生态文明示范区建设评价指标体系研究*

赵 宏，张乃明

(云南农业大学 资源与环境学院，云南 昆明 650201)

生态文明示范区建设评价指标体系研究*

赵 宏，张乃明

(云南农业大学 资源与环境学院，云南 昆明 650201)

生态文明示范区建设评价指标体系在生态文明建设中具有重要引领作用。本文在分析生态文明示范区建设评价指标体系必要性的基础上，总结了国内代表性的省级、市级和县级等不同层面的评价指标体系，指出评价指标体系存在通用性差、指标权重不一、滞后性严重、社会效益不显著以及未涉及区域外部联系等问题，并针对这些问题提出了六个建议：建立统一适用的指标体系、注重指标的简约性及动态性、科学确定指标权重、选取区域外部联系指标，以期为我国生态文明建设提供参考资料和依据。

生态文明；示范区建设；评价指标体系

党的“十八大”报告，把生态文明建设提到前所未有的战略高度，不仅在全面建成小康社会的目标中对生态文明建设作出规划，同时，要将生态文明建设与经济、政治等建设并驾齐驱，将其纳入杜会主义未来发展战略中[1]。十八届三中全会要求紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局[2]。近年来，我国生态文明建设取得了一定成效，但总体发展滞后于经济社会发展，且进展缓慢。主要原因是我国学者提出的生态文明建设评价指标体系种类繁多，但其可操作性以及通用性差，即没有形成统一适用的生态文明建设评价指标体系。为加快生态文明建设的步伐，建立通用的生态文明建设评价指标体系是必备条件。而我国选择在经济发展、资源环境以及主体功能等背景不同的区域首先进行生态文明建设的试验，以期探索更具科学性、可行性的生态文明建设评价指标体系十分迫切。

一、建设生态文明示范区是实现可持续发展的现实需求

随着生态环境问题的加剧以及人类环保意识的觉醒，近年来可持续发展不断走进国际社会发展的大舞台，在可持续发展理论下诞生的生态文明也得到世界各国人民的支持。良好的生态环境是实现可持续发展战略的前提，生态文明建设是实现可持续发展的必然选择。生态文明示范区建设是生态文明建设的先驱，它为生态文明建设提供理论和实践基础，推动生态文明建设，为可持续发展保驾护航。

(一)资源环境问题制约经济社会发展

自改革开放以来，我国经济建设取得举世瞩目的成绩，伴随这种高能耗、高投入、低效率的粗放型经济发展模式出现的“后遗症”就是资源约束紧张、环境污染严重以及生态系统退化。日益增长的资源需求与日益减少的人均资源量的矛盾愈演愈烈，自然灾害频发即是最好的证明[3]。以牺牲生态环境为基础的经济建设是不协调的、不平衡的、不可持续的。从目前发展状况来看，无论是小康社会建设还是现代化建设目标实现，都对能源、资源与环境等形成绝对性依赖关系，故其阻碍社会发展目标的实现以及人民生活水平的提高的作用越来越明显。生态文明强调人与自然的关系，提倡绿色发展、循环发展、低碳发展[4]。建设生态文明是建设中国特色社会主义的基础，实现社会持续理性发展必然选择生态文明。它是对过去不合理关系的纠正，是对当下不协调关系的调整，也是对未来发展的有力指引。

(二)生态文明示范区建设是生态文明建设的重要抓手

从1972年斯德哥尔摩人类环境会议至1992年里约联合国环境与发展大会，可持续发展的理念逐渐形成并被国际社会所接受[5]。如今，可持续发展已是我国的一项基本国策，而当前的生态困境使可持续发展目标的最终实现受到严重阻碍。生态文明的提出，是人们对可持续发展认识深化以及创新的必然结果。生态文明示范区建设是生态文明建设的先驱。选取不同发展阶段、不同资源环境禀赋、不同主体功能的区域开展生态文明示范区建设，总结有效做法，创新方式方法，探索实践经验，提炼推广模式，完善政策机制，以点带面地推动生态文明建设，对于破解资源环境瓶颈制约，加快建设资源节约型、环境友好型社会，不断提高生态文明水平，具有重要的意义和作用[6]。

