匈牙利议会选举法变革的分析与展望

［匈］安得拉士•鲍吉 ［匈］苏萨娜•费也士 著 管建强 译

匈牙利议会选举法变革的分析与展望

［匈］安得拉士•鲍吉 ［匈］苏萨娜•费也士 著*管建强 译**

2010年至2015年期间,匈牙利政府在议会享有三分之二（符合宪法的）多数席位。这方便了政府制定新宪法、重组公共领域和改写大部分的法律制度。具有相当实质性变化的领域是选举法。新元素尤其表现在减少议会席位，从386名降至199名；重组个人选区和选举官僚机构、扩展选举权至海外公民，或给予少数民族在特许条件下获得议会席位的机会。这些变化受到来自匈牙利国内以及国外的强烈批评。根据2014年大选（即新法实施以后的第一次选举）的经验分析，新法律在创建独立的选举基金机构、创新投票方式等方面具有进步性，但同时也带来了选民个人信息泄漏风险增加等问题。

匈牙利议会 选举制度 选举法 投票权

选举制度是宪法体系和政治制度的最基本的组成部分之一，是民主的重要支柱之一。2010年的大选以后，匈牙利开始对国家法律体系进行重组，2011年4月25日通过了匈牙利《基本法》，对行使某些基本权利以及最重要的公共机构的运作产生了影响。本次选举改革的目的，一方面是为了解决过去的问题并建立一个更简单、更有效率和更透明的体系，另一方面是利用从过去二十年〔1〕Since the change of the system in 1989-90, there have been six general, six local and two European elections, as well as numerous interim elections.的选举中所汲取的教训以及国内和国际舆论的批评。

投票规则包括一个广泛的、自主的法律领域。相关规则可以在匈牙利基本法，界定了选民和有关当局的权利和义务的实体法（2011年CCIII号关于选举议员的法案）以及程序法（ 2013年第36号关于选举程序的法案）中找到。

目前匈牙利有一个复杂的选举程序法典，有不同系列的与国家议会、地方当局、少数民族代表以及欧洲议会的选举程序相关的规定，并且有多个关于各种竞选的实体法案，规定了详细的规则和技术规范以及实施的方法。本研究的目的是对选举改革的主要元素和结果，以及匈牙利选举制度重组进行总体概述。〔2〕See also: Péter SZIGETI: A magyarválasztásirendszerátalakítása – összehasonlítóperspektívában［The transformation of the Hungarian electoral system – in a comparative perspective］, http://www.valasztasirendszer.hu/wp-content/uploads/SzigetiPeterAMagyarVala sztasiRendszerAtalakitasa_131009.pdf;Ákos CSERNY– András TÉGLÁSI:Certain Elements of the Transformed Hungarian Electoral System in the Light of the Experience of the 2014 Elections, OSTEUROPA-RECHT, Vol. 61., 2015/3, pp. 335-362.它并没有完整地介绍选举制度和选举权，只是试图突出那些陷入国内或国外争端之中的重大修改和创新。

一、宪法框架:匈牙利基本法关于选举制度的规定

匈牙利的新宪法是于2011年被通过的基本法。它部分地纳入了前宪法与选举相关的条款，但也导致重大的变化。

（一）选举权

自愿参加选举的可能性是民主机构运行的一个重要工具，并且是一项最重要的符合宪法的基本政治权利。新宪法在“自由和责任”一章中用单独一条款阐述了积极和被动的投票权。

第23条选举权规定，每个成年的匈牙利公民都有投票选举候选人的权利，以及在议会议员、地方政府官员、市长以及欧洲议会议员的选举中作为候选人参与竞选的权利。与以前的宪法相比只有一个重大的变化, 即只需要符合年龄和匈牙利公民身份的要求，而在匈牙利居住的要求在新宪法中并无明文规定。因此，该法规定，居住在国外的匈牙利公民在大选中也享有积极和被动的投票权。

该条款的第二个部分对居住在匈牙利的欧洲公民开放了在地方选举中的积极和被动的投票权。新宪法相比以前的宪法更宽泛，因为它允许欧盟公民在地方选举中也可以作为候选人参与竞选。〔3〕According to András JAKAB, Hungary has an EU legislative obligation according to Article 20. subsection 2 （j） of the Treaty on the Functioningof the EuropeanUnion. Source:András JAKAB:AzújAlaptörvénykeletkezéseésgyakorlatikövetkezményei ［The genesis of the new Fundamental Law and its practical consequences］, Budapest2011, pp. 224-225.第23条的其余内容规定，居住在匈牙利的不同国别的外国人在不同选举中的参与权。

匈牙利新宪法第23条第6款规定了被剥夺选举权的前提条件。被法院剥夺选举权的人不享有选举权，诸如刑事犯以及限制行为能力人。第23条还指出，居住在匈牙利的欧盟公民，如果他们在其国籍国被剥夺投票权，也不得作为候选人参与竞选。在2012年1月1日之前，法律自动剥夺所有在监狱中或被强制医疗治疗者的选举权。

因此,匈牙利新宪法符合威尼斯委员会设定的国际标准,规定被剥夺选举权应当依据法律规定并符合合理性。〔4〕CDL-AD（2002）023rev Code of Good Practice in Electoral Matters:Guidelines and Explanatory Report, adopted by the Venice Commission at its 52nd session （Venice, 18-19 October 2002）.新宪法规定，剥夺选举权不应在指定监护人或监禁的情况下自动生效。在这种情况下，法院必须在判决中就被监护人或囚犯的投票权问题作明确规定。有了这个改变，我们符合了欧洲人权法庭制定的国际要求。法院认为一个人部分或完全无行使法律事务的行为能力，其并不必然缺乏行使其积极的和被动的投票权的能力。所以，在没有明确的司法判决的情况下，不可能剥夺某人的投票权，并不像旧匈牙利选举法的操作。〔5〕Alajos KISS v. Hungary, judgement of 20 May 2010, no. 38832/06. The essence of the case is that it is against the ECHR to automatically withdraw the right to vote from a person with limited capacity and under guardianship.与之相配套的选举程序法包含详细的规则。

（二）选举原则

在匈牙利新宪法的“国家”这一章节中可以找到与选举法相关的进一步规则。选举原则载于其第2条。该条第1款指出，国会议员是在普遍和平等的选举权的基础上，通过直接和无记名投票，并根据选民的自由意志的表达而被选出的。〔6〕This phrase was taken from Article 3 of the European Convention on Human Rights.该程序由根本法规定，即该法律由获得出席国会的三分之二多数议员通过。这些原则同样适用于少数民族在议会中的代表性，同样由根本法所监管。

此外,新宪法规定，大选应当在前次选举后的第四年的4月或5月举行,但议会解散后的选举除外。〔7〕Article 2 section 3 of the Fundamental Law.

