“权力—信息”约束下精准扶贫的地方实践——以X县为例

■尹利民 孙 健

“权力—信息”约束下精准扶贫的地方实践
——以X县为例

■尹利民 孙 健

精准扶贫；“权力—信息”；政策效果

一、问题的提出

2013年11月，习近平总书记在湖南调研时强调：“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫。”同年12月，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号)，明确提出要建立精准扶贫工作机制。2016年7月，习总书记再次提出“要真扶贫、扶真贫、真脱贫”。几年来，在国家精准扶贫政策指导下，我国的扶贫工作取得了显著成就，贫困发生率大大降低，贫困人口逐年减少。然而，中国扶贫的任务依然艰巨，截至2017年10月，全国仍有4000多万农村贫困人口尚未脱贫。为确保扶贫工作的扎实推进，实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，中央决定对地方政府的扶贫工作成效进行第三方评估，以推动中央政策在地方的有效执行。当然，一般情况下，地方政府会积极配合中央的决策，以完成国家政策在地方的有效实施。然而，由于地方政府在执行过程中常常会遇到诸如人、财、物等方面的困难，因而它们也会利用自己在信息上的优势，规避一些关键问题，从而影响政策实施的效果。

与这一现实相呼应，我国学者的研究集中在精准扶贫的内涵与困境［1］、精准识别机制的探析［2］、绩效评估方式的论述［3］等方面。也有部分学者探讨了导致精准扶贫实践困境的原因，如瞄准目标的偏离和精英捕获［4］、产业扶贫中的权力主导和弱势吸纳［5］、产业扶贫的机制构建［6］以及精准扶贫的确定性与非确定性问题［7］等。这些研究深化了对精准扶贫问题的认识，具有重要的理论与现实意义，但既有研究鲜有讨论精准扶贫中所彰显的中央与地方关系以及背后所隐藏的政治逻辑。当然，也有一些学者在此基础上，提出扶贫主体失衡和政府角色错位［8］以及扶贫主体间的博弈［9］是精准扶贫实践困境的根源，并试图以此为基础探讨不同层级间政府的关系，分析扶贫主体的结构与行为动机，但这些研究并未深入探析因扶贫主体的互动关系以及精准扶贫政策背后的深层政治蕴涵。本文主要是以权力与信息为要素，在分析双方互动行为的基础上，解释中央与地方政府是如何利用各自的优势进行行为选择，并如何影响政策实施的。

二、分析框架：中央与地方间的“权力—信息”互动

众所周知，就精准扶贫政策而言，中央政府的政策目标是消除贫困、改善民生，实现全面建成小康社会；而地方政府则希望在扶贫实践中，能够顺利完成中央的下达各项任务，在改善民生的同时，更希望能在目标考核中赢得政治资源。由此，围绕精准扶贫政策的实施，就有可能出现两种现象：中央政府希望政策能够在地方不折不扣地执行，以实现政策的基本预期；而地方政府则在执行政策过程中，希望能够规避一些对自身不利的因素，在顺利通过中央政府考核的同时，自身也能获得收益。然而，由于中央与地方政府在权力和信息方面拥有各自的优势，即中央政府拥有权力的优势，而地方政府则在信息掌握等方面掌握主动权，这样就产生了中央与地方政府间的政策互动。

有关中央与地方政府间的行为模型，影响比较大的有“锦标赛体制”模型［10］和“选择性执行”模型［11］等。前者主要是用来阐释中央政府如何来调动地方政府的积极性，而后者则主要是解释面对中央政府的压力管制，地方政府如何来应对。这两种解释模型各有侧重，“锦标赛体制”模型侧重中央政府的行为，而“选择性执行”模型则集中分析地方政府的行为。