二、评价指标体系是生态文明示范区建设的关键

生态文明建设是一个动态、综合、具体的社会实践过程，涉及人类政治、经济、社会、文化、资源与环境等各方面，对其结果进行量化以及评价，是把理论与实践结合，客观、直接地反映和指导生态文明建设。生态文明评价指标体系是对生态文明建设进行准确评价、科学规划、定量考核和具体实施的依据和工具，以客观、准确评价人与自然的和谐程度及其文明水平为目的[7]。完善的生态文明评价机制是分析生态文明现状、评估生态文明建设绩效及及时发现生态系统的健康问题并及时发出预警的基础[8]。建设生态文明评估体系是实现最终发展目标的重要基础。建立评价体系有利于推进建设和谐社会以及全面建成小康社会的进程，促进共同发展，提升社会生态文明水平。

(一)生态文明示范区建设评价指标

2013年国家环保部制定发布了《国家生态文明建设试点示范区指标(试行)》(以下简称《指标(试行)》)[9]。该《指标(试行)》设立生态经济、生态环境、生态人居、生态制度、生态文化五大方面及30项具体指标。其最大特点是，它对三级指标的目标值做了依据重点开发区、优化开发区、限制开发区或禁止开发区,以及约束性指标或参考性指标而有所不同的类型划分[10]。以《指标(试行)》为指导，各地陆续开展了形式多样、内容丰富的生态文明建设工作。综合分析国内代表性的生态文明建设试点示范区评价指标体系，结果如表1所示。

表1 国内代表性生态文明示范区建设评价指标体系

(二)生态文明建设评价指标

生态文明建设评价指标在参考上述生态文明示范区建设评价指标的基础上，结合各区域特征，建立了多种多样、各具特色的评价指标体系。国内关于生态文明建设评价方法多是参考和借鉴国外相关理论。目前我国在这方面的研究结果较多，但方法较少，评价方法类型单一，大多是采用评价指标体系。并且，很多评价指标体系都只是“纸上谈兵”，并没有实际运用。综合前人研究成果，按照应用对象的不同，将我国现有生态文明评价指标体系分类总结，可划分为四个层面：国家层面、省级层面、城镇层面以及特定对象层面。从思路、特点、创新以及综合评价等几个方面进行比较，详细情况见表2、表3、表4、表5所示。

将中国作为生态文明建设评价对象的研究尚处于理论研究阶段，还没有实际应用，研究成果数量不大。国家层面生态文明建设评价指标体系总体来说综合性较强，指标体系涉及范围较广，这样容易造成指标体系过于庞大，难以量化，且其大多数不能体现区域差异性。

表2 国内代表性生态文明建设评价指标体系——国家层面

难度相对较小的省域生态文明建设评价指标体系，其实践性强。因为省域范围内自然、社会、经济等各方面条件相对较为均一，各省之间易于进行横向比较，能够通过省域差异调整指标体系，因此以省域作为对象建立的评价指标体系普遍受到重视，并有一些具有代表性的指标体系投入使用[9]。

表3 国内代表性生态文明建设评价指标体系——省级层面

我国城市生态评价指标体系研究主要集中于发展较好的大城市，针对中小城市的评价研究不多。且根据每个城市的自身特点而创建的生态文明评价指标体系局限性较突出，适用性及实践性差、数据不易得等等。而我国城市自然背景、社会和经济基础千差万别，建立一种指标体系用于评价各个城市生态文明建设是不现实的。

就现有文献来看，针对不同研究对象，比如：矿区、工业园、企业等，指标选择不同，研究方法及研究方向也就不一样。这类评价指标体系由于针对性强而不具有普遍适用性，大多数应用范围很小；但与国家层面、省级层面的评级体系相比，他们大多实用性相对较好。同时，特定对象的评价指标的选取较难，因为要考虑这种小区域的指标数据获得的难度。