（三）匈牙利基本法的其他规定

关于地方选举,新宪法有两个重大变化。一方面，地方选举并非每隔四年举行一次，而是依照根本法每隔五年举行一次；另一方面，前者市长和州议会会长的被动选举权的公民标准被取消。关于欧洲议会议员的选举，相关的规定不再规定在根本法中而是规定在普通的法令中。

以前宪法的“过渡规则”也曾经包含一项关于选举的规则，即选举登记。然而这项规定被宪法法院2012年第45号裁决（第7，29）宣布撤销，〔8〕In the decision No. 45/2012 （XII. 29.）of the Constitutional Court set asideextunc （9 November 2012） the provisions on the registration for the elections in Article 23 subsection 3-5 of the Transitional Rules. Meanwhile, Parliament adopted on 26 November 2012 the Act on the Electoral Procedure which would have entered into force on 15 February 2013. The Speaker of Parliament forwarded the bill on 1 December 2012 to the President of the Republic, who on 6 December 2012 turned to the Constitutional Court for prior constitutional review according to Article 6 section 4 of the Fundamental Law. A review of constitutionality was requested with view to certain rules in connection with the central registration. According to the decision No. 1/2013 of the Constitutional Court, it was disproportionate that voters with a residence within Hungary could register solely with the local authorities of their registered address. Furthermore, the Court found it unreasonably discriminating and thus in contravention of Article XV. section 2 of the Fundamental Law that Hungarian voters with no official residence in Hungary, yet actually residing in the country, could register in writing which was not possible for voters with a residence in Hungary.并且根据宪法法院2013年第一号（第一，7）的裁决，〔9〕Decision of the Constitutional Court No. 1/2013 （I. 7.）选举登记失去了它的宪法依据，宣告该规定违宪。以下陈述构建了裁决的法律原则的基本部分：

——选举程序的规定应该促进选举权的行使，和在全国登记的基础上每一个有选举权的人应平等地被提供行使这项权利的机会；

——提供国家支持，以塑造公民的负责任的、理性的行为，这应该是成为一项限制任何权利的工具，因此，它不应该作为限制投票权的基础。

——禁止在最广泛的公共媒体上传播政治广告，构成对言论自由的不成比例的限制。

匈牙利新宪法关于选举的规定，在2013年由第四宪法修正案修正，改变了竞选活动的规定。

二、新匈牙利选举制度

旧匈牙利选举法，组合了多数裁决与比例裁决，创建了欧洲最复杂的系统之一。然而，它也确实在过去的20年中，致使政府稳定，体现了代表性的要求。〔10〕Ákos CSERNY–Iván HALÁSZ–András TÉGLÁSI: A képviseletidemokráciaérvényesülése. A választójogés a választásokkalkap csolatosszabályozás ［Succeeding of the representative democracy.Suffrage and the regulations regarding elections］, in: Ákos CSERNY （ed.）:Alkotmányjog ［Constitutional law］,Budapest 2013, p. 135.（新）选举制度最重要的结构性变化是议员的数量从386人削减至199人，之前的三方核心的选举体系（个人选区、区域名单和全国名单）变为一个更透明的两方核心体系（区域名单被废除）。现在, 选区中的相对多数制度和比例名单制度形成了一种独特的组合。在新的选举制度下，106位候选人来自个人选区，93位候选人来自全国名单。〔11〕According to the OSCE participating states report of 2013, the former system violated the equality of votes because different mandates represented a different amount of voters. This has changed with the Act CCIII of 2011 that reduced the number of constituency seats from 176 to 106 and established proportional constituency boundaries. The OSCE criticized the 25% electoral threshold in the second round in the old law which eventually necessitated many rounds of voting. The new act adopted the one round system without electoral threshold. Source: Review of Electoral Legislation and Practice in OSCE Participating States, Office for Democratic Institutions and Human Rights, Warsaw, 15 October 2013.

（一）个人选区

在选举制度中，比例不仅意味着竞选模式的转换，也是指选区的大小和席位额度分配给确定了一定数量的选民。〔12〕Giovanni SARTORI: Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry Into Structures, Incentives, and Outcomes. Palgrave MacMillan, UK, 1997.

新的选举法否决了以往的选区划分，那种划分没有确保平等选举权这项基本的宪法权利并自2005年以来遭到宪法法院的批评。

1998年宪法法院第809/B号决议确定了平等选举权的内容。按照此规定，给定的基本宪法权利只有当法律规定同时执行下列两项原则时被实施：

——选民的投票权是平等的；

——选举代表的选票具有同等价值。

在任何类型的选举中实行平等的选举权是立法者的责任。因此，它应该既在个人选区也在1990年至2010年期间对区域名单的投票时实施。

1990年至2010年期间的六次议会选举，个人选区无论因人口变化或移民影响，没有任何变化。如，2010年的选举中，维斯普雷姆06号选区的选民人数低于27,000人，而在佩斯州12号选区，选民人数超过74,000人，导致2.75倍差异。

宪法法院2005年第22（VI.17.）号裁决指出，在登记选民人数两倍的差异，导致选民投票权重之间的差异，这不符合宪法的一般和特殊规定。2005年宪法法院就现行规定陈述如下:

——关于建立个人和地区选区的规则极其不完整；

——无论选举程序法还是其他法律法规都没有提供改进选区的指导方针；

——缺乏法律保障以确保折中的决策程序符合公正性要求；

——没有规定定期审查个人选区的范围或区域名单候选人数量。

宪法法院裁决指出，现行的法律规范没有规定对平等投票权的任何保证，因此，议会由于未能履行其立法职责而造成了违宪局面。同时,宪法法院呼吁议会履行其立法职责，然而，成立于2006年的新议会未能遵从宪法法院的要求。

2010年宪法法院宣告选举法和选举程序法关于建立和管理个人和区域选区的数量、席位与个人和区域选区的范围的条款，以及关于建立个人和区域选区的部长理事会第2/1990号决议（第一，11），由于其违宪性质自2011年12月31日起失效。

2010年宪法法院第193号裁决中明确指出下列关于新规则的要求：

——通过三分之二多数法案确定选区范围，因为它们对个人候选人的选票具有决定性的意义。

——通过简单多数法案安排具体个人选区边界，提供灵活性监管。

正如宪法法院所述，议会于2011年12月批准了关于选区划分和议会选举的2011年第CCIII号法案。依据该法案，个人选区从176个减少到106个议员名额。选区的边界与州的边界并不重叠，选区是一个连贯的地区，选民的数量在选区中应该大致相当。此外，任何选区中的选民人数不得偏离国家计算平均数的15%。总之，选区应尊重地理、种族、历史、宗教和其他地方特征以及人口流动。在超过全国平均数20%的差异的情况下，立法机构应修改选区的范围〔13〕Section 4 subsection 2-9 of Act CCIII of 2011 on the Election of the Members of Parliament.。

这种对选区的监管方式是一个积极的进步，不仅仅只是因为目前的监管条例接近威尼斯委员会确定的选区的比例水平。欧洲理事会咨询机构建议的最大偏差为一个选区的平均规模的10%，而出于特殊合理的因素才能接受15%的偏差。威尼斯委员会还建议定期审查选区范围，至少每十年一次，尽可能地不要在选举期间或选举前一年进行〔14〕CDL-AD（2002）023rev Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report, adopted by the Venice Commission at its 52nd session （Venice, 18-19 October 2002）.。委员会于2012年7月18日对匈牙利提出了若干建议，主要涉及选区的布局。除了这些建议之外，威尼斯委员会还确定了更明确积极的改变，例如消除选区的大小和有利于改善少数民族代表的推选之间长期的不成比例〔15〕CDL-AD（2012）012 Joint Opinion on the Act on the Elections of Members of Parliament of Hungary, adopted by the Council for Democratic Elections at its 41st meeting （Venice, 14 June 2012） and the Venice Commission at its 91st Plenary Session （Venice, 15-16 June 2012）.。

关于选区的另一个重要的变革是，法定多数要求（在许多情况下需要两轮投票）被相对多数所取代。即在每个个人选区中，获得相对最高数量的有效选票的候选人被选为议会成员。对于个人选区的候选人新法律没有设参选率和差额方面的门槛，所以，获得最多票数的候选人将成为议员，无论积极选民的数量。

（二）全国名单

全国名单上的候选人按照其在名单上的顺序获得授权。在所有政党名单和少数民族名单中获得所递交的票数总额的5%以上的选票的候选人有资格进入议员名单（选举门槛）。议员席位的额度依据在政党名单中收到的票数和根据方法分配的剩余选票。

