基于美好乡村建设背景的皖北农村秸秆焚烧治理的激励机制研究——以固镇县为例

徐莉

（安徽新华学院商学院，合肥 230088）

基于美好乡村建设背景的皖北农村秸秆焚烧治理的激励机制研究
——以固镇县为例

徐莉

（安徽新华学院商学院，合肥 230088）

近几年皖北农村秸秆焚烧、随意丢弃等不当处理带来的环境污染问题，已引起安徽省各级政府的重视，文章以典型的传统农业县固镇县为例，从政府、农民和相关企业三个方面对安徽的主要传统农业区皖北农村秸秆焚烧治理的激励机制问题进行研究，研究结果能为建设美好安徽和更好的落实中央新农村建设的战略决策提供参考，同时也对提升皖北农民环保意识，积极参与改善皖北农村环境、提升土地生产力和持续高效利用，改善生活质量、实现乡村总体面貌的根本改观具有重大意义。

皖北；秸秆焚烧；生物质资源开发；激励机制

1 引言

中共中央于2005年提出了“开展社会主义新农村建设”的重大战略决策，将“生产发展、生活宽裕、管理民主”等方面作为今后一个时期对全国各级政府农村工作的总要求。2012年安徽省委省政府提出了“建设美好乡村的重大决策”并印发了《安徽省美好乡村建设规划（2012～2020年）》，《规划》将全省分为皖北、皖中、沿江、皖西等几个片区，并设计了差别化建设路径。皖北由于其地处平原，主要以发展农业这一传统产业为主，农村秸秆资源产量巨大，每到麦收和玉米收割季节，秸秆焚烧现象较为普遍，对空气造成严重污染，这对美好安徽建设的发展目标产生较大的阻滞，安徽省各级政府对治理秸秆焚烧问题上下了很大的功夫，人力、物力投入较大但收效并不乐观[1]。近几年来不当的农村秸秆处理导致的种种问题不断涌现，这引起了各级政府和众多学者、专家的广泛重视。兰州大学贺仁飞研究了我国生物质能的来源和分布，提出东中部的主要农区和西南部分省市是作物秸秆主要地区，其中鲁、豫、黑、皖等的作物秸秆分布最为集中[2]。安徽省农业科学院的徐秀娟等研究认为目前安徽省秸秆利用率不高，仅为53%左右，剩下的近一半秸秆未被利用并成为新的污染源。在目前的秸秆处理方式中，还田秸秆占28%，秸秆粗饲料约占24%，秸秆工业原料化和资源化利用效率较低[3]。安徽建筑工业学院的郭志胜和段宗志研究发现安徽发展生物质能的经济和社会效益十分可观，但开发与利用水平很低[4]。华中农业大学的胡薇提出激励多元主体参与农村环境卫生公共服务供给是化解农村环境治理问题的最佳方式之一[5]。

究其根本，还在于“人”的思想工作没有做通，没有发挥激励机制的作用，本文重点研究农村秸秆资源的科学无害化处理以及对其进行生物质能源的开发和综合利用中的激励问题，希望通过该研究能为建设美好安徽和更好的落实中央新农村建设的战略决策提供参考，同时也对提升皖北农民环保意识，积极参与皖北农村环境污染治理、提升土地生产力和持续高效利用，改善生活质量、实现乡村总体面貌的根本改观具有重大意义。

2 皖北农村秸秆焚烧问题及焚烧治理工作开展的现状——以固镇县为例

皖北地区地处平原，粮食作物种类齐全，大豆、棉花、花生、山芋、玉米、小麦等均有种植，其中以玉米、小麦种植占据比重较大。下面以固镇县为例进行阐述和分析。

2.1 固镇县的主要秸秆种类及秸秆持有量

固镇县作为农业大县，农业机构经过多年的调整，由上个世纪的多样化结构逐步调整为以玉米、小麦、花生、大豆为主，播种面积尤以小麦和玉米为主，2012年玉米种植面积为45.37万亩，2013年种植面积增长到60万亩，2014年已达到65万亩，因此，小麦和玉米秸秆产量较大。据统计和测算结果显示，年秸秆产量约为100万吨左右。