表4 国内代表性生态文明建设评价指标体系——城镇层面

表5 国内代表性生态文明建设评价指标体系——特定对象层面

三、我国生态文明示范区建设评价指标体系存在的问题

从前文可以看出，不同层面的评价指标体系特点不同，虽然存在差异，但综合来看，我国目前在建立生态文明示范区建设评价指标体系这部分研究中还存在一些缺陷。

(一)指标体系通用性较差

生态文明建设评价指标体系理论研究较多，但投入使用的并不多，问题在于始终缺乏公认的、且统一适用的评价指标体系[38]。目前我国主要以行政区划为单位来进行生态文明评价，而根据区域范围的大小，生态环境之间的联系紧密度大小不一，且每个区域所特有的生态特征也不一样，单独一套评价指标体系难以覆盖每个区域以及体现不同的区域特征。造成这一问题深层次的原因主要有三个方面。首先，对体系庞大的指标体系进行量化分析并用来评价生态文明建设绩效本来就是一项长期且艰巨的任务，找到统一适用的评价指标体系更是难上加难。其次，国内学术界对于生态文明内涵及外延的理解各执一词，并没有达成共识，在选取指标时个人主观意见不可避免地会对结果产生影响，从而导致建立的指标体系多种多样，适用性各不相同。最后，指标数量与广泛应用性之间的矛盾未得到合理的协调，太过细致的指标往往不能广泛应用，或者出现结果偏差。

(二)指标权重不一

从已有文献来看，指标的选取在生态文明建设相关方面覆盖度不平衡。在资源、环境、经济等方面的研究较多，也较为深入；而文化和制度涉及不多，研究也不够深入，且获取这两方面相关指标数据较为困难，造成评价结果的不可对比性。大部分文献未突出矿产、土地、森林等资源的重要性，忽略了工业化、新型城镇化与生态文明之间的关系问题[39]。另外，涉及区域与外部联系的评价指标体系几乎没有。

(三)指标体系评价结果的滞后性普遍

指标体系评价结果的滞后性，是指相应指标参考年限的滞后性[28]。对于短期内进行生态文明建设取得较大成绩的地方政府而言，评价结果公布以后与现状有较大反差，无法得到群众广泛认可，有失公平。但是，这种滞后性是很难避免的，为了保证指标的可靠性，均会使用国家相关部门的权威统计数据作为数据来源，而国家权威数据的滞后性不可避免的造成了评价指标及结果的滞后性。

(四)评价指标体系产生的社会效益较差

尽管人们熟知生态文明，但对生态文明建设评价体系的了解却很少。首先，政府对生态文明建设评价体系的宣传率和普及率不够，导致公众接触、了解少；其次，生态文明建设评价指标的选择以及体系的建立过程没有公众参与的环节，致使公众对评价的整个过程知之甚少，限制了其知情权和监督权；最后，缺少对公众意识、感受的调查研究。由于评价指标体系对生态文明建设的响应差，因此社会效益不理想。

(五)缺乏统一的生态文明理念

自20世纪90年代美国研究学家Roy Morrison首次提出“生态文明”至今，国外关于生态文明的研究相对比较成熟，但没有形成统一的理念。20世纪80年代末，叶谦吉首次在国内生态研究界内提出“生态文明建设”理念，强调人类依赖自然环境生存，因此必须对自然环境实施保护作用，人与自然应当保持长期稳定发展关系[40]。时至今日，国内生态文明建设研究取得了长足的发展。但跟国外一样，对生态文明内涵和外延没有达成共识，研究者根据主观意识确定的生态文明理念是形成统一的生态文明示范区建设评价指标体系第一道难关，无法形成统一的生态文明理念，就无法找到能评价生态文明示范区建设的统一的指标体系。

四、建 议

如今生态文明建设已上升到五位一体的战略高度，建立科学合理通用的生态文明示范区建设评价指标体系是当前必须面对和解决的首要问题，它既是推进我国生态文明建设的关键，也是实现全面建成小康社会这一目标的重要基础。所以，调整和完善生态文明示范区建设评价指标显得及其重要。针对前文提出的建立生态文明示范区建设评价指标的问题，在总结前人研究成果的基础上，在指标体系的可操作性、简约性和动态性、指标权重的确定以及社会效益等方面给出了一些建议以供参考。

