善治视域下我国政府回应能力提升探析

龙献忠，赵优平

(1.湖南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410082； 2.湖南文理学院 党政办，湖南 常德 415000)



善治视域下我国政府回应能力提升探析

龙献忠1,2，赵优平1

(1.湖南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410082； 2.湖南文理学院 党政办，湖南 常德 415000)

政府回应能力是善治政府的关键要素，同时也是衡量一个国家或社会善治程度的重要标准。基于善治的理论视角，从回应过程、内容、效果、时间、方式等方面阐释了政府回应能力的应然表征，对近年来我国政府回应能力的实然缺失及其产生根源进行了剖析，主张通过树立新公共服务理念、强化政府回应制度建设、拓宽公民参与渠道、加快电子政府建设等措施予以提升政府回应能力。

善治；政府回应；公众诉求；提升

十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的观点，深刻反映了当下推进全面深化改革的一项重要目标。其中，政府回应能力作为政府治理能力现代化的核心内容，日益成为政府治理改革关注的重点[1]。随着改革开放进程的不断推进，社会管理的多元化趋势日益加强，政府原有的回应方式和回应渠道逐渐呈现出不能满足社会发展需要的态势。另外，由于一些被动、低效、不公正的政府回应，从而使得社会不稳定的因素急剧增多，严重影响着社会的和谐稳定。因此，我国政府急需转变管理观念，摒弃传统不良的回应方式，不断提升自身的治理水平，顺应信息化时代发展潮流，准确掌握民情，倾听民声，及时有效回应民众诉求，充分反映社情民意。在此背景下，善治视域下的政府回应开始展现生命力，赋予了政府回应新的含义，它要求政府在政民双向互动的过程中，有效运用各种社会资源与手段，做出快速、公平、公开、有效的回应。这种回应有利于促进政府行政决策的民主化、科学化，提升政府的公信力，构建和谐的政民关系，进而有助于树立良好的政府形象。

一 善治视域下政府回应能力的应然表征

美国学者格罗弗·斯塔林曾指出，所谓政府回应是指政府在对公众的要求做出反应的同时，积极采取措施以解决问题的过程。该观点表明：一方面，回应是一种应答和回复，是把曾经的承诺转化为现实实践的过程；另一方面，这一过程是需要通过公众和政府的双向互动来实现的[2]。我国传统政府治理模式是管制型政府，政府常简单粗暴地依靠行政命令、经济处罚等方法对社会事务进行管理。这种管理方式本质上是把政府权力凌驾于社会之上，造成政府和公众之间地位悬殊，不重视对公民诉求的反应和回复，进而导致政府回应的被动与低效。与之相比，善治型政府是多元治理主体在共同合作的基础上通过各种途径实现对公共事务的最佳治理和公共利益最大化的过程，这种参与性的治理方式以效率、合法性原则为基础，以问责和透明的方式运作，重视对公共价值的考量，积极主动地对公众的诉求做出有效回应。现阶段，传统管制型政府向现代善治型政府的转变已经成为公共行政发展的必然趋势，在此过程中，政府回应能力也相应从工具理性到责任理性，从被动的单边主义到主动的双边对话，从个体利益到公共利益关切焦点逐步转变[3]。

结合传统管制型政府与善治型政府的区别和政府回应能力的宏观发展趋势，善治视域下的政府回应具备以下五个方面的特征：其一，回应过程以政府与公民互动为基础。善治视域下的政府回应强调主动回应、政民互动、及时反馈和考核评价。这一过程旨在为人民服务，以解决现实问题为着眼点，高度重视“反馈—回复”这一环节的建设，然后做好事后的绩效考核评估，以提升政府回应的效率和水平。其二，回应价值取向的公共利益。在一定程度上认为政府回应的主导价值观是通过政府与公众之间的真诚、平等、自由对话实现的，并延伸出真实的公共利益，在这一过程中实现两者利益的有机统一。其三，回应效果满足公共需求。所为善治就是追求公共利益最大化的过程，会充分考虑多元主体利益及社会诉求合理表达的程度等，使广大人民群众能够主动参与政府回应，实现政府与民众共同拥有治理社会事务的权威。其四，回应时间的迅捷性。善治视域下的政府回应要求及时有效，只有这样才能够准确把握公众诉求、抢占最佳时机、赢得事务的控制权。其五，回应方式的公开透明。善治视域下的政府回应注重公开透明，以开放、务实的态度面对公众的各种诉求，善于倾听民众的呼声，主动接受公众监督，尊重和保护民众的知情权。善治视域下的政府回应能够通过公开透明的操作，消除公众的质疑，使得权力在阳光下运行，有助于树立良好的政府形象。