2.2 固镇县秸秆处理常用的方法及影响

2.2.1 秸秆焚烧 秸秆焚烧是固镇县农民近些年主要采用的秸秆处理方法，虽然经过近几年的政府大力整治，目前仍然有部分农民还在采用传统方法。该方式处理秸秆方法简单易行，成本较低、时间短，对农民来说秸秆处理效率高，但事实上这种处理方式风险较高，危害极大。在过去的十多年中，曾发生过多起因焚烧秸秆而烧死人的情况，并且秸秆焚烧无法利用秸秆腐质营养土地是一种生物资源的极大浪费，同时造成空气严重污染，秸秆焚烧期间，空气污浊、道路能见度低，易造成交通事故。

2.2.2 秸秆堆肥 秸秆堆肥在固镇历史悠久，在没有化肥的年代，农民主要靠秸秆杂草堆肥来增加土地有机质，营养土地，既能改善土壤、提高产品质量[6]，又顺带处理了秸秆，效果很好，但因为堆肥费时费力，相较于现代农民进城打工一天所带来的经济收益，堆肥产生的效益远不能及，所以现在农民已经很少再采用这种方式了。

2.2.3 秸秆粉碎还田 秸秆粉碎还田是近些年来农业机械化的产物，有了先进的农机，可以将秸秆就地粉碎还田，好处是省时省力还能通过物质循环营养土地，但弊端也很明显，一是农机数量有限，致使不能及时处理，影响下一茬庄家的播种；二是成本较高，一亩地需要增加几十块钱的成本，这使得农民对于粉碎还田的处理方式没有热情，甚至抗拒。

2.2.4 秸秆丢弃 秸秆丢弃现象在农村较为寻常，在抢收完庄稼后紧接着又要赶季节抢种，农民人手有限忙不开的时候，丢弃秸秆便是最常见的处理办法，很多农民将秸秆运到地头路边或者直接倒进沟里，乱丢乱放，影响道路畅通，污染水质、破坏环境美观。

2.2.5 秸秆发电 县内各发电厂采用秸秆发电可以处理部分秸秆，但由于发电厂规模相对较小，储存和消化秸秆能力有限[7]，远远不能满足秸秆处理的需要。

2.2.6 生物质能源开发 固镇县在生物质能源开发利用方面，以秸秆为原料，经过粉碎后加压、增密成型，生产“秸秆煤炭”，取得了一些成绩，例如：建成中科新能源有限公司以及引进山东鸿方生物质能源有限公司合作项目，开展生物颗粒加工生产生物颗粒燃料，消化了一定量的秸秆。但因涉及颗粒燃料销售问题和生物质能源开发结构单一，生物质能源的开发水平急待提高[8]。

2.2.7 秸秆生物饲料 秸秆生物饲料主要是粗加工成草料或采用一些菌株（如木霉、根霉、酵母等），对秸秆进行发酵和酶解，将秸秆转化为动物可以吸收的糖类、脂类、蛋白质等物质。但目前固镇县上规模的牲畜养殖厂及其他养殖业不多，尚未形成产业化，对秸秆的消化处理能力有限。

综上所述，固镇县农作物秸秆的处理主要还是以秸秆焚烧和粉碎还田为主，其他方式辅助的处理模式，需尽快优化处理结构，综合开发和利用秸秆生物资源。

2.3 目前采取的主要激励措施及治理工作开展情况

科学的激励应该奖惩并举，既要正激励也要有负激励，并以正激励为主。目前的激励措施虽有经济补贴等正激励，但也只是停留在浅层次的正激励，负激励一直占据主导地位。每到夏秋收割季，地方政府便如临大敌，把县、乡、镇各级相关干部分派下去，连天加夜的在田里蹲点禁烧，而不是采取思想引导、倾情关心、想农民之所想，及农民之所急，从内在激励方面提高农民的思想认识，让农民自觉减少或放弃焚烧秸秆，采取科学的综合利用的处理办法来处理秸秆。事实证明，采取惩罚禁止等打压的负激励措施，效果很不理想，治标不治本。