关于剩余选票新的统计，获胜候选人的政党也可以作为补偿从国家名单上获得剩余票数。在现行制度下，个人选区的剩余票数为：

a）给落选的候选人投的选票，

b）从获胜者处提取一票给赢得第二高票数的候选人〔16〕Section 16 of Act CCIII of 2011 on the Election of the Members of Parliament.。

因此，赔偿是一种基于政党名单拥有两个水准选票分配额度的选举制度。这种对选举制度的补充是给予落选的候选人（在第一个有效回合中）剩余选票额度进入国家（也称为补偿）名单的剩余额〔17〕György FÁBIÁN–LászlóImre KOVÁCS: ParlamentiválasztásokazEurópaiUnióországaiban （1945–2002） ［Parliamentary elections in the member states of the European Union （1945–2002）］, Budapest 2004, p. 21.。补偿是一种选举制度中的“循环利用”，以便最大限度地利用有效的投票，尽量减少所“丧失”的席位数量。有些选举制度不存在补偿，例如在英国或法国，在纯粹的个人选区制度中，这种选举方式根本不可能出现。然而，还有其他多重选票的个人选区制度，其中“重新使用”的选票以某种方式操作。在爱尔兰和马耳他使用的单一可转让投票（STV）制度就是一个例子。此外，上述列举的给予补偿可能性的选举方式（至少部分）也存在〔18〕FÁBIÁN, KOVÁCS （note Error! Bookmark not defined.0）, p. 369, on the Irish electoral system, pp. 251-257.。1993年至2005年，在意大利组合选举制度中，该原则发挥了作用。〔19〕Zsolt BERTA–Ákos CSERNY–Miklós SÁRI–János SZABLICS: Kommentár az országgyülési képviselök választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvényhez ［Commentary on Act CCIII of 2011 on the Election of the Members of Parliament］, in Ákos CSERNY（ed.）: Választójogi kommentárok ［Commentaries on the law of election］, Budapest 2014, pp. 39-41.

（三）少数民族代表权

另一个新的元素是，我们的选举制度给予匈牙利十三个少数民族在全国名单中额度的特权。据此，立法机构弥补了以往的选举制度中的缺陷。自1989/90年民主政权体制变更以来，匈牙利议会没有实施少数民族议会代表权，虽然国际组织经常提请注意〔20〕According to the OSCE participating states report 2013, the Constitution granted appropriate political representation for the minorities. Nevertheless, the executing rules were missing under the old law. Thus, the minorities were exposed to various influences and the agitator rhetoric against them was observed during campaign. Source: Review of Electoral Legislation and Practice in OSCE Participating States. Office for Democratic Institutions and Human Rights. Warsaw, 15 October 2013. The Act XXXVI of 2013 on the Electoral Proceduresolved this problem with the minority list and the opportunity to gain mandates under privileged conditions;minorities that fail to win a privileged mandate may be represented in Parliament by their speaker.。此外，在1992年，宪法法院认为立法机关因缺乏确保少数民族群体的代表权的立法而违宪〔21〕Decision of the Constitutional Court No. 35/1992 （VI. 10.）。虽然，这并不被认为是一种新生事物。少数民族的这种议会代表权在一些国家实施。例如，在罗马尼亚，只需满足获得总选票数的百分之五的选票便获得少数民族议会席位专属权。在克罗地亚，少数民族候选人需要符合最低数量的选票就能获得议会席位。在斯洛文尼亚，意大利和匈牙利社区享有当然的议会代表权（通称同视为社区）〔22〕Szazadveg Foundation: Azújmagyarválasztásirendszer ［The new electoral system］, 2013,http://szazadveg.hu/ld/w0w1i5r5l9k1k8j9f8i7_az-uj-magyar-valasztasi-rendszerSzazadveg-tanulmany130802.pdf, p. 23.。

因此，选举法和选举程序法有效地确保少数民族通过投票获得议会代表权的机会。根据匈牙利规定，一个少数民族名单可获得一个议会席位专属权。每个议会席位额度从全国名单中冲抵。这种机制要保证最大数量的199个议员席位不得因少数民族的议会席位专属权而增加〔23〕Section 16 of Act CCIII of 2011 on the Election of the Members of Parliament.。如果某个少数民族没有获得这种特权配额，即如果少数民族名单没有赢得议员席位，这个少数民族可以派一名发言人参加议会。

《选举法》第7部分规定，全国名单既包括政党名单也包括少数民族名单。在2014年议会选举中，13个民族有权设定其全国名单，并根据自己的需求注册候选人提名机构。少数民族名单的选票额度只能给予居住在匈牙利的选民。

在2014年议会选举中，少数民族名单上的选民人数为35,289人。民族自治政府收集建议和设定名单前提条件的措施基础（1%的少数民族选民和最多至1,500项建议），同时，国家选举委员会向他们提供登记参加议会选举的少数民族选民的名单和选民地址。

选举中，自治政府确定了少数民族名单共有19,543份有效选票。然而，少数民族为获得少数民族议员专属权配额需要共22,022张票。计算方法是：全国名单选票总数（8,192,414）除以93，结果除以4，商数是议员专属权配额。

由于少数民族名单没有获得议员专属权配额的最低数量，名单上的第一候选人作为他们的民族发言人参加议会。

（四）居住在国外的匈牙利人的投票权

选举制度的一个新的和有争议的元素是，在全国名单中给予生活在国外的匈牙利人选票额度，这与威尼斯委员会的提议一致。基本法规定，每个匈牙利适龄公民都有权在议会选举中行使他们的选举权。自民主选举开始以来，《选举法》第二章第二节关于选民投票权登记实践包括在确定最高国家权力机构和民众代表的议会的议事程序中依法确保居住在国外的匈牙利公民的积极参与。

选举法序言部分声称，居住在海外的匈牙利人也是政治社会的一部分，根据基本法，作为一项政治基本权利他们享有选举权。因此，他们应该作为选民或候选人参与选举议员席位。

匈牙利基本法的第D条规定了统一的匈牙利国家原则，它强调匈牙利对居住在国外的匈牙利人的命运负有责任。新的基本法明确制定匈牙利“承担责任”，而不是旧的宪法的术语“感到责任”，表达母国应当发挥积极作用而被动的同情是不够的。基本法序言部分声称居住在国外的匈牙利人也是政治社会的一部分，以及第12条规定，不拥有匈牙利居住权的公民可以参与政党名单中的投票。选举程序法规定了通过邮寄投票的选票登记规则，以及投票程序。

在这些条例中，匈牙利加入了拉丁语系国家的“公共母国”模式。这些国家没有任何限制地给予居住在国外的本国公民投票权，甚至他们拥有双重国籍。法国、意大利、葡萄牙、罗马尼亚和克罗地亚都属于“公共母国”模式。其中有几个国家为其居住在国外的公民提供特别服务。