中央在权力方面拥有优势，这是因为我国公共权力的授予是“自上而下”的，而非“自下而上”。而且，上级部门通过控制下级部门主要干部的人事权和财权来确保这种权力授予方式的有效性，并以此来约束下级部门的行为，迫使其如实执行上级部门制定的各项政策。然而，地方政府在信息方面占有主动权，为了维护自身的利益，确保地方能够在执行中央政策过程中不致于过分被动，常常会与之周旋。显然，中央政府是不能容忍地方政府对中央政策的抵制或扭曲执行，但面对信息掌握上的劣势，中央政府只能通过各种检查、督查、巡视和第三方评估等措施，以此来减少信息的不对称现象发生，同时督促中央政策的有效贯彻。由于地方政府在权力方面是不占优势的，但有些政策在地方确实难以落地，或政策执行需要地方付出很高的成本，因而，地方政府也常常会向中央政府提供一些不真实的信息，以应付中央政府的各种督查。当然，地方政府的这种行为是要承担很高的风险的，一旦被中央政府发现，会带来严重的政治后果。因此，在现实情况下，地方政府不可能明目张胆地拒绝执行中央的政策，常常会采取变通［12］或选择执行等方式。这样，中央和地方政府间，就形成了围绕“权力—信息”为基本要素的互动关系。

当中央的精准扶贫政策下达后，需要向地方推动。一般情况下，公共政策的实施都是以“目标考核”的方式，通过“层层发包，层层加码”的办法来进行。如果地方政府不忠实执行政策，自身利益可能会增加，但需要承担风险。因此，通常情况，面对中央在权力方面的优势，地方政府都会选择执行。然而，中央的政策相对比较宏观，而各地差异明显，尤其是扶贫政策，地区间的差异更为突出。因而，各地在政策的理解方面有比较大的不同。比如，国家的扶贫基本目标就是解决“两不愁，三保障”问题，其中，住房保障是关键。但在对什么是住房保障的问题上，各地理解不一样。为了稳妥起见，有些地方干脆一刀切，把有疑似的问题统统消除。比如，有些地方把土坯房视为危房，于是不顾地方实际，统统拆掉。这种现象，既可看作是地方政府对中央政策作出反应的结果，也可视为在中央与地方的互动中实现了中央权力向下渗透。当然，在一般情况下，由于地方政府执行中央政策的成本比较高，限于其自身条件的约束，地方政府并不一定会完全执行中央政策，利用其信息方面的优势，通常会采取选择执行或变通执行的方式。比如，为了使贫困户的收入过线，许多地方采取临时“注水”的方式，来短期增加贫困户的收入。这时，中央政府为了使政策能有效贯彻落实，通常会通过采取一些措施来解决信息不对称的问题，以有效监督地方政府的行为。这种行为，实际上也可看作是地方政府利用信息优势展开与中央的互动，在解决信息不对称的过程中实现了政策互动。

三、精准扶贫政策中的地方实践：X县的经验

我们知道，围绕公共政策的实施，中央和地方政府之间实际上存在一种政策博弈关系，上文解释了它们是如何利用各自的优势进行政策行为选择的，从中我们能够理解中央与地方之间的关系以及背后所隐藏的政治逻辑。下文我们结合X县的精准扶贫政策实施的经验来展开讨论。

X县是“十三五”国家级贫困县。目前，全县总人口32万，有13890贫困户，共计48500人。2014年，中央提出“精准扶贫”工作机制后，X县政府制定并颁发了《2015年扶贫攻坚工作考核办法》，对专项扶贫工作和全县脱贫攻坚进行督察考核。2016年，X县又出台了 《2016年脱贫攻坚行动计划》，谋划“十三五”扶贫攻坚工作思路。由于中央把扶贫的工作成效纳入了对地方干部的考核中，且中共中央组织部有明确规定：贫困县的党政一把手，在贫困县未退出之前不能变动，因而许多县都把扶贫当作当前最重要的工作，并把顺利通过国家第三方评估的验收作为最终目标。

X县向J省扶贫办提出申请，计划2017年贫困县退出。按照一般程序，J省会组织省里的第三评估，核定是否达到退出的基本条件。通过省里的评估后，J省再向国务院扶贫办提出申请，接受国家第三方评估最终核查。这样，如何顺利通过国家的评估，成为扶贫工作过程中的重要一项环节。

