传统制造业转型升级中的中美政府审计比较

李乾文 丁楠

【摘 要】 美国在金融危机后为推进制造业转型升级提出了一系列政策，美国审计署对此进行了跟踪审计和专项审计，在贯彻落实产业政策中起到了极大的作用。新常态下中国的产业经济进入了中高速增长的状态，传统制造业的弊端逐渐显现，随着《中国制造2025》行动纲领的提出，国家审计也应跟上国家治理的步伐，在审计内容、方式、理念上有所突破。文章将中美两国审计署对制造业转型升级审计的背景、内容、范围及报告建议进行了比较，探索完善审计策略，更好地为我国制造业转型升级助力。

【关键词】 政府审计； 制造业； 转型升级； 中美比较

【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）01-0116-03

一、制造业转型升级审计背景比较

由于2007年金融海啸给美国经济带来的重创，美国政府意识到了实体经济的重要性，2009年之后美国政府重新开始重视制造业在经济建设中的地位，由此公布了一系列诸如《美国创新战略：促进可持续增长和提供优良工作机会》《制造业促进法案》的文件。美国审计署发挥宏观调控职能，对这一系列重振美国制造业的政策实施情况进行了跟踪审计，共计发布12份审计报告，对政策的执行情况、实施效果和政策的完善情况作出了评估和建议，这对推动美国制造业的改造升级提供了极大的帮助。[1]

中国制造业对国民经济影响巨大，在经济发展新常态的大背景下，传统的粗放式的发展模式导致中国制造业大而不强，出现了技术落后、产能过剩、关键技术缺乏等问题，导致产品无法满足日益增长的需求，国际化程度不高[2]。另外，由于产业结构不合理，环境问题频发，成为了社会的焦点问题之一。针对目前遇到的困难和未来发展面临的挑战，国务院发布了“中国制造2025”这一行动纲领，提出到2025年迈入制造强国的行列，在国家新政策提出的同时，国家审计也应该跟上步伐，积极开展制造业政策跟踪审计。

制造业是国家生产力水平的重要体现，对国民经济具有重大影响，提升制造业竞争力，对想要迈入发达国家行列的发展中国家非常必要。中美两国都是在经济发展面临挑战时，提出对传统制造业进行改革，由于两国经济体制和国家审计体制不同，国家审计如何发挥作用需要根据各自的国情进行探索，但是两国对于制造业改革的目标都是提高创新能力，成为制造强国，提高总体竞争力；国家审计的发展方向都是充分发挥宏观调控职能，服务国家治理。

二、审计内容比较

从美国审计署对2009年以来一系列重振制造业政策的执行情况出具的12份审计报告可以看出，美国审计署主要从三个方面进行了审计。第一，对政策实行相关单位的胜任能力和履行职责的效率进行审计。对政策主要涉及的5个部门进行了详细的审计，并且分别出具了审计报告，审计内容主要包括：这些部门是否进行合理的资源分配，是否对制造业的竞争力进行培养和促进了产品的出口，以及掌握信息的程度、财政资金的使用效益。审计署从管理统筹和人才培养方面对这些部门的胜任能力进行评估，另外还包括对相关各部门职能的分析，看是否存在不同部门的职能重复。第二，对制造业科研技术创新和人才培养进行了审计。在对美国政府对技术研究方面的资助项目进行审计时，发现了许多重复性质的资助项目，导致了资源浪费。另外，美国审计署不仅对扶持资金使用效益审计，还对资金的充足程度和资助的连续性作了评价，同时发现对小企业研究创新成果的评估是一个难点。第三，对金融机构提供的支持情况进行审计，主要对美国进出口银行是否完成目标进行了专项审计，对中小企业是否得到融资支持进行关注，了解对中小企业技术创新方面贷款担保的进程，并起到了督促效果。

近年来，我国为了重振制造业，为制造业注入新的动力源泉，对于中小企业创新这块尤为关注，给予了大量资金和政策的支持，先后设立了中小企业创新基金和国家新兴产业创业投资引导基金等，希望由此促进大众创业、万众创新，实现产业升级。审计署积极关注了这一系列政策，通过对资金申报、项目建设以及财务管理等环节的调查，认真检查了资金是否得到落实，是否及时发挥效益，披露了较多申报、资金管理环节中存在的共性问题。可以看出，我国审计署的审计重点还是预算的执行是否严格、资金使用是否合规。