散居海外的匈牙利公民通过被给予投票权成为国家政治社会的一部分。然而，立法进程面临一些理论上和实践中的问题。理论上的问题是居住在海外的匈牙利公民的选举权与匈牙利本土居民的选举权平等问题。匈牙利本土居民对选区的候选人享有选举权，并对全国名单中的候选人享有另一次的选举权，而居住在国外的匈牙利公民只能对全国名单中的候选人享有选举权。据一些学者的观点，居住国外的公民不享有完整的选举权，他们仅拥有部分的选举权，这损害了平等选举权的原则以及违反了国际法规则〔24〕András JAKAB: A külföldön élömagyarállampolgárok választójoga egyenlöségének kérdése a választásitörvénykoncepciójában［The question of equality of the right to vote of Hungarian citizens living abroad in the concept of the election law］, PázmányPéter Catholic University Budapest, http://www.plwp.jak.ppke.hu/ （Nr.2011/38.）;JAKAB （note Error! Bookmark not defined.）, p. 225.。然而，另有学者认为，目前的监管条例对于没有匈牙利居住权的人来说是合理的：这些公民不受匈牙利议会决议的约束。因此，宪法准绳影响的直接缺失，恰是对选民和选区即候选人有真实直接的关联〔25〕SZIGETI （noteError! Bookmark not defined.）, pp. 12-13.。然而，立法机构应该为居住在国外的匈牙利公民制定限制或选票额度规定。〔26〕According to Article XXIII.of the Fundamental Law, „a cardinal law may link suffrage or its full exercise to a Hungarian residence, and may link the passive voting right to further requirements.”限制规定是外国公民只能享有政党名单选举权。根据拉斯洛•特罗查尼（LászlóTrócsányi），区别是，一种或两种选举权有其理论基础。因此，匈牙利规则几乎是不可反对的，因此，威尼斯委员会和欧安组织关于匈牙利选举立法并不反对这种区分〔27〕CDL-AD（2012）012 Joint Opinion on the Act on the Elections of Members of Parliament of Hungary, adopted by the Council for Democratic Elections at its 41st meeting （Venice, 14 June 2012） and the Venice Commission at its 91st Plenary Session （Venice, 15-16 June 2012）.。但是，就居住在国外的匈牙利公民建立特殊选区以尽可能地避免差别化，例如法国〔28〕TRÓCSÁNYI （note 27）, p. 9.。

匈牙利宪法法院就居住在国外的匈牙利公民的投票权作出了若干决定〔29〕Decisions of the Constitutional Court No. 3/1990. （III. 4.）, No. 32/2004.（IX. 14.）, No. 54/2008.（IV. 24.）.。在这些决定中，宪法法院敦促立法机构为暂时居住在国外的匈牙利公民在大选中积极行使其投票权创造可能性。虽然这些决定没有论述匈牙利公民的选举如何与匈牙利公民居住地的关联，但声称尽可能地行使投票权的重要性而无论他们是否暂时或永久居住国外。另外〔30〕Decision of the Constitutional Court No. 1/2013.（I. 7.）.，宪法法院指出选举程序法中不符合宪法的若干部分，并规定在登记中减轻参与选举中特定群体的负担，因此登记对他们（居住在国外的匈牙利公民）至关重要。这些团体包括在匈牙利没有居住权的公民，居住在匈牙利的参与少数民族名单中选举权的少数民族成员，以及在投票时需要帮助的选民。在这项决定中，宪法法院明确规定，没有居住在匈牙利的匈牙利公民拥有宪法权利。因此，他们也是政治团体的一部分。〔31〕TRÓCSÁNYI （note Error! Bookmark not defined.7）, p. 90.

三、选举程序的一些基本问题：变化的视角

匈牙利1997年通过的第100号选举程序法从一开始就存在诸多问题。随着时间的推移，对法案进行修正变得刻不容缓。尽管专家们已就通过重修法律、组织、信息技术以及其他选举体系进行选举制度的改革的必要性达成一致，但是关于改革方式的一系列政治和法律性质的争议还是不断出现。

2011年通过的第203号议会成员选举法案的制定使选举程序法改革的需要变得更加迫切，因为选举程序规则必须要与新的实质性条款相适应。因此，立法机关正式通过了一部关于新的选举程序的法律，即2013年通过的第36号选举程序法案。

（一）选举机构

这套选举程序包含了实行选举所需要的所有技术性和实质性的任务。为了保证选举公平民主，必须存在一个独立的机构进行选举监督〔32〕InternationalCovenantonCivilandPolitical Rights, General Comment No. 25. The right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service （Art. 25）, 12/07/96, point 20.。国际规范要求这样公正、固定的机构要负责组织选举，并监督选举规则的履行〔33〕CDL-AD（2002）023rev Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report, adopted by the Venice Commission at its 52nd session （Venice, 18-19 October 2002）.。在匈牙利的选举体系中，存在两种不同的选举机构即选举委员会和选举办公室。

选举委员会是一个仅服从法律的独立机构。其主要功能是核查选举结果，保证选举的合法性、公平性和纯粹以及在必要的情况下恢复选举的法律秩序〔34〕Section 14 subsection 1 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.。在选举委员会的多个级别中的最高级是国家选举委员会，该委员会由七个选举成员、三个替补成员及各党派代表组成。其中，七个选举成员和三个替补成员在2013年9月30日由国会选出。选举委员会根据法律规定举办了创立会议并选出了委员会主席安得拉士• 鲍吉（AndrasPatyi）本人和副主席。该会议标志了前国家选举委员会任期终止。根据《选举程序法》第27条款第（1）部分，每个议会政党选出一名代表作为国家选举委员会成员，因此，在2014年议会选举前，该选举委员会共有12名成员。议会选举后，党派代表的任期随之结束。最终，一共31名符合条件的全国名单被登记在册。其中，19名成员（14名政党代表和5名少数民族自治政府代表）被拥有设立全国名单权力的提名机构授权进入国家选举委员会。2014年2月27日至5月6日间，国家选举委员会总共有26名成员，含7名选举成员、14名政党代表和5名少数民族代表。这个数据表明，在该选举程序阶段中，过半数的国家选举委员会成员是政党代表。

根据选举程序法，国家选举委员会的7名选举成员和3名替补成员由国会的三分之二表决通过选出。这确保了欧洲安全与合作委员会所提及的选举必要的广泛政见一致。此外，总统推荐成员的任命、成员9年任期，以及成员须持法律学位都针对法律的确定性。这些保证了国家选举委员会的独立性和稳定性，并维持其职业水准。〔35〕Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament.Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás,President of the National Election Commission. p. 1.不管怎样，在选举期间国家选举委员会平均每周举行三次会议，直接在中央选举机构选举操作和决策中为提名机构提供了正确深刻的见解，并且也通过适当时机和场合展示立场和辩论。〔36〕Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament.Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás,President of the National Election Commission. pp. 2-3.

在议会选举程序中，国家选举委员会是全国名单（政党名单和少数民族名单）的一审机构。它的责任包括名单的登记程序，以及作为一审机构决定名单的最终登记与否。因此，进入全国名单的最终结果也由国家选举委员会核查。在核查阶段，国家选举委员会的责任与单一选区选举委员会相同。

选举的准备和组织工作由国家选举办公室负责。国家选举办公室是一个自治管理机构，不受内阁管理。在履行职权时不会受到任何影响，仅服从法律。国家选举办公室的负责人由匈牙利总理推荐、总统任命，任期四年，严格的利益冲突原则保证了这一负责人的中立态度〔37〕Sections 53-56 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.。与先前的规则不同的是，立法机关为一个独立自治的程序提供了保障。相比彼此相互独立的选举委员会、选举办公室的不同在于形成一个明确的等级制度。国家选举办公室的主席主持办公室所有的职业活动，有权直接向各选举办公室负责人和其他参与选举的机构的负责人下达指令。〔38〕Sections 71-72 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

国家选举办公室的职责包括管理核心选举登记簿、执行选举必要的公共采购程序、建立安全的信息技术运行系统、选举中心后勤任务以及选举的集资。国家选举办公室还运行着选举网站，负责选举组织管理和信息技术调试，以及确保选举中心印刷品的生产和运输事宜。国家选举办公室保障其运行条件，为其决策准备提案。〔39〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.pp. 2-3.

（二） 中央选民登记册

中央选民登记册是一个重要的新的法律机制，由国家选举办公室运营的登记选民信息的电子记录系统。它涵盖了在匈牙利居住的公民的数据信息。〔40〕Section 82 subsection 1-2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.因此，中央选民登记册需要被创设，并应用自己特有的信息技术基础设施，其相应的必要应用程序必须被开发。

中央选民登记册共有8,241,562 名选民。2014年4月6日的议会选举中，占选民总数61.65%的4,943,762名选民在10,386个投票站投出了他们的选票。〔41〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.p. 4.