(一)“评估”：精准扶贫政策实施的权力渗透

在当前的政治环境下，精准扶贫政策，既需要通过中央权力向地方渗透，以推动地方政府执行的积极性和主动性，又需要中央及时全面掌握信息，以督促地方忠实执行中央的政策，否则，政策效果就会打折扣。因此，中央与地方政府之间，围绕权力与信息的渗透控制具有双重的政治蕴涵。这种蕴涵显示出中央政府试图通过对权力的渗透与对地方信息的掌控，以增强中央权力对地方的穿透性，提升政策实施的效果，同时提高中央政府的权威。中央政府之所以需要采取权力向下不断渗透的策略，是源于地方政府所从事职责的特殊性质以及地方政府官员所拥有的自由裁量权所致。当政府权力不受或较少受到约束时，其自由裁量权就会模糊其边界，而这些权力也因为其垄断的性质而容易变成“合法伤害权”。［13］因此，中央权力向地方渗透是一种常态，也是单一制国家在处理中央与地方关系时惯有的做法。

显然，中央权力对地方的渗透以及试图对地方信息的全面掌控，需要依托一个有效的运作平台，借助一定的形式方可成为现实。从现有的经验来看，通常的做法是采取“目标责任制”［14］的方式来提高中央权力向下渗透的效率，即依靠上级部门对下级部门掌握的资源分配权力，给下级部门制定目标，通过考核办法来测量任务完成的情况。

虽然精准扶贫是当前中国的重要国家战略，但仍然需要地方政府的配合执行，才有可能实现。因为中央是决策机构，但没有自己的执行部门，需要交给地方去执行，但地方又有可能利用自己在执行方面的信息优势，变通或选择性执行，从而降低政策实施的绩效。比如，为确保扶贫工作的扎实推进，实现2020年全面脱贫的目标，国家引入了第三方评估机构，对地方政府的扶贫工作成效展开评估。2016年2月，中办、国办印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，要求未来5年对中西部22个省份党委和政府扶贫开发工作成效进行考核。根据《考核办法》，扶贫成效考核指标主要包括4个方面：即减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金。《考核办法》规定，要对考核中 “未完成年度减贫计划任务”“违反扶贫资金管理使用规定”“违反贫困县约束规定”“贫困人口识别和退出准确率、群众满意度较低”“纪检、监察、审计和社会监督发现违规违纪”等问题进行查处。因此，从这个意义上，评估可以视为中央权力向地方渗透的一种方式。

依据上文的分析可知：在政策实施层面，如果中央对地方采取置若罔闻，听之任之的态度，地方政府就可能出于自身的利益考虑，对中央政策会选择不执行或歪曲执行。因此，为了有效推动政策的落实，中央需要采取一定的督查方式，来推动政策的有效执行。但由于贫困县的幅员辽阔，贫困户、贫困人口较多，如果采取彻查的方式，成本会很高，因此，第三方评估一般都是采取抽查的方式。这样，中央借助于抽查的办法，以督促地方如实执行中央政策，并以此来提高中央的权威。而中央采取抽查的方式也为地方政府的选择性执行提供了可能，或者说为地方政府“迎接评估”行为提供了机会。

为了强化权力的渗透，从2017年开始，国务院扶贫办开始交叉评估，也即第三方评估是由外省组成的专家组来实施。而且，从扶贫工作的省级负责制，到对扶贫工作重点县的大力扶持，再到对扶贫工作重点村的强调，国家权力主导的扶贫瞄准单位是不断缩小的，扶贫瞄准的对象从来源的宽泛化、抽象化转变为具体化、实体化，就是为了提高权力渗透的效果。当然，在加强权力渗透的同时，中央政府也希望通过扶贫工作与贫困对象直接接触，让农民直接感受到来自中央的关怀和恩惠，获取农民对国家政权的认同，进而获取更多的合法性资源。在中央集权体制下，中央政府与地方政府相比具有更加强烈的政治信任寻求愿望，这是因为民众对中央政府的政治信任是其政治统治合法性的来源。中央政府获得全国民众的高度信任也有助于其政治权威的强化，增强对下层的代理机构和官员的政治控制。［9］因此，精准扶贫政策的实施就是中央政府通过为社会基层民众提供社会福利的方式获取更多的政治信任，借此提升中央政府的权威与形象。因而，其政策的执行过程也就是中央权力向地方社会渗透的过程。