在美国，中小企业数量占其全部企业数量比重非常大，创造了非常多的就业岗位和科技成果，因此在整个制造业转型升级过程中，美国政府对中小企业的扶持比例是非常大的，美国审计署审计工作的重心始终围绕着中小企业领域。针对美国制造业改造升级，政府颁布了一系列政策，美国审计署有非常系統的审计计划，审计内容偏向有关政策的实行效果，相关部门是否履行职责，完成目标。在我国，由于“中国制造2025”刚刚提出，审计署目前还没有专门针对制造业转型升级的审计计划。但我国政府也意识到，要想拉动制造业转型升级，科技型的创新企业和中小企业是关键，对此也给予了许多政策资金上的支持。国家资金走到哪里，审计就要跟到哪里，审计署对相关资金和政策落实进行专项审计和跟踪审计，审计重点主要放在资金使用的合规性和预算执行的合理性上[3]。

三、审计范围比较

美国审计机关归属于立法系统，《1993年政府绩效与结果法案》授权美国审计署监督联邦政府的绩效改革进程，使得美国审计署由对具体的部门、具体项目执行情况审计的层面，转向整体战略计划的实施层面[4]。美国审计署在对整个制造业转型升级进行审计时明确审计主题，灵活采取跟踪审计的组织方式，及时跟进政策，以概括全局的视角对政策执行相关各部门在整个制造业升级计划中起到的作用进行了评定。同时，由于资本主义社会经济体制的特性，美国企业的产权一般不归政府所有，美国审计署的审计客体主要是联邦政府各部门及公共机构，对企业并没有审计职责。

我国审计署实行的是综合性审计，我国政府多数部门管理和审计法规体系建设还是以合规性审计为主，同时稳步推进绩效审计。由于我国特有的经济体制，许多大型制造企业属于国有企业，审计署可以对这些企业进行全面的审计，可以对国有企业经营情况进行审计调查，有权组织全国审计力量对国有企业、经营性事业单位及出资企业经营情况进行审计调查，这些企业的资产负债损益、企业经营指标等都属于审计调查的范畴，例如审计署驻哈尔滨特派办在某审计项目中，积极关注水利设施制造企业发展情况，审计人员深入某水泵制造企业了解企业生产经营和技术创新情况，并对目前国内抗旱防涝水利设施国产化情况展开调研；针对制造行业贷款坏账准备增加的现状，审计署驻太原特派员办派出审计组实地走访制造企业，了解贷款具体性质。审计署驻哈尔滨特派办在某审计项目中，积极关注某船舶类高端制造企业生产经营和技术创新的情况，关注其产业结构调整和技术创新能力，并且对该企业在国际形势下面临的风险进行调查分析。

两国审计署审计重点和经济体制不同，因此审计范围也有所不同，美国审计署的审计主题明确，审计范围相对小一些，审计对象更加具体，其审计工作的开展相对容易。我国的审计范围庞大，再加上政府部门和国有企业管理情况的复杂性和特殊性，其管理模式不及美国成熟，所以合规性审计仍是我国审计署应该实施的主要审计类型，制造业改革的绩效审计面临诸多难点，需要以创造性的思维，从实际出发，借鉴先进的国际经验，创建、改善审计主客观环境和条件，突破难点，稳步推进绩效审计。

四、审计报告及建议比较

美国审计署向国会递交报告，同时也向社会公开审计结果。美国审计署关于制造业大规模审计结果主要包括对重振制造业相关责任单位的胜任能力和履职情况，企业技术创新的投入和产出，有关金融服务机构对企业技术创新支持情况的评价。目的在于评价美国政府出台的一系列重振制造业政策的实施效果，并对此提出了改进建议，这些审计报告分别揭示了各部门存在的问题，不仅关注资金的利用率，还对资金拨付的数量、持续性进行了关注，对资金的来源也提出了相关建议。报告还对各部门是否充分发挥职能，各部门的职能是否重复做了评估，另外，不仅关注被审单位是否达到指标，还着重分析没有达到指标的原因，对产生问题的环节进行分析并提出改进建议，内容非常详细。这一系列审计活动促进了更多制造业相关就业岗位的产生，给美国制造业竞争力的提升创造了更好的环境。[5]