无匈牙利居留许可的公民如果想行使投票权，必须去申请被纳入选民登记册。居住在国外的匈牙利公民可以在选举进行的15天前通过国家选举办公室，或国家公民注册系统，或官方选举网站书面申请登记〔42〕Section 84 subsection 1 and section 91 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.。数量空前的国外匈牙利公民行使了选举权：国外选举登记册中82.65%的选民，即24,119名选民进行了投票，其中81.87%的选民，即158,654名选民是通过邮件投票的方式行使了他们的选举权。〔43〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.p. 4.

未达法定年龄的公民也可申请登记。公民在提交上述申请时有权作出一份代表自己的法定声明。〔44〕Section 84 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.这种情形与属于少数民族的公民相类似。选民申请注册应始终基于自愿，并与书面申请保持一致，因为成为选民意味着国籍的归属、选民的民族国籍声明和愿意作为登记在册的选民行使选举国会成员的表决权。〔45〕Section 86 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

一项重要的法制改革是涉及残疾选民。匈牙利基本法在残疾公民法律地位的问题上做出了大量的改进。在匈牙利残疾公民的基本权利在《基本法》第15条第2段中得到了无差别对待的保障，以及根据第15条第5段的具体措施受到保护。匈牙利基本法的原则在选举程序法的特殊条款中得到贯彻实施。通过以盲文书写的卡片和信息材料、在投票亭和便携式投票箱增加盲文投票方式、建立残疾人士可到达的投票场所等措施，帮助残疾人士参与投票选举。〔46〕Section 88 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure;Vilmos BORDÁS: Újjogintézmények a megújultválasztásieljá rásrólszólótörvényben ［New legal institutions in the renewed Act on Electoral Procedure］, in: Ákos CSERNY–András TÉGLÁSI （eds.）:Tanulmányok a választásieljárásaktuáliskérdéseiröl ［Studies about current questions of the electoral procedure］, Budapest 2013, p. 40.选民有权协助他人要求获得便携式投票箱和进入投票场所。〔47〕Section 143/A of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

（三） 候选人提名

之前的选举法最受指责的部分在于候选人的提名是与提名券的收集相联系的。根据新法规，提名券被提案表取代。候选人举荐基于提案表，一个登记候选人需要500张有效提案表。

在许多欧洲国家，候选人提名通常需要财政资助，或达到规定数额的赞助或提名券。候选人提名是匈牙利选举规则最受争议的一部分，根据宪法法院的观点，旧的候选人提名机制符合宪法。〔48〕Decision of the Constitutional Court No. 2/1990.（II. 18.）但这种机制意味着大量处理个人数据，甚至有关选民政治观点的具体数据。因此，数据保护监督机构一直对这种机制担忧，从数据保护的角度来看甚至是危险的。〔49〕Recommendation of the Commissioner for Fundamental Rights No. 381/H/2002;750/H/2006.

此外，报告显示滥用的实践对个人信息造成高度安全隐患。这些行为包括复印、偷开意见箱以及为不正当经济补偿递交意见卡，因为提名券连同关于注册的信息的纸张一起转发给选民，上面有选民填写在提名卡中的所有信息。〔50〕Szazadveg Foundation: Az új magyar választási rendszer ［The new Hungarian election system］, 2013, http://szazadveg.hu/ld/w0w1i5r5l9k1k8j9f8i7_az-uj-magyar-valasztasi-rendszerSzazadveg-tanulmany130802.pdf, pp. 40-41.

候选人举荐系统在新的选举程序法中得到了很大的改变。根据新法，任何一个想要提名候选人或指定名单候选人必须在国家选举委员会进行登记〔51〕Section 119 subsection 1 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.。提名券已停用，被新法案中引进的提名表取代。〔52〕Section 120 subsection 1 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.在指定选区的至少选民登记簿中500张选票的举荐是一个候选人参选的前提。选举办公室在相关选举委员会的监督下为所有候选人和提名机构印发意见表，这些意见表是为了防止滥用。〔53〕See also: Decision No. 26/2014. （VII. 23.）of the Constitutional Court, ［49］- ［56］.掌控意见表收集的详细规则，其目的是保证公民不被干扰以及集票机构保持中立；后者通过禁止在所有公共建筑和机构场所进行集票。〔54〕Section 123 subsection 1-3 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

简化候选人资格规则的结果，478,118张提名表中3,826选民有意向成为候选人。最终，在2014年共有1,531名候选人入围议会选举（2010年仅895名）。此后制定的全国名单规则同样简化了曾设立的18个政党名单和13个少数民族选民名单。在法定时间内，441,475 张意见表提交至选举办公室，共审理 1,372,462个意见。选举办公室共有三天审核这些意见。为了维护选举的公平性，每个在选举中有意向成为候选人的选民或机构须提供所要求的详细填写的意见表。若表格遗失，必须要为遗失的表格交付罚款。在2014年国会选举期间罚款额超过18亿福林。〔55〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.p. 4.

新法案规定，每位公民可以在大选时推荐多名候选人，然而，在地方选举或少数名族选举时，每位公民仅能推荐1人。〔56〕Section 122 subsection 3 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.这项法律制度使得独立候选人和提名机构很活跃，共1,531名候选人，平均每个选区14名。〔57〕Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament.Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás.President of the National Election Commission.p. 12.

候选人数量的增多使得政党名单数量也随之提高。国家选举委员会登记的18名政党名单中只有4名的支持率超过规定的最低门槛，名单中余下14名候选人只得到182,344张政党名单选票，仅占政党名单有效选票的3.6%。

根据从选举中汲取的教训，即选民在提名表上的意向表达与实际投票的结果相差甚远，尤其是指在政党名单中由机构提名并没有符合支持率的14名候选人。这种情况如果碰上不愠不火的选举，对某些候选人或提名机构的真正支持可能会遭到质疑，同时滥用选举程序和选民个人信息的问题也会出现。

选举办公室当然掌握着候选人和提名机构的数据，因此，提名机构不再需要自己提供这些资料。如果提名机构、候选人或选民名单的登记信息不符合法定要求，选举委员会退回。〔58〕Section 133 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.新的选举系统解决了许多之前提名券产生的问题，使候选人提名变得更加容易。

（四） 竞选活动

在旧的程序法中，由于法律本身的缺陷以及措辞的不准确性导致选举活动呈现出很强的法定权利不确定性。在新的选举程序法中，涉及竞选及竞选程序的规则已经发生了很大的变化。

竞选期间是特别令人感兴趣的，因为其提供了一个法律框架进而在竞选活动、提交候选人以及名单并最终通过投票的方式等方面影响公民所持的政治观点。根据之前的程序法规则，选举的期间从选举的开始日一直持续到投票日的前一天。新法律规定，竞选活动开始于投票日前的第五十天并持续到投票箱关闭之日。〔59〕Section 139 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.在投票日中，特殊规则适用于投票日的选举活动。选举活动不得在距离投票地点入口处150米以内的公共场所举行。〔60〕Section 143 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.此外，在投票日中不得召开选举会议〔61〕Section 145 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.，亦不能宣传政治广告。〔62〕Section 147 subsection 4（a） of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

能够影响选民意愿的竞选措施，正是由新的选举程序法所决定的。合法的竞选措施有张贴海报、与组织机构或候选人的直接接触、政治广告的宣传和推广以及选举会议。〔63〕Sections 140-140 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

国家选举委员会2014年第5号决议详细阐述了有关任何政党、政治家或计划竞选前的政治宣传规则。在这一决议中，国家选举委员会规定选举活动只能在《选举程序法》第139节所规定的竞选期间进行；而且其方式仅局限于该法第140节所明文规定的方法，这与最高法院在其判决书（Kvk.III 37.096/2012/2）中所提出的理论观点如出一辙。因此，在该法第139节所规定的期间之外所开展的竞选活动不被允许。这意味着任何超出竞选期间的活动，哪怕是选举程序法第139节所明文规定的活动也不被认作是竞选的一部分。参照匈牙利《基本法》第8条第三部分，政党拥有建立和活动的自由，正如它们可以参与制定和形成人民的意志一样。政党拥有与接触公民并展示其计划项目的宪法性权利。国家选举委员会认为，如果在竞选关闭期间政党被禁止向选民展示其政治计划和项目，这违反了政党的基本权利。竞选期间之外的政治活动并没有被禁止，却被接受为一种政党常用的宣传手段。任何一种政治活动都必然影响即将呈现的选举成果，但这并不意味着在竞选期间之外开展的活动其本身违反了选举程序法。〔64〕Decision of the National Election Committee 5/2014（ I. 20.） NVB, III.