(二)“迎接评估”：精准扶贫中地方政府的应对策略

面对中央政府的权力渗透，地方政府也会利用自身的优势与中央周旋。我们以X县为例，进一步来分析地方政府是如何“迎接评估”的。

财政困境是中国贫困地区地方政府面临的普遍问题。精准扶贫对地方财力的要求非常高，尽管中央财政在一些专项项目上有专项支持，但地方的配套资金量非常大。X县作为国家扶贫开发重点县，自然也不例外。近几年，X县地方财政收入虽有增加，财政短缺现象仍然十分严重，对上级财政资金依赖较大。然而，中央政府虽然通过实施扶贫资金责任、权力、资金、任务“四到县”，使扶贫资金作为一个整体分配到需要扶持的村庄或者农户手中，但有不少扶贫资金是需要地方政府进行配套的。对于X县来说，其地方财政难以负担这些配套的扶贫资金。此外，为了防止地方挪用扶贫资金，中央政府采取了“专项管理”机制，如“产业扶贫资金”“雨露计划”“整村推进资金”“互助资金”等。这些资金转移支付到县级财政以后，其用途是不能随意改变的。

如果完全按照中央的要求来做，地方政府的扶贫工作是无法展开的。因此，为了筹集扶贫所需要的资金，通常的做法是“资金整合”，即一项工程，通过多个项目口子申报，捆绑使用。地方政府之所以这样操作，是基于其信息上的优势。

地方政府的“迎接评估”还表现在对精准识别标准的变通。我们在X县调研中发现，不少扶贫工作机构的干部和人员认为精准扶贫识别程序缺乏灵活性。比如，X县C乡党委书记说：“在贫困户的评定时，需要设定个别动态指标，进行动态管理；设定灵活的程序和系统准入和管理机制，系统信息需要留一定的可进可退空间和权限。因为，一些疾病和灾害、事故性的原因是突发性的，但因为精准识别程序及系统时间限制，无法进行修改和补录。”这些问题很容易引起矛盾冲突，地方很难操作，只能变通。又如，贫困评定标准脱离实际问题。X县C镇扶贫干部刘某谈到：“贫困户人均年收入低于2968元其实是与实践不符的，在实际识别工作中，很少有村庄能找到这样的贫困户。如果人均年收入低于2968元，根本就没办法生活。”而且，农户的收入也难以衡量，制定的精准扶贫标准在实践中很难操作。一方面，农业收入无法完全标准化计算，且受到市场行情的影响存在较大波动；另一方面，不少农户为争取贫困户名额捞取利益，不会将外出打工收入如实相告。这些情况导致实践结果与贫困评定标准的偏离。

另外，精准考核下的政策执行的偏差，也是“迎接评估”常见的手段。如前所述，中央对地方的渗透，通过“目标责任制”的方式层层施压，以落实扶贫责任。比如，在X县，扶贫工作被X县作为重点工作，实施“一票否决”考核。在繁重的工作及干部竞争性选拔带来的巨大压力下，X县各乡镇被迫开始一场围绕精准扶贫的“晋升锦标赛”。地方扶贫干部面临来自扶贫对象和产业扶贫的市场风险以及上级政府三个方面的压力，个别基层扶贫干部为了应对上级考核，不管贫困户是否脱贫，每年都按照上级的要求上报脱贫人员名单，形成了“数字脱贫”。一些则热衷于“政绩工程”，如示范村和示范户的建设。实际上，X县许多地方仍处于贫困状态，而一些扶贫工程也效果不佳。