2.4 存在的问题及分析

2.4.1 对农民的思想教育和宣传工作没做到位

目前大多数农民的受教育程度还不是太高，眼界和觉悟还没达到要关心社会利益的境界，他们更多的是考虑自己的眼前利益，因此，需要各级政府加强思想教育和宣传工作，使农民意识到焚烧秸秆所带来的危害和产生的深远影响，帮助其树立对环境保护、人类共同生活的地球有一份责任感。

2.4.2 乡镇干部工作深入群众不够、创新性不够

乡镇村领导干部大都来自农村，亲戚朋友中很多是本地农民，尤其是村干部自身也是农民，在秸秆处理上却没能很好的联系群众，虽然通过严防死守，短期内也取得了一定的成果，部分乡镇达到“零火点”[9]，却不能解决长远问题，不去总结去思考问题的根源，问题只能停留在原地得不到解决。2.4.3 反馈与沟通有待加强 每一年政府花费大量人力、物力、财力治理秸秆焚烧问题，但真正效果并不乐观，原因何在，为什么农民不愿配合，沟通不足，缺乏反馈，因此，各级政府需要就秸秆综合利用问题加强信息沟通，收集反馈信息，并认真分析总结，努力建立长效机制。

3 皖北农村秸秆焚烧治理的激励机制的设计与落实保障

3.1 激励机制的设计

任何激励机制都是着眼于需求的满足，以此为基础设计内外激励措施，调动人的积极性和创造性，从而实现既定目标[10]。

3.1.1 政府相关部门的顶层激励 各级政府以履行自身职能为基础，进行目标管理，实现既定目标。从省委省政府到基层乡镇村各级政府，自上而下再自下而上确定各级秸秆综合治理和环境保护目标，比如干部下乡、分片包干、责任到人、亲临现场指导监督秸秆综合利用和处理工作。

3.1.2 各级干部的激励设计 制定有效的考核机制，设立秸秆处理专项绩效奖励办法，制定专项考核指标，并借助现代化信息技术和监控技术，实现玉米小麦种植区域的全覆盖，做好秸秆焚烧监控及其他秸秆处理方式的监管工作。既简便化工作方式、降低工作难度又提高绩效奖励，无疑对干部工作积极性的提高起到较大促进作用。

3.1.3 农民激励设计 从农民的实际需求入手采取能满足农民需求的措施，从而调动农民的积极性。针对秸秆处理问题，农民的需求主要包括这几个方面：从产地地表移除或者入土，不影响土地的下一茬耕种和农村环境整洁及不因堆放秸秆影响沟渠道路的畅通；农民在自身没有经济能力购置秸秆处理农机的情况下，可以方便快捷，不需要出重体力便能得以处理；从处理秸秆中获得经济利益；基于以上几种需求，首先，农业局可以统筹安排农机站出动农机适当收取服务费的方式协助农民处理秸秆，并且制定有吸引力的农机具购置补贴方案，把发展玉米收获和秸秆综合利用机械作为重点，提高农民自有秸秆处理农机的比例，促进农民进行秸秆综合利用和对农村生物资源开发利用的积极性。其次，扩大各地发电厂和牛羊等养殖业的规模，增加秸秆发电和秸秆过腹还田等处理方式，对秸秆处理的分流，通过将秸秆出售给发电厂和养殖场，使农民获得比焚烧秸秆更多的经济效益。

任何激励都应该从被激励对象的内在动机出发，满足其内在需要，才能取得好的激励效果，达到激励目标。人的行为的发生是受内在心理动机支配的，要想改变农民焚烧秸秆的行为，必须改变“人”即各级干部和农民的思想认识。通过开展外部激励工作达到激励内在动机，改变观念和提高觉悟意识的效果。

3.2 激励机制落实的保障

3.2.1 充分发挥农村基层干部的作用 自2006年免收农业税以来，农村的基层组织主要起着上传下达的作用，不再与农民的根本利益发生关系，农民处于自制状态，因此对于基层干部来说要转变观念，除了上传下达的被动型工作以外，还要发挥带头模范作用，借助基层干部置身农民之中的优势，更好的支持和协助上级政府，开展秸秆综合治理工作。