二 善治视域下政府回应能力提升的实然缺失

1.政府回应缺乏主动性，常是事后的被动回应

所谓政府回应的主动性是指社会生活中经常会突发一些事件，政府本应该最先站出来回应、处理、解决。然而，现实是我国政府的回应经常是消极应对、被动回应，缺乏主动性，往往使一些小事件演化为大冲突，造成不良的社会影响。比如近年来一些突发性事件，像张海超开胸验肺事件、上海外滩踩踏事件、毒塑胶跑道事件、雷洋事件等，件件都蕴含着深刻的教训。面对这么多的突发事件，以及所带来强烈不良影响，我们不由深思：为什么没有把这些突发事件扼杀或控制在萌芽之中呢？为什么有些会引发全民围观，甚至演变成群众的冲突？其实，最应该反思的是政府，探本溯源，往往是由于政府消极、被动的回应态度，较少去深入探查问题存在的根源，难以契合大众的诉求，经常是在等到矛盾激化后才引起重视，采取一些事后的补救措施，事实证明，由于严重缺乏主动回应的意识，也就根本无法达到民众的预期[4]。

2.政府回应缺乏迅捷性，未能及时回应公众诉求

所谓政府回应的迅捷性主要是强调政府及其工作人员要及时、负责地回复和解决公众所提出的各种需求和问题，不能够故意回避、拖延。这也就要求政府把握好“时度效”中的“时”的问题，必须在第一时间掌握解决问题的主动权，尤其是要做好“黄金24小时”的应对处理。虽然目前一些政府部门完善了相关制度规章，也采取了一些措施来有针对性地提升政府回应速度，但从实际操作情况来看，仍然存在迟缓、拖延、回避等问题，公民的诉求得不到及时的回答，导致很多可以在萌芽阶段解决的问题积聚成群体性事件[5]。例如，2015年的沈阳出租车罢运事件。由于对政府放宽专车管制不满，引起出租车司机不满和抗议，但沈阳市政府对这些抗议并未做出有效回应，直至最后出现2600多辆出租车集体罢运，造成市区交通瘫痪，政府才开始回应有关问题，严重损害了政府形象。因此，政府应该重视提升政府回应速度，及时回应公民诉求。

3.政府回应缺乏公正性，难以彰显公平公正的原则

所谓政府回应的公正性主要是强调政府要以公平公正为原则指向，对社会中任何组织、个人所提出的合理性、合法性诉求都应毫无偏颇地给予反馈、回应和解决。从一定意义上讲，良好政府形象的树立也就是要看政府能否真正做到公平公正的回应公众。随着市场经济的不断发展，大众面临着日趋复杂的社会生活环境，虽然当前人们收入水平不断提升，但我国的基尼系数依然很高，贫富差距依然较大，这使得社会个体间存在能力和诉求的分化。强势群体尽可能地扩大利益表达渠道，进而影响政府的决策。而弱势群体的利益诉求往往遭到忽视，进而导致政府回应公正性的失衡[6]。2014年巨鹿警民冲突事件，主要是政府的政绩导向与官员的私利作用导致政府回应存在明显的偏袒，缺乏公正性，进而造成群体性事件的爆发。近年来从一些农村拆迁事件、城管打人事件、城乡公共服务供给失衡事件等都可以看出有时政府的回应有失公允，难以服众。

4.政府回应缺乏有效性，使得回应效果难服众

CT、MRI：在评估甲状腺结节良恶性方面，CT和MRI诊断效果不佳，不作为常规检查。Shetty等[22]的研究中，CT(包括平扫及增强扫描)与超声符合率仅为53%。且CT检查容易出现漏诊、误诊。目前，单纯的CT密度值不能区分单纯囊肿、复杂囊性或实性结节，也没有可靠的CT特征可以区分甲状腺结节的良恶性。但对于甲状腺结节较大、声带麻痹及有巨大转移性淋巴结的患者，CT或MRI可协助进行解剖学定位和优化手术方案。为不影响术后的131I显像检查和 131I治疗，CT检查应尽量避免使用含碘造影剂。另外，由于存在大剂量放射线暴露的问题，儿童及青少年应慎行颈部CT检查[5]。