(一)强调指标体系的统一性和可操作性

指标体系的统一性是指单套指标多个区域适用，这样的评价指标体系能够实现生态文明建设的顺利高效发展，有利于推动全国生态文明建设进程。生态文明建设指标体系的操作性即要求指标数据便于收集和整理。指标体系的可操作性是生态文明建设评价快速有效进行的关键。目前国内主要的数据来源是国家相关部门的统计数据，大区域、广泛性的指标数据可操作性较好，而小区域、针对性的数据则较难收集和整理。所以，加强区域各项指标监测以及数据统计有益于提高区域数据可操作性，以便顺利进行生态文明建设评价。

(二)要求指标具有简约性和动态性

指标的简约性，并不是指标越少越好，而是指标要有代表性，尽量避免重复的或相互依存关系的、主观性太强的、尚存在争议的指标。指标数量多，对其量化越困难，也增加了结果计算的难度。指标的动态性，要求指标的选取要跟上时代步伐，做到与时俱进。随着时代发展变化，社会结构以及生态环境不断发生改变以及人们对生态文明的认识持续深化，具体表征指标甚至指标体系的框架结构也应随着这些变化做相应调整，以更好地表征当下生态文明状态及进展，更好地评价和指导生态文明建设[19]。

(三)科学确定指标的权重

不同区域其先天自然环境优势各不相同，如果指标集中于资源环境类，对于那些生态优势较弱的区域而言，其评价结果是不公平的，不具可比性。另外，过于强调经济类指标会远离生态文明建设的核心，对经济发展较弱地区的评价也是不合理的。所以，尽管资源、环境以及经济类等指标对衡量生态文明建设成果来说是不可或缺的，但其权重过大会使评价结果出现偏差，大大降低整个评级系统的合理性及公平性。

(四)注重公众的理解度与参与度，提高评价指标体系社会效益

公众是我国生态文明建设的基础，若人民群众不了解生态文明建设评价指标体系，那么生态文明建设的进度和效率将会受到影响。提高评价指标体系建立过程中公众的参与度以及生态文明建设评价指标体系知识的普及率是生态文明建设顺利进行的有力保障。选取指标时避免过于专业化的术语以及对指标进行简单明了的解释和说明是有利于提高公众参与度的。

(五)统一生态文明及生态示范区建设的内涵

对生态文明含义的理解关系指标的确定、方法的选择以及对结果的分析和评价，是贯穿于整个评价过程的核心。不同的解读会产生不同的结果。统一生态文明内涵及外延是生态文明研究的伟大而艰巨的任务，它是对社会生态文明再一次深化，对我国生态文明建设事业拥有极大的推动作用。

(六)关注区域内外部联系

区域作为一个整体，并不是完全封闭的存在，区域内外部在经济、资源环境等方面有着紧密的联系。外部的资源输入、内部产品输出以及内部发展对外部的影响等都是评价区域生态文明建设应该考虑的因素。目前国内对于生态文明建设评价研究极少涉及区域外部因素，大部分都是内部因素。另外通过软件开发来实现海量指标数据的高效处理，也是目前建立生态文明示范区建设评价指标应该考虑的问题。

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[责任编辑 杨 敏]

On the Evaluation Index System of Construction of Ecological Civilization Demonstration Zone

ZHAO Hong,ZHANG Naiming

(College of Resource and Environmental Sciences,Yunnan Agricultural University, Kunming 650201，China)

The evaluation index system of ecological civilization demonstration zone is an important reference and guidance for the construction of ecological civilization. Based on the analysis of the necessity of the demonstration area of ecological civilization construction of the evaluation index system, this paper summarizes the domestic representative evaluation index system of different levels of province, city and county, and points out that the evaluation index system has some problems, for example: poor generality, imbalanced the index, poor social benefits and the lack of the regional external relations and so on, and put forwards six suggestions to solve these problems: the establishment of index system of unified application, focusing on simplicity and dynamic index, the scientific distribution of the index weight and index selection of regional linkages, in order to provide reference and basis for the construction of ecological civilization in China.

ecological civilization; the demonstration area construction; the evaluation index system

2016-11-10

张乃明，博士生导师，教授，从事环境保护与生态文明建设研究。

X321

A

1009-1734(2017)01-0010-07