3.2.2 充分发挥县农业局技术支持作用 各地农机局利用网络和计算机信息技术及设备，组织技术人员向农民大力宣传和展示现代科学技术和新型农机科学处理秸秆的过程和效果，组织农民走出去到一些秸秆处理较为先进的地方去参观考察，提高农民兴趣并切实认识和相信科学处理秸秆的好处。

3.2.3 干部创新意识的培养“火车跑得快全靠车头带”，各级政府应创建各种平台培养干部开拓创新的精神、积极性和主观能动性，鼓励他们深入开展实地调研，积极寻求符合农村和农业实际，满足农民对秸秆处理的实际需求乃至农村环境治理的新方法。

3.2.4 农民自身要加强学习 新时代的农民要与时俱进加强学习，及时转变思想、更新观念，用现代化的科学方法科学种田，在秸秆处理过程中，掌握土壤质量演变规律提高土壤质量、促进土壤资源可持续利用，协助政府搞好农村环境综合治理工作。

当今农村社会物质生活水平日益提升，与之相适应对环境的要求也在提高，各级政府要在美好乡村建设的政策支持下，充分调动农民及各方的积极性从科学处理秸秆入手努力建设美丽的新农村。

[1]陆蕙琪.我国农村环境污染治理对策研究——以嘉兴市南湖区为例[D].上海交通大学MPA学位论文，2011：14-15.

[2]贺仁飞.中国生物质能的地区分布及开发利用评价[D].兰州大学硕士学位论文，2013.

[3]徐秀娟，吴文革.安徽省农作物秸秆资源及其综合利用[J].中国农业科技导报，2009，11（02）：39-43.

[4]彭志胜，段宗志.安徽生物质资源利用的效益评估及对策研究[J].安徽建筑工业学院学报（自然科学版），2009（06）：49-52.

[5]胡 薇.多元主体参与农村环境卫生公共服务供给的激励研究[D].华中农业大学硕士学位论文，2011.

[6]曹志洪.解译土壤质量演变规律，确保土壤资源持续利用[J].世界科技研究与发展，2001，23（3）：28-32.

[7]固镇县召开全县2015年小麦秸秆收购签约大会[EB/OL]. http：//zwgk.bengbu.gov.cn/com_content.jsp?XxId=503019900&Dwld =86966862.

[8]蔺雪芹，司月芳，王 岱.中国生物质能产业发展面临的矛盾和挑战（英文）[J].Journal of Resources and Ecology，2013（04）：353-360.

[9]安徽固镇：秸秆禁烧连续两年“零火点”[EB/OL].http：//www. gxsn.net/news/show-108353.html.

[10]关培兰.组织行为学[M].北京：中国人民大学出版社，2008：89-91.

责任编辑：吴艳玲

Research on the Incentive Mechanism of the Beautiful Rural Construction Background of Straw Burning Governance in Northern Anhui——Take Guzhen County as an Example

XU Li
（Anhui Xinhua University School of Business,Hefei 230088）

In recent years,the pollution problems in Northern Anhui countryside caused by straw burning and other improper treatments,has led the Anhui government at all levels to attach great importance.This article takes Guzhen County as an example,a typical traditional agriculture county,studys the incentive mechanism of straw burning governance in Northern Anhui countryside,from the government,farmers and related the enterprises of traditional agricultural areas.This can not only provide references for the implement of new rural construction for Anhui,but also to enhance the environmental awareness of farmers in rural areas of Northern Anhui,actively participate in the improvement of environment and enhance the productivity and efficient utilization of land.It has great significance for the life quality and the fundamental change of the overall appearance in countryside.

Northern Anhui;straw burning;biomass resource development;incentive mechanism

X712

A

2016-11-10

安徽新华学院骨干教师项目（2013xgg08）；安徽新华学院质量工程项目（2013jgkcx14）；安徽新华学院教研项目（2015jy012）

徐 莉（1975-），女，安徽省固镇县人，讲师，研究方向：企业管理、农村旅游经济管理等。