所谓政府回应的有效性主要是强调要把握好“时度效”中的“效”的问题，面对社会大众的各种利益诉求，政府该采取何种措施来应对、处理这些问题，不仅要高效地解决问题，更能够使民众满意这种处理。虽然目前许多政府比较重视对公众诉求的回应，但仍存在着一些低效的回应，更有甚者是为了回应而进行回应。例如，价格听证制度设立的初衷是为了征求消费者、经营者等有关方面的意见，以论证其合理性与可行性，这本身是一种政民互动，使决策科学化、民主化，最终实现有效决策。但在实际操作中，一些听证会正在脱离本身所赋予的内涵，出现了严重的失真。听证的过程看着很热闹，而结果却往往出人意料，与民众的真实诉愿不吻合，也就必然遭到公众的质疑，这也将严重影响政府公信力、影响力。有效的回应才是真正有意义的回应，政府应该立足实际，针对公众反映的问题，切实解决问题，提升政府回应的有效性。

5.政府回应缺乏针对性，难以解决民众实际问题

所谓政府回应的针对性主要是强调政府的回应要具象化，要与大众的切身利益相契合，能够给民众带来实实在在的利益，共享这种看得见、摸得着的幸福。目前，我国一些政府回应中缺少实际内容和价值，往往是重形式而轻内容，这种回应自然无法满足公众利益诉求，也就难以得到大众的认同，必然会滋生各种谣言、怨言。当前最为明显的缺乏针对性的政府回应表现为以下两种：首先，从领导干部的角度来看，部分领导干部的“官本位式的回应”，他们做出的回应往往是作秀，而并非真正去解决问题。其次，从制度机制层面来看，政府回应机制运行中存在着形式主义的倾向，就一些制度本身而言是良质、高效的，像政务公开制度等，但在执行和实施的过程中，有些被形式化了，偏离了这些制度原本制定的初衷，一定程度上讲，也就丧失了制度本身的价值[7]。

三 善治视域下政府回应能力不足的原因剖析

当前，我国政府在回应的主动性、迅捷性、公平性、有效性以及针对性等方面存在着不足，不能及时满足公众多元化的诉求，产生了一系列社会问题，引起了公众对政府的不满，削弱了政府的公信力，对政府的声誉和形象产生了负面的影响。在此背景下，就十分有必要进行政府回应能力不足的归因分析。

1.服务理念存在偏差

对于一项问题的分析，必须放置于一定的大文化背景中。而当前存在的政府回应能力不足的问题就深受我国传统政治文化的影响，几千年的封建专制体制下形成的官本位思想影响至深，在一定程度上也影响到了当代的政府机构设置与权力行使等方面。一些政府或领导干部手里掌握着权力，就认为自己是公共权力的所有者、社会的主宰者，往往寻求的是自身利益的最大化[8]。也正是在这种利己主义“官本位”思想的支配下，我国一些政府的行政理念也随之发生偏向，“政府本位”占据主导，取代了“民众本位”，公共服务意识缺乏，回应的主动性不强，这在无形中就高高筑起了政府与民众之间的“隔离墙”，公众也日益不信任政府的所作所为，甚至是即便政府做的是正确的、于民有益的事也难以得到公众的认可。

2.政府层级结构繁多

国内外的实践证明，政府层级的设置将直接影响政府回应能力的高低。很明显的特征就是，越少的组织层级，信息传达得越快越准确，而多层级的政府组织结构往往容易导致顶层政策设计的层层节制，信息传递容易失真，这就严重制约了政府回应能力的提升。一方面，政府层级越多，其信息传递和回应能力就越差，因为过多的政府层级容易导致结构性的信息断层，使得信息传递容易失真和扭曲，也就难以满足大众的利益诉求。另一方面，有效的政府回应需要政府及时、高效地作出有效的、令大众满意的解决方案，但过多的政府层级机构容易使信息和命令传递困难，不能适应瞬息万变的社会需求。层级繁多的政府结构，制约了政府对公民诉求的及时回应，公民的利益诉求严重受阻。

3.政府回应制度缺乏

当前，政府在对大众诉求和社会突发事件的回应方面，最主要的特征是被动回应、迟滞回应。有学者指出，其产生的原因是我国政府存在着体制性迟钝，而说到底是缺乏配套的回应监督和问责制度[9]。政治学中明确了权力和责任是构成政府合法性的基础，而政府的权力也必须受到责任的制约。所谓问责制，其实质是对权力是否合法、合理、有效行使的追究制度。但由于目前公民问责的参与机制缺失，公民的问责权利无法落实，严重影响着行政问责的实际效果。由于民众对政府缺乏有效的问责渠道，使得公民对政府及其官员的问责往往停止在理想的理论层面，在实际操作中难以实现，这也将导致公民问责形同虚设。可以讲，正是政府相关制度的缺乏，也使政府与民众缺乏有效的互动，难以真正了解、掌握民情民意民声，进而导致了政府回应缺乏主动性。