近年来，我国逐渐放开了社会公众知情权，增加了财政透明度。我国近年来审计公告的关注点都在预算的执行、专项资金的使用和财务收支上，政府同时也会根据审计建议做出相应整改。例如，2015年4月至6月，辽宁省审计厅对省经济和信息化委员会管理的工业产业集群发展专项资金的管理、使用、绩效情况进行了专项审计调查，并于2015年发布了《工业产业集群发展专项资金审计报告》，报告指出了部分项目建设进度滞后、建成项目闲置、省级补助资金被滞留、市级配套资金不到位等方面的问题，并提出了审计建议，之后辽宁省政府要求有关部门对这些问题于2016年6月30日前全部完成整改。

从两国公开的审计报告来看，美国对制造业的转型升级计划比较具体，计划实施已经进入成熟阶段，审计署的审计内容非常系统，出具的报告清晰地反映了整个专项审计的结果，也做到了很大程度的公开。中国目前制造业改革处于起步状态，再加上中国制造业改革涉及的对象非常多，许多环节还未细化，因此审计工作一般先从资金入手，多结合典型案例，突出审计的重点，并且审计结果公开透明度在逐渐加大，审计报告中的建议也得到了政府重视。

五、对我国审计工作的启示

美国审计署对美国重振制造业的审计，为提高有關产业的就业率和国家竞争力做出了贡献，同美国审计署的工作相比，对正在全面实行制造业转型升级的我国政府审计机构来说，有很多值得借鉴的地方。

第一，对宏观政策进行持续性和全面性的审计，美国审计署对重整制造业的审计从2009年一直持续到现在，并且也将持续下去，其审计内容在可触及的范围内尽量覆盖，共计发布了审计报告12份。国家审计是国家治理的重要组成部分，在经济新常态的大环境下，我国审计机关也应根据经济发展的新形势，进行持续、全面的审计。

第二，确定审计主题，对重点单位进行审计。美国审计署审计主题非常明确，根据审计主题和不同单位的职责所在，选定重点单位，对其进行详细审计，甚至对核心单位进行多次审计，这样既能找出问题的核心所在，也节约了人力物力。我国审计署应学习其主题明确的理念，避免大海捞针，有的放矢，对重点单位进行多维度、高频率的审计。

第三，充分利用审计资源。由于对国家宏观政策实施审计的工作量比较庞大，涉及的机构较多，内容复杂，审计机关在制定审计计划时需要从更高的层次考虑，在进行日常的审计工作时，考虑到政策落实的审计目标，将这类工作融入到平时的审计工作中，化繁为简。

第四，提高审计成果的质量，例如可以将成本和效益当作指标，衡量不同部门的职责履行情况，这样可以树立结果导向型的管理理念，审计结果也更加有针对性。其次，提升监督效果，加大审计结果对外公开力度，让社会更加关注审计成果，参与问题整改的监督。

第五，持续推进绩效审计。根据项目的特性，尽快建立标准和指标评价体系，并且在逐步摸索中积累经验，逐步完善体系，提高其操作性，最后形成绩效审计制度，为更好地开展绩效审计提供制度保障。

【参考文献】

[1] 张强.美国审计署在贯彻落实产业政策中的作用——以美国审计署对美国制造业重振政策的系列审计为例[J].中国内部审计，2014（7）：97-100.

[2] 张强.美国制造业重振与中国的应对策略[J].湖北经济学院学报，2014（2）：48-53.

[3] 廖洪，王素梅.中美政府绩效审计比较[J].审计与经济研究，2007（6）：7-11.

[4] 康璞.中美政府投资绩效审计比较：基于宏观视角与若干案例研究[D].北京交通大学硕士学位论文，2012.

[5] 徐震，李飞.借鉴美国公共政策审计评估的经验推动我国国家审计的科学发展[J].审计研究，2012（3）：13-15.