张贴政治性海报受到两个原则的限制：（1）根据《选举程序法》第三部分第144节的规定，政治海报可以自由地放置于任何地方，并受到一些规定的限制；（2）张贴海报不能不受约束，不然其会侵犯财产权益。除此之外，不得张贴海报的地点是由其他法律规定的公共道路和通向公共交通的私人道路。

最高法院仅在上述第二层面上审查张贴海报的地点。在其2014年3月5日决议（Kvk.III.37.183/2014/10.）中，法庭支持国家选举委员会的2014年第128号决议，认为在3b部分第12节中规定的约束不受限制的张贴选举海报行为同样规定于《选举程序法》第144节中。

之后最高法院回顾了其于3月17日依据Kvk.II.37.307/2014/3和Kvk.III.37.355/2014/3.两个决定所持有的立场，认为制造和张贴海报的行为体现了选举活动期间表达的自由。因此，张贴选举海报的行为仅受到《选举程序法》第144节的规制并且选举机构只能够审查其行为是否符合选举程序法的规定，并不适用于其他法律规定。〔65〕Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament.Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás.President of the National Election Commission.p. 5.

机会均等是通过允许合法的竞选手段以及禁止使用非法手段来保证的。新法律允许提交仅仅针对违反基本原则以及违反机会均等或诚实行使法律的基础之上的不同意见。〔66〕This rule is applied to the current act of procedure in case of the joint application of section 2 subsection （c） 1 and the objection in section 208: SZIGETI （note Error! Bookmark not defined.）, p. 7《选举程序法》第146节通过参照2010年第CL36法案关于媒体服务和大众传媒的第三部分第203节规定了政治广告的相关规则。媒体服务会在同等条件下推广政治广告，并且出版并不必获得报酬。〔67〕Section 147 subsection 3 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.竞选广告发布行为在公共媒体上具有强制性，发布时限和发布频率由国家选举委员会决定。〔68〕Section 147/A of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

新法律对印刷媒体在选举期间发布有偿政治广告的规则也做了修改。印刷媒体上的政治广告必须能够立即被辨认出且必须区别于其他媒体内容。若一个媒体要发布政治广告，它要在竞选日期确定后的五个工作日内向国家审计办公室发送该广告的价格表，审计办公室做好相应记录工作并将价格表单公布于办公室的主页上。〔69〕Section 148 subsection 1-2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.选举程序法中关于公众调查规定仅涉及选举日并且以及最重要的是在选举结束之后公布调查结果。〔70〕Section 150 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

作为一项新的法律文件，选举程序法引进了罚款制度。违反法律的广播和新闻媒体会被加以罚款处罚。〔71〕Section 152 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.该法案规定了罚金的最高数额并规定了施加罚款时应当考虑的相关情况。

1.反人性化的政治宣传

国家选举委员会在其一项涉及政治广告的908/2014决议中认为该广告项目包含了侵犯某些特定的公众人物和两名候选人的人格尊严的视觉信息，将他们与黑猩猩类比，这些人在录像中被非人化了，明显越过了负面竞选或极端意见的界限。上述国家选举委员会的决议得到了最高法院（Curia）的支持并且宪法法院决定驳回针对国家选举委员会决议的宪法控诉。

宪法法院认为，政治广告侵犯了当事人的人格尊严，而这是他们人格不可侵犯性的核心，即使对方拥有自由意志表达的权利。与最高法院和国家选举委员会的决定一致，宪法法院限制言论自由以便于保护另一项基本的权利：人格尊严。

2.提供均等的机会以及行为的准则

国家选举委员会在2014年第831号决议中，就一个上诉问题仔细审查了《选举程序法》中第二节第一部分c点中规定的均等机会的实施情况。该上诉涉及一个事实，即布达佩斯12区的地方政府规定了接受个人候选人使用免费海报空间的行为守则的先决条件。

国家选举委员会的决议中主张，均等机会意味着选举/市政当局机关必须对选举中所有当事人提供相同的条件以及评判。如果某些候选人得到了特殊条件而其他人没有，则违反均等机会的行为应该被追究。

国家选举委员会的结论是，该案中市政当局根据机会均等原则为每个候选人设置相同的先决条件去知晓、接受并公平签署行为准则发生争议。接受行为准则呼吁遵守选举程序法的基本原则的前提条件没有违反选举程序法的基本原则或其规定。

根据国家选举委员会阐述的观点，最高法院认为在《选举程序法》第二节第一部分c点中，关于海报张贴自由空间的分布，均等存在于诸多前提条件中，选举程序法就此没有明确规定。因此，它可以包括在一个市政当局的特定行为的指令中。所以，无论是市政当局预设的前提条件还是要求签署的行为都没有违反法律。

3.“匈牙利会更好”：一条政治广告

国家选举委员会 在2014年底745号决议中，审查了一项针对TV2频道播出的标语“匈牙利表现更好”的节目的指控。根据指控，由政府下令和资助的节目的口号是相同的，而它的视觉外观恰好与政府党派所运用的竞选工具如出一辙，因此该播出节目被认作为一项政治广告。然而，TV2频道并不享有广播这个节目的权利，因为它没有满足必要的法律前提条件，并且通过广播一条政治广告，均等机会这一选举的基本原则被违反了。据国家选举委员会所述，这项投诉针对的是两个法律地位截然不同的双方当事人：政府和参加竞选的两个政党。他们通过在竞选活动中的竞选海报被识别。国家选举委员会认为，这项节目的视觉和所包含之信息都不能够被认作为选举程序法中认定的政治广告。该节目明确表示其在政府的请求下产生的，并且没有提名机构或候选人在其中签名。

然而，最高法院的意见是，如果一个节目推广政府，也推广一个或多个机构，并通过视觉和标语进行鼓励并支持，可以被认作为政治广告。因此，评判的根据并不是指对节目客户本人有意义而是这个节目的内容。最高法院还指出，即使没有政府可能在选举活动期间进行某种活动的某种概念出现，该电视节目也不可被错误地理解为因为其扩大了某些提名机构的知名度从而在竞选活动期间违反均等机会。〔72〕Order Kvk.III.37.328/2014/6.