4.公民社会发育不健全

政府回应有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。从这个意义来讲，有效政府回应的基础是发育良好的公民社会。我国公民社会的不断发展壮大，在推动社会和谐、健康发展中发挥了重要作用，然而由于各种复杂因素的影响，当前我国公民社会依然存在一些问题，像契约精神尚未确立、缺乏有效自治、官方色彩浓厚等，这些问题表明我国公民社会发育仍不健全。另外，需要指出的是，公民社会作为一种中介或桥梁，将政府与公众连接在一起，也将政府回应与公民参与紧密联系，是形成政府与民众共同协作治理的基础，由于公民社会发育不健全，直接导致政府回应不足[10]。

四 善治视域下政府回应能力提升的路径选择

政府回应在加强政民互动，及时高效地解决民众的切身利益问题，树立良好政府形象方面发挥着重要作用。然而，由于多种因素制约导致我国政府回应能力不足，给政府公信力、社会稳定造成负面影响。如何提升政府回应能力是目前亟待解决的重要问题。针对政府回应中的问题和原因，本文从善治的视角来探讨提升政府回应能力的路径选择。

1.树立新公共服务理念

理念创新是一切创新的先导。一种好的服务理念有助于提高执政效率，提升民众的满意度。因此，提升政府回应能力也必须先从理念层面入手，培育与塑造新公共服务理念。其一，要坚持以人为本的理念。培育与塑造新公共服务理念就是要充分尊重人民的主体性，采取激励措施调动大众参与热情，在良好的互动氛围中解决民众的利益诉求或切身利益问题，增强其参与的自豪感、责任感以及获得感与幸福感；其二，要树立平等公正的理念。一个服务型政府最应该具有的价值取向就是要有平等、公平和正义。这也就要求政府要切实维护好广大人民群众的基本权利与切身利益，这也是考量一个政府的回应能力的重要标准；其三，要具有责任信用的理念。现代政府应该是一个责任型政府、一个诚信型政府，要时刻以诚信、责任为基石，完善相关的监督机制、问责机制等，提升资源配置与使用效率，解决民众关切的现实问题，提升增强政府的公信力[11]。新公共服务理念所包含的以人为本、公平公正以及信用责任都是政府回应所应具备的，只有将这些理念贯彻，政府回应才不会出现偏差。

2.强化政府回应制度建设

俗话说：没有规矩，不成方圆。规章制度在规范社会秩序、实现社会和谐方面具有重要作用。因此，构建科学合理的政府回应制度将为政府回应能力的提升提供强有力的制度保障。在此条件下，将使整个政府回应流程有序、高效，及时解决民众呼吁的问题，不断满足其诉求和期望。具体而言，首先，要健全政府回应法律法规。完善的法律法规将为社会各项事业的有序发展提供基本遵循，将保障广大民众有序参与，进而不断提升政府的回应能力。尤其是要将政府回应的运行流程、应该遵循的基本原则和相应的监督与问责以法律规范的形式确定下来，实现政府回应过程的法制化。其次，要强化沟通协调机制。政府回应并不是仅仅依靠政府的单枪匹马就能完成的，而是需要协同好舆情监测部门、新闻传播部门、公民社会等其他组织和部门，及时了解公众反映的情况与问题，尽快制定解决方案，并做好相应的准备工作等。再次，要建立政府回应绩效评估制度。绩效评估机制的建立也是一种良好的激励督促举措。一种有效的政府回应绩效评估制度应包括合理的政府回应绩效评估指标、多元的政府回应绩效评估主体、科学完善的奖惩规范以及其他辅助性评估机制。

3.扩大公民有序参与

公民有序参与将有助于增强政民沟通，及时了解民情民意，是政府作出准确回应的前提，构成了善治视域下的“公民参与—政府回应”系统。基于公民参与在政府回应中的重要作用，政府要不断提升公民参与积极性，以更好地促进政府回应能力的提升。其一，完善听证会制度。听证会制度是现代民主政治的重要组成部分，其在征集民意、汇聚民智，提升决策效率和水平方面发挥着巨大功效。政府应该不断完善听证会的流程，调动民众参与热情，摒弃那些暗箱操作的可能性，使得听证过程令民众放心，结果令民众满意，未来也更加关心听证会。其二，完善公示制度。所谓公示制度主要是指政府要将本部门的职责范围、行政内容、程序、标准等向社会公众进行公开，并自觉接受公众监督、问责，并对公众质疑作出回应。在实际操作中，政府应该不断扩大公开范围，优化公开程序和治理方式，完善民主监督和评价机制，提升公众知情度与参与热情。其三，完善公众参与决策制度。公众参与决策能够为政府决策提供智慧，能够为政府施政提供有针对性的着力点，从而有助于保障决策的民主性与科学性，同时，促使政府对于多元主体的诉求主动做出积极的回应。因此，应积极发挥民主集中制的优势，让多元主体参与决策，做到政府决策科学性、合理性和回应性的统一。