当然，上述措施是地方政府“迎接评估”的一般性手段，为了能够顺利摘掉贫困县的帽子，通过国务院扶贫办组织的“国家精准扶贫第三方评估”的验收，才是“迎接评估”的重点工作，因为在他们看来，扶贫工作做得再好，验收通不过都是白搭。因此，为了迎接评估，做好应对策略和预案是地方政府工作的重中之重。如前所述，中央开展评估工作，本意是尽可能地获取真实、客观的政策信息，加强对地方权力的监督与管控，强化权力渗透，以更好地督促地方政府和扶贫部门重视扶贫工作，提升公共政策执行的效率和效力。然而，面对现实困境、“脱帽”以及精准考核带来的巨大压力，地方政府希望中央政府看到其已经达到了中央脱贫的标准，以获取中央政府对自己工作成效的认可，维护自身利益。因此，地方政府利用信息方面优势，试图向中央政府传递对自身有利的政策信息，这就形成了“迎接评估”的应对策略。

国家评估的主要内容是围绕“两不愁，三保障”展开，以“三率一度”即贫困综合发生率、错退率、漏评率和群众认可度为主要指标，因此，X县的“迎接评估”工作也紧紧围绕这些指标展开。一般情况下，“两不愁，三保障”的核心问题是群众是收入、医疗和住房保障，因此，地方政府如何在这几个方面做好文章以顺利通过评估验收，成为他们工作的重中之重。比如，地方政府知道农户的家庭人均收入是评估的重要内容，但又担心被调查的农户隐瞒收入，或收入确实达不到要求，便把农户的收入一项一项列出来，贴在墙上，并反复训练农户要按照墙上的项目，向评估员汇报。为了陡然间增加农户的收入，很多地方采取临时性注水的方式。比如，临时给一个低保指标，安排一个公益性岗位，甚至通过临时帮助产业入股分红的方式来增加农户的收入，而实际上产业并没有发展起来，还处在规划阶段。当然，地方政府也明白产业发展的重要性。在访谈中，X县一位负责扶贫工作的副县长说道：“建议在评估的时候，不但要盯住贫困户的情况，更好从整个村层面，从基础设施、公共服务、村庄建设方面，特别是产业发展方面进行评估，有好的产业，贫困户才能实现脱贫致富，才能持续增加收入，生活才能更好。”

针对住房问题，X县反复打探评估组对住房标准的认定，普遍应对策略就是对所有贫困户的土坯房进行粉刷，以美化房屋的外观，而至于房屋是否达到安全标准就无暇顾及。对一些无房或无法通过粉刷掩盖的房子，他们不向评估员提供真实信息，或制造房屋无人居住，或房屋主人举家外出的假象以应付检查。

在所有的评估指标中，群众的认可度令地方政府最为头痛。因为认可度是一项主观性很强的指标，与扶贫工作的绩效不一定有必然的联系，也就是说，地方政府认为为群众做了很多事情，但不一定能够得到群众的认可，在他们看来，群众的欲望和诉求永远无法满足。因此，在应对群众认可度方面的评估也是下足了功夫，从“软硬兼施”到调查问题的事先模拟，每一个环节做到万无一失。在X县调研过程中，我们经常可以发现在正式的访谈中，被调查的农户回答问题滴水不漏，而事后又偷偷向评估员塞字条，以表达自己的诉求。之所以如此，在地方政府看来，精准扶贫政策特别是扶贫绩效评估工作的开展，是中央对地方政府的不信任，是权力向地方强渗透的表现，地方政府只能采取策略性应对的办法与之博弈。这样，一方面，地方政府通过对地方特殊性以及地方自主权的强调，抵制、扭曲执行精准扶贫政策，减损中央的权威，以抵御中央权力的渗透；另一方面，地方政府利用接近信息源的天然优势地位，隐瞒或提供虚假政策信息，弱化、消解中央对信息的精准控制，以博取中央政府对其工作成效的信任，维护地方政府利益。

四、余论：中国政治逻辑的不变与变

由上可知，精准扶贫政策的实践具有权力渗透和信息控制的双重政治蕴涵，其政策的执行过程不仅是中央权力向地方社会渗透和延伸的过程，也是一个信息精准控制的过程。而地方政府也有自身的利益诉求，很难与政策制定者或中央政府的要求完全契合。在实践中，由于中央政策的强制规定性与地方执行灵活性的矛盾，精准扶贫出现了政策表达与实践结果相背离的现象。中央与地方政府基于各自利益展开了以权力渗透与反渗透、信息控制与反控制为核心的激烈政策博弈。对地方政府实施有效的监督是中央政府是否达成政策目标的关键，而中央政府为实现其政策意图，通常会采取监督手段，对地方政府的工作成效进行评估。而地方政府为维护自身利益，采取迎接评估的应对策略，这就形成了评估与迎接评估的政治逻辑。