（五）投票

选民有权利根据其居住地点在选举区内的投票站以个人身份投票或登记于便携式投票箱投票。以个人身份的投票时间从投票日的早上6时起到下午7时。〔73〕Sections 168-169 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.计票委员会的两名成员将便携式投票箱带给这些登记在便携式投票箱投票的选民直至下午7点。〔74〕Section 184 subsection 1-5 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

选举制度设立了若干登记册：选区登记册、非选区居住选民登记册、在便携式投票箱投票选民登记册，外国代表的登记册和电邮投票选民的登记册。

新法律允许选民在原住地之外选区的投票归结于选民的原住地选区。投票用纸的信封上注明了相关的选区。〔75〕Section 257 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

外国代表的登记册包括有匈牙利居留权的公民以个人身份通过外国代理进行投票。这一规则在新法律和旧法律中基本一致。选民可以在选举日期确定后，在投票日前八天内申请加入外国代表名册。〔76〕Section 259-264 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

这个选择只提供给那些申请在外国代表登记册上登记的选民。2014年选举中最为重大的技术创新之一便是在线请求注册制度。这项成就标志性的促成了与四年前相比国外选民代表三倍的数量增长。他们中的大多数人（5371人）希望在伦敦投下他们的选票。根据外国代理报告，选举开展得一切顺利，没有任何重大问题。〔77〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.p.5.

被证实是饱受争议并且甚至更是常被攻击的投票制度已被一个全新的法律制度所取代：重新登记制度。这对于那些希望在匈牙利行使投票权但并没有永久居留权的公民来说是一个选择。网上重新登记的机会给予了这项法律制度的广泛使用。总共有120552选民采用了这种方式。重新登记的选民有机会选出他们选区的个人候选人，因此之前的“投票旅游”已被取消。

国家选举办公室登记没有匈牙利居住权的公民采用邮寄投票登记，于投票日前的十五天之内在中央选举名单中进行登记。〔78〕Section 266 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.法律详细规定了通过邮件投票的具体规则，这是在匈牙利选举制度体系中的一个全新部分。

通过邮件投票的前提条件是进行初步登记。登记请求可以通过邮件的方式从2013年8月1日开始提交给选举办公室以及从11月1日起网上提交直到选举日前的第15天结束。在审核申请以及近400项的上诉之后，在邮件投票选民名单里仍有193,793名选民。158,654名选民将投票表格送回了选举办公室，128,429件邮件投票符合法律的要求。〔79〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.p.5.

对于有关居住在国外的匈牙利公民投票的规定的法律解释，国家选举办公室主席提出了一个基于对国家选举委员会法律解读的指导方针。

为了促进移民群体的匈牙利公民选举权的行使，依照宪法和选举法，国家选举委员会在2014年6号指导方针中就选票的提交和标识符规定如下：

——议员大楼不适合选票的填写事宜，标识符的主要功能是提供用于交接邮件包裹的由法律所规定的识别；

——通过邮件投票和现场投票构成不同的投票方式，因此这些因素，特别是选票填写方法和当场提交选票，若不承担违反投票公平的风险是很难共存的。〔80〕Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament.Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás.President of the National Election Commission.p. 9.

在吸取邮件投票经验的基础之上，国家选举委员会和国家选举办公室要求程序和其某些操作需要简化，包括：

——修改在匈牙利没有居住权的选民登记规定，当填写登记表格时省去母亲婚前的姓氏；

——制定一套简便的有关给公民发放选票的信封使用的程序；

——一项关于交换损坏的投票信及其选民返回的损坏的包裹的规定。

选举程序法颁布后一些法律规则发生了改变。大部分民间组织主要对维持中央登记册和邮件投票表示关注。他们的视角主要聚集于那些没有匈牙利居住权的匈牙利选民，因为很难保证他们的登记得到有效控制。此外，审查和处理他们的选票欠缺法律的保障。再者，对于居住在海外的匈牙利选民投票的制度保障也不够充分，在管理中存在着滥用权力的空间。因此，所谓的“双信封”确保迎合了选民投票机密性要求以及对权利进行检查的需求，但实际上记录信息者无法控制选票和识别符。〔81〕SZIGETI （note Error! Bookmark not defined.）,p. 15就回应这项批评，对选举程序法最近的修正案改善监督和透明度操作如下：〔82〕According to the presentation of Vilmos BORDÁS, former chairman of the National Election Committee, at the National University of the Public Service on 7 June 2013.

——选举办公室至少一天一次在其网站上定期公布关于选民登记、投票本身和选举结果所涉及的公共利益的最新信息。〔83〕Section 76 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

——国家选举委员会的成员有权检查没有匈牙利居住权的匈牙利选民登记注册信息。但他们没有记录或复制这些信息的权力。他们同样有权检查选民登记册上记录信息的合法性。〔84〕Section 96 subsection 4 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

——有权向国家选举委员会委派成员的提名组织（除了少数民族的自治政府）有权派最多五名观察员进入选举办公室控制计票和投票文件的合法性。〔85〕Section 245 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

——选举委员会的成员和上述观察员以及国际观察员可以监督控制投票文件的全过程。媒体服务人员可以在检查所投文件时在场观察，如果能确保个人信息得到保护的话。〔86〕Section 288 subsection 3 on the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

——上述观察员、国际观察员和新闻界有权监督计票的整个过程。〔87〕Section 293 subsection 2 on the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

（六）法律救济

对某些行政和司法决定采取法律救济的权利是宪法国家的一个组成部分。这项措施是为了纠正违反程序或实质法的错误决定，消除侵犯所涉及的个人权利错误和确保相关法律的遵守。法律救济在选举中占有特别重要的地位。在选举过程中采取充分的救济手段对民主选举至关重要。

匈牙利的基本法承认法律救济是一项基本权利。新的选举程序法相比旧的选举程序法，关于异议与上诉方面做出了更详尽地的规定。异议和上诉可以由登记在中心登记册的选民提交，也可以由候选人、提名机构以及自然人或法人提交。〔88〕Sections 208 and 221 subsection 1 on the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.异议可以在违法行为发生后的三天内向选举委员会提出。〔89〕Section 209 on the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

可以对选举委员会的初审决定提出上诉。不得对会议记录中的决定，选举委员会的二审决定以及全国选举委员会的决定提出上诉。〔90〕Section 221 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.选举委员会在30天之内做出决定。

该法案规定了联合调查和评价的联合案件，没有必要在已作出实质性决定的情况下通过决议。〔91〕Section 217 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

根据新法律，选举委员会有权在裁决异议后，倘若违反与选举活动有关的规则时，处以罚款。〔92〕The report of OSCE in 2010 about the general election complained that the former Act on Electoral Procedure did not contain judicial relief for a breach ofcampaign silence. Although no direct penalty was stated, the election may be repeated if it is probable that the violation made an effect on the voting result: Office for Democratic Institutions and Human Rights: Republic of Hungary, Parliamentary Elections 11 April 2010, OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report, Warsaw, 10 August 2010, p. 1.罚款是一种工具，可以提高候选人及其提名机构遵守选举活动规则的自觉性。〔93〕Section 218 subsection （d） 2 and section 219 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

司法审查针对选举委员会的二审决定和国家选举委员会的决定进行。法律限制有资格提交复审申请的受到直接影响的自然人和法人的范围。〔94〕Section 222 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.当地管辖法院在三天内审理上诉。最高法院审理对国家选举委员会决定持异议的上诉案。〔95〕Sections 228-229 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

1.针对选举结果的法律救济〔96〕Chapter 6.1 is based on Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament. Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof.DrPatyiAndrás. President of the National Election Commission. p. 9-11.

