕参见李清伟：《司法权威的中国语境与路径选择》，载《华东政法大学学报》2013年第6期。有鉴于此，为了建构法律信任，必须将制度化的不信任机制重新收敛在法律的中心价值之上。

具言之，应当考虑逐渐剥离信访等法律外政治权威机制所承载的法律监督功能，转由最高人民法院及其巡回法庭系统来承担这一功能。任何当事人如果质疑地方各级法院终局判决的合法性，应当由最高人民法院相应层级的巡回法庭予以程序对接，并召开类似美国大陪审团式的公共听证程序，由“大陪审团”决定该案是否具有重启法律程序的实际意义。如果确有必要，则由相应的巡回法庭予以受理、运用陪审团制度加以重审，当事人不服的，可以上诉至最高人民法院。一旦合法程序终结，则不再允许当事人诉诸体制内的其他政治渠道来挑战法院的终局判决。

这样一来，一方面可以诉诸“中央-地方”两套法院程序系统的“司法竞争”来建构制度化的不信任机制，破除司法地方化与行政化，加强国家法制与政治统一；另一方面又不会偏离法律的中心价值，从而树立法理型权威。

（3）责任机制

一方面，传统的“错案追究制”很容易被用作制造政治服从的潜在压力手段；另一方面，在政治官僚心照不宣的“服从-庇护”关系中，错案追究很难落到实处。2016年7月实施的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》要求在省（自治区、直辖市）一级设立法官、检察官惩戒委员会。这里的变化主要体现在成员身份的公共性色彩上：惩戒委员会主要由人大代表、政协委员、法学专家、律师代表以及法官、检察官代表组成。

但惩戒委员会机制尚未真正切断与政治官僚制的联系：在人员构成中，《意见》规定法官、检察官代表应不低于全体委员的50%，惩戒委员会主任由全体委员从资深法律界人士中推选，经省（自治区、直辖市）党委对人选把关后产生；在处理流程上，从惩戒程序的启动到最终决定的做出，其控制权仍然始终掌握在政治官僚手中。

因此，是否有必要对惩戒委员会机制做更进一步的修正与调整，使之成为由政治中立机构负责实施的“公共弹劾制度”，实际上仍有更进一步的讨论空间。

五、结语

司法作为政治支配链的重要组件，其功能建构必然服从于“国家权威类型—支配方式—合法性基础”之间相互耦合的政治支配逻辑。随着国家权威转型，司法的运作机制无疑也需要随之做出调适。对此，一种非常典型的思想倾向是以西方为现实关照，将“司法独立”作为描述法理型权威之发生机制的理论预设。

然而，如果缺乏有效的政治负责制，一个“独立”的政治官僚集团就只会异化成为既无法落实“向上负责制”，又无法取信于民的“特权”官僚阶层。也正因为如此，“司法独立”无论如何都无法被现行政治体制所接受。

在现代社会，司法作为政治系统功能分化的产物，其日益增长的专业化、官僚化与理性化造就了越来越严重的知识、信息壁垒。这个时候，“法律人之治”若想在法律自治的意义上实现法理型支配，就必须以“信任”及其发生机制为前提，缓解建制化的权力实践过程中“规范与事实之间的内在紧张，实现公民与政府有风险但也可能有益的合作。”〔109〕伍德志：《政治合法性的信任解释》，载《北大法律评论》2015年第2期。“在与执政党和社会各界求得共识的基础上……导入一种沟通理论的新程序主义，特别重视以公众参与为主旨的信息交换机制的构筑等，”〔110〕参见李学尧：《转型社会与道德真空：司法改革中的法律职业蓝图》，载《中国法学》2012年第3期。以公共理性导向价值共识的程序结构推动国家权威转型及相应的政治体制变革，最后顺理成章走向法律自治与司法的功能区分。

目 次

一、民主政治实践与卡理斯玛权威的塑造

二、卡理斯玛权威的权力建制化实践与“政法体制”的生成

三、卡理斯玛权威的式微与“政法体制”的嬗变

四、法理型权威的政治发生机制：从信仰到信任

五、结语

* 陈洪杰，上海师范大学哲学与法政学院副教授，法学博士。本文系上海师范大学法律史重点学科以及“城市治理现代化与法制化研究基地”项目的阶段性研究成果。本文曾提交王礼鑫博士主持的上海师范大学“协同治理与社区建设”工作坊，感谢李辛博士以及与会师友的精彩评议，在此敬致谢忱！

李桂林）