评估与迎接评估的政治逻辑实质是中央与地方政府基于各自利益最大化作出的不同策略选择，这是单一制国家结构形式下的一个永恒的命题，也是我国政治的一个不变的逻辑。也就是说，我国的政治很大程度上就在于如何来理顺中央与地方的关系，但由于中央与地方的追求在某些领域存有差异，并拥有各自的优势，因而总是存在相互博弈的行为，这是一个常态。而且，我国的国家治理脉络也是围绕中央与地方的关系调试来展开。因此，理解我国的政治问题，以及我国的政策决策与执行方式，需要放到这样一个大的背景下才具有解释力。从这个意义上看，中央向地方进行权力渗透与地方利用信息优势进行反渗透，这样的博弈不会停止，这是不变的逻辑。

然而，社会经济在发展，外部环境在不断变化，我国的政治又呈现出变的态势，即中央的决策更会注意吸纳地方政府的意见，注重它在地方的操作空间，也会考虑到政策是否“接地气”，因而，给地方预留了更多的自主性空间，同时也给地方下放了一定自由裁量权，而地方在考虑自身利益的同时，也会顾全大局，至少要在名义和形式上更加积极地“向中央看齐”。中央与地方在政策的决策与执行之间，逐渐达成一种均衡，一种从策略性均衡到制度性均衡。只有这样，地方才能跟上中央的步伐，地方才有更多的自由发展空间和机会，这是我国政治变的逻辑。显然，准确理解这种不变与变的逻辑，对于提高公共政策的执行效果具有重要的理论与现实意义。

［1］张亚明.供给侧改革助力精准扶贫:困境与出路［J］.企业经济，2017，（5）.

［2］汪磊，伍国勇．精准扶贫视域下我国农村地区贫困人口识别机制研究［J］.农村经济，2016，(7).

［3］汪三贵，曾小溪，殷浩栋.中国扶贫开发绩效第三方评估简论——基于中国人民大学反贫困问题研究中心的实践［J］.湖南农业大学学报，2016，(3).

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［5］李博，左停．精准扶贫视角下农村产业化扶贫政策执行逻辑的探讨［J］.西南大学学报，2016，(4).

［6］赵曦，赵朋飞．我国农村精准扶贫机制构建研究［J］.经济纵横，2016，(7).

［7］尹利民，赵珂.产业扶贫的确定性与不确定性——基于产业扶贫政策的一项效果分析［J］.南昌大学学报（人文社会科学版），2017，（2）.

［8］庄天慧，陈光燕，蓝红星．精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究［J］.广西民族研究，2015，(6).

［9］徐龙顺，李婵，黄森慰．精准扶贫中的博弈分析与对策研究［J］.农村经济，2016，(8).

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［12］刘培伟.地方“变通”：理解中国治理过程的关键词［J］.浙江社会科学，2015，（7）.

［13］周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理［M］.上海：上海人民出版社，2008.

［14］王汉生，王一鸽.目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑［J］.社会学研究，2009，（2）.

【责任编辑：陈保林】

精准扶贫是当前中国扶贫开发战略的重要举措。然而，在精准扶贫实践中，常常出现中央的政策表达与地方政府执行相悖的现象，进而影响扶贫的实际成效。这种现象源于中央与地方政府在权力和信息方面拥有各自的优势，并由此引发它们围绕“权力—信息”优势而进行的政策实施互动所致。中央与地方的互动方式及行为选择，影响了中央权力向下渗透的程度，也影响了中央对信息的控制力度和精准扶贫的政策效果。

F323.8

A

1004－518X（2017）11－0204-07

国家社会科学基金项目“包容性治理研究”（16BSH012）

尹利民，南昌大学公共管理学院、江西扶贫发展研究院教授，博士；

孙 健，南昌大学公共管理学院硕士生。（江西南昌 330031）