4.加快电子政府建设

随着互联网技术的飞速发展，尤其是大数据时代的到来，越来越多的人开始借助于网络来诉说心声，当然也包含许多对社会现状的牢骚、抱怨、不满等。面对民意表达诉求渠道与形式的日益多样多元，政府必须想办法推进汇聚民意的机制建设。传统的上访、意见箱等方式难以满足政民有效互动、交流的需要，也在一定程度上遏制了民众参与的积极性。在此背景下，电子政府建设就成为了当下应该着力的关键。同时，网络的普及，为政府和公民之间架起了一座廉价而又高效的电子桥梁[12]。具而言之，电子政府建设主要从以下几个方面着力。首先，要健全电子政府制度法规。电子政务作为新兴产物，在运行过程中必然会出现许多新问题，这就需要借鉴国内外的成功经验，进行相关的法规建设，像信息安全法、政务监督问责法等。其次，要加大电子政务培训力度。政府工作人员对于电子政务的熟悉程度及实践操作能力将直接影响政府回应能力的效度。一方面要招聘选拔那些熟悉电子政务的政务人员；另一方面，更要注重加强政府工作人员的电子政务培训，并将其作为行政绩效考核的重要指标之一。这将有助于在提高政府回应能力的同时提升政府行政效率，不断满足公众的利益诉求。再次，要强化政府网站窗口作用。政府门户网站是公众了解政府职能、服务信息的重要窗口，政府应将政府网站的信息分类、细化、公开，开设可以政民互动、交流的渠道，使民众能够迅速找到所需信息或服务部门。另外，政府工作人员要切实急民之所急，耐心与民众沟通，认真负责回答、解决好每一个问题，以民众的满意为最高的评价标准。

五 结 语

当前，一些地方、部门仍然存在着在信息公开上不主动、不及时，在回应民众诉求上不回应、不发声等现象，我们必须下大力气予以改正，只有这样，才能切实改善政府形象，赢得公众信任[13]。在此背景下，以善治为基础提升政府回应力就成为时代的选择、现实的必然，而且从根本上来看，善治与政府回应在内在逻辑上是高度契合的。一方面，我们强调提升政府回应能力本身就是实现善治的前提和基础；另一方面，实现政府回应的过程又是推进善治实践的具体内容。也就是说，要实现政府的善治，就必须下大力气提升政府的回应能力。因此，从善治的视角探讨政府回应能力提升，以期建立科学、合理、高效的政府回应机制，及时回应社会关切的现实问题，打造透明政府和回应政府，使政府信息获得民众认可与信任，使“主流舆论”胜过“小道消息”，进而实现政府回应从“被动”到“主动”的范式转变，最后达至“良性互动”的善治状态，不断增强政府的公信力，树立良好的政府形象。

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[13] 李克强.打造透明政府、回应政府和公信政府[N].文汇报，2013-09-23(1).

Good Governance Ability to Respond to the Research of Improving the Horizon

LONG Xian-zhong1,2，ZHAO You-ping1

( 1.College of Marxism Studies，Hunan University，Changsha 410082，China；2.Office of Party and Government Affairs，Hunan University of Arts and Science，Changde 415000，China)

The government response ability is one of the key elements for good governance government，it is also a measure of a country or an important standard of social good governance level.In this paper，based on the theoretical perspective of good governance，from the process，content，effect and response time and way to interpret the response ability of the government ought to be representation，the response ability of the Chinese government in recent years for the cause of the lack of reality and in-depth，as advocated by the new public service concept，strengthening the government response to the system construction，widen the channel of the citizen participation，to speed up the construction of electronic government measures to promote the response ability.

good governance；the government response；public demands；ascension

2016-02-18

国家社科基金(教育规划)：“非营利组织参与逻辑下的大学治理现代化研究”(BIA140092)；教育部博士点基金：“利益相关者理论视角下的大学合作治理网络研究”(20120161110035)；洞庭湖生态经济区建设与发展湖南省协同创新中心项目

龙献忠(1968—)，男，湖南芷江人，湖南大学马克思主义学院教授，博士生导师，研究方向：高等教育管理和思想政治教育.

D035

A

1008—1763(2017)04—0085—05