按照选举程序法规定，2014年4月12日，106个个人选区的选举委员会宣布选举结果。在选举委员会的充分准备及相对温和的竞选活动中，仅5份法律救济提交至国家选举委员会对个人选区选举结果表示异议。而另一个是基于宪法规定对结果提出异议的申诉。

一个案件中国家选举委员会认为部分重新点票的请求是有根据的。在其1039/2014号决定中，国家选举委员会规定重新计算无效选票以及重新计算另一个选区的某一候选人的有效选票。在对个人选区选举结果异议的决定中，国家选举委员会强调，无论是无效票数多还是最高票数和第二高票数的候选人之间选票差别不大，都未能提供重新计票的理由。

选举程序法法律救济程序的基本规则之一在于申请法律救济人负有举证责任。虽然针对大选结果的法律救济是一种特殊的事物，需要申请人依照程序法证明的潜在的违法行为。最高法院确认了国家选举委员会的地位,规定在针对结果的法律救济程序的框架下，由于上诉人证据有限，委派的点票委员会成员的陈述可以作为确定选举结果时的违规行为的依据。匈牙利选举中选票和投票的有效性总是由计票委员会核实，因此，其成员可以拥有可能支持关于投票结果决定的非法性质的信息。因此，没有法律补救的请求可能会出现证据被忽略的情况，因为NSEC和国家选举办公室分别核实个人名单和全国名单选举结果，掌握选票和选区记录信息，自然而然地能了解违规情况。

已有三个案件提交给最高法院，就国家选举委员会针对单一选区的结果的法律补救措施所做出的决定表示异议。最高法院对其中两个案子进行了审核，并判定国家选举委员会的决议是合法的，同时最高法院就一个案子没有经过实质性的审理就驳回了该项请求。

2.宪法申诉

选举程序法有一项将宪法申诉作为一种补救措施的单独规定。宪法申诉可以由那些在案件中其基本权利受到法院判决侵犯的自然人或组织提起，申诉提起的前提是所有的救济措施已经用尽或者不存在。宪法申诉应该在3天之内被提交至宪法法院。宪法法院在3个工作日之内审核该申诉，若宪法法院不驳回该申诉，则在另外3个工作日之内决定其是非曲直。〔97〕Section 233 subsection 1-2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

根据宪法法院第3367/2012.（XII. 15.）、3149/2013.（VII. 24.）以及25/2013. （X. 4.）号决议，宪法申诉是一种独特的法律保护工具，其主要目的是提供个人的法律保护：即对违宪或者违宪司法裁决提供救济。因此，宪法法院主要在程序中起到法律保护作用，根据《宪法法院法》第26条和第27条的规定，其作用是执行宪法权利。因此宪法法庭不会被卷入有关法庭的审查责任或解释事项的争议中，它的调查也不意味着无限制地修改法庭的裁决。

《选举程序法》第233条提供了一个机会，即对选举机构基于违反基本权利所作出的决议提起宪法申诉。因此，选举程序法保证对选举机构的修正案进行再修正。被提交的68项相关议会选举的宪法申诉，其中有4项直接经宪法法庭审核。这4个案件相继被驳回，因为不符合宪法要求。

这4项申诉的主题是：（1）在公共区域的灯柱上张贴选举海报，审查所侵犯的基本权利有：被选举权、言论自由和平等权利；（2）最高法院对Zugló地区（布达佩斯第14区）报纸的决定，审查所侵犯的基本权利有：言论自由；（3）反人性化的政治广告，调查基本权利的侵犯：言论自由；（4）关于全国选举的结果所涉及的部分投票以及获胜者赔偿，调查基本权利的侵犯：平等的参政权。

法律救济同样适用于选举机构的名单制定。如果选举机构在规定的时间内不遵守其程序性义务，上一级选举机构将会在三天内对此异议进行审查。原有程序再次进行，原来的机构有义务进行新的程序或作出新的决定。如果国家选举委员会在给定的时间限制内欠缺程序义务，最高法院应听取异议并在三天内作出决定。如果异议理由充分，最高法院将命令国家选举委员会执行程序。〔98〕Section 242 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

四、在法律应用领域的经验及总结

在选举制度的改革中，在改革选举制度时，选举制度结构中将区域级别从选举制度的结构或重新制定个人选区范围中取消，确实前进了一步，增加了法律的确定性。

匈牙利的基本法建立了主要的程序性和实质性规则的框架，修改和修订选举结构，增加深一层次的新内容。虽然没有详尽无遗，但这些重要的变化是：为少数民族代表创造了议会参政的机会、规定了在海外居住的公民的投票权、促进残疾人的参与选举活动，以及刑罚监禁者不再自动导致丧失投票权。创建从组织到制度的保障以及独立的国家选举办公室和国家选举委员会是一个积极的进步，诸如消除媒体竞选运动规则的缺陷以及推荐单问题。

一个重大的变化是，制裁制度由引入罚款予以补充。与救济有关的变化基本上涉及通过更精确的定义来增加法律的确定性，从而促进合法的实施选举，更容易地获得救济权并增加其成功的机会。

国家选举委员会认为2014年选举期间首次被运用的法律条例的三项主要原则，由于缺乏或有缺陷的监管在实际操作中被滥用。所以，他们依据法律制度不支持这些滥用行为。而这些法律或法律编纂问题的解决超出了依据《选举程序法》第51条所规定的国家选举委员会的责任范围，要求由立法者予以解决。〔99〕Chapters V.1-V.3. are based onReport by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament. Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014.Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás. President of the National Election Commission. pp. 11-12.

（一）涉及二审法律救济审查

第十二章关于法律救济的内容规定，法院有权审查提出救济申请的个人或组织，在法律申诉框架内对选举委员会二审以及国家选举委员会决议提出异议。

根据国家选举委员会的立场，证明提出救济的请求也应该符合二审程序的框架，证明申请人的权利和义务直接受到违法行为的影响。根据委员会行使法律救济权利的立场，要求正常法律实践应当被视为选举程序法的一项基本原则。该条款规定，行使法律的目的可能不是为了在维护正式法律遵守的背景下利用法律制度。然而，根据委员会的统一立场，大量的、有吸引力的、缺乏利益和参与并不符合这些要求。

（二）多重候选人制度

选举程序法关于推荐的规则引入了两个新要素：带有序列号和邮戳认证的推荐表的真实性;以及多重候选人制度。虽然在选举当天，选民有机会为一名候选人或每个类别列表中的一名候选人投票，但该法允许他们在竞选运动期间支持几个候选人。这一新的法律制度导致了提名组织活动的增加：1531名登记候选人参加了选举，平均每个选区14名。然而，国家选举委员会提醒，尽管多重候选人制度带来了这一积极的结果，但不应忘记，新制度导致了更多滥用公民个人资料的机会。为了保护这些数据和真实的参选意向，国家选举委员会认为有理由修改规则，并允许每个选举人在每个类别中只推荐一个候选人。

（三）选举委员会的组成

根据选举程序法的规定，选举委员会由推选和委派的成员组成。在确定议会选举日期后，每个提名组织都有权向国家选举委员会委派一名成员代表其各自的组织。然而，尽管立法者意图明确，但选举程序法的条款未能决定，在两种平行选举条件下，同一提名机构有没有权利在同一选举委员会中根据另一目的的另一选举而选派成员。根据国家选举委员会的平等机会基础上，一个提名组织或一位候选人只能在选举委员会中委派一名代表，即使他们可能是多种目的选举委员会代表。最高法院对这个问题的决定是持支持态度的。在其决议中，最高法院表明“选举委员会的代表的委派是基于代表权，而不是基于竞争。选举委员会的委派成员参与选举委员会的联合工作，而不参与政党的选举运动”。国家选举委员会认为其有理由明确地植入立法者这个意图，落实法案调整于规范的文本中。

目 次

一、宪法框架:匈牙利基本法关于选举制度的规定

二、新匈牙利选举制度

三、选举程序的一些基本问题：变化的视角

四、在法律应用领域的经验及总结

* ［匈］安得拉士•鲍吉（Prof. Dr. András Patyi），匈牙利国家选举委员会主席兼任匈牙利国家行政大学校长；［匈］苏萨娜•费也士（Dr. Zsuzsanna Fejes），匈牙利国家行政大学博士。

** 管建强，华东政法大学东方毅军事法研究中心主任、教授。

肖崇俊）