国家立法视阈下的地方立法协商制度研究

王 勇

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401120)

国家立法视阈下的地方立法协商制度研究

王 勇

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401120)

立法协商是我国在全面推进依法治国的背景下，探索立法规律的一次科学实践。从立法协商在我国各地的发展来看，无论在理论上还是在实践上，都存在着许多问题。理论上，立法协商在概念、主体、模式等方面存在争议。在实践上，出现了对立法协商不够重视、形式混乱等问题。探讨地方立法协商制度存在的问题，应从立法协商的理论争议出发，以地方立法权扩容后的地方法治竞争为背景，寻求立法协商实现的地方方案。

立法协商；地方立法；协商民主；法治竞争

推进立法的科学化，民主化的立法制度。党的十八届三中全会提出社会主义协商民主的五种基本方排在首位的就是立法协商，党的十八届四中全会更是在通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。[1]11“立法善于天下，则天下治；立法善于一国，则一国治”，[2]3推进立法协商，就是要为我国社会主义法治建设获得良法，寻得善治。立法协商，使得公民可以平等自由地参与到我国的立法过程当中，通过较为充分地商谈、辩论和协商，不但能够保证人民当家做主权利的行使，而且能够提高国家立法的民主程度，进而推进科学立法。在立法工作中引入立法协商制度，必定成为一种“立法新常态”。研究立法协商理论，总结我国当前立法协商经验，是推动地方立法协商制度化、规范化的科学路径。

一、立法协商的基本内涵

法律是治国之重器，良法是善治之前提。“立法向人类开放出了诸多全新的可能性，并赋予了人类以一种支配自己命运的新的力量或权力观”。[3]113国家掌握自己的命运，就需要良好的立法，立法协商是国家寻求良法的法宝。立法协商，是协商民主在立法领域的具体体现，要深入开展立法协商，首先就应该在纷繁复杂的关于立法协商的概念、主体、模式等存在争议的方面，厘定一个较为清晰的立场。

1.立法协商的概念

立法协商，是现代民主政治的重要内容，也是社会主义国家人民当家做主的重要途径。立法协商是西方协商民主的理论在立法领域的具体运用，把握立法协商的内涵首先应从“协商民主”的概念入手。上世纪八十年代自由主义民主规范实践遇到了种种困境，协商民主理论应运而生。协商民主的概念，首次出现在约瑟夫·毕塞特1980年发表的《协商民主：共和政府的多数原则》一文中，首次提出协商民主的概念，从此西方学术界越来来多的关注出现了以科恩、罗尔斯、哈贝马斯为代表的众多协商民主理论家。澳大利亚，协商民主理论家何包钢认为：“协商民主理论家将民主视为公民参与政治协商的权利、机会和能力，它更强调公民通过协商直接影响政治决策”。[4]183协商民主是在具有包容性的政治平等与公共理性的理想情境中，通过对话、辩论等协商方式，获得公正的公共决策，并使之合法化的方法。将协商民主引入立法领域，表现为让更多的公民有序的参与到立法当中，扩展民主的深度与广度，通过平等自由的协商，达成共识，进而为公共事务制定良好的法律。

立法，就是拥有立法权限的机关，在法定的权限内，按照法定的权力创制、认可、修改和废止法律的专门活动。我国奉行统一分层的立法体制，行成了中央与地方立法分权的现象，《立法法》的修改使得地方立法权扩容，拥有立法权限的地方增多。协商，就是理性的公民，以平等、自由为前提，对有关公共事项进行对话、讨论等，以期形成公共意志，就相关事项在赢得共识的情况下，合理决策。“商讨和把每个人的信仰和利益都考虑进来的公共意志，奠定了公民友谊的基础，形成了政治文化的精髓”。[5]35我国立法有狭义和广义之分，立法协商应该适用于广义的立法，具体指享有立法权的机关在制定、修改、废止规范性法律文件之前，以平等、自由为前提，按照一定的程序，通过对话、辩论等形式与特定或者不特定的主体进行协商，以期达成共识，制定良好的法律。立法协商作为我国选举民主与协商民主相统一相结合的最佳民主形式，必将推进民主立法、科学立法，形成我国立法的新常态。

2.立法协商的主体

协商一定是两方以上主体，在立法协商当中，一方协商主体是特定的指具有法定立法权限的立法机关，与立法机关相对应的一方主体都有哪些，学界并未达成共识。有的学者认为，这一方主体主要是政协有关专门委员会和政协委员，而有的学者认为，基于人民政协的性质及职能，人民政协的协商属于内部协商，人民政协是协商的具体组织者和推动者，而本身不能作为参与者，人民政协“本身并不是协商对象，所以，不宜以政协的名义与立法机构或人员进行立法协商”，[6]人民政协不应成为立法协商的主体。“我们相信，对于约束统治者的权力滥用——这对统治者来说是无法避免的诱惑——而言，民主是最佳的政治形式”。[7]20防止统治者任意立法，以立法为统治者划定权力范围，在立法中嵌入民主因素是必不可少的。立法协商在最大限度上给公民提供了了参与立法的机会，本着“凡涉及所有人的，必为所有人所关心”的理念，我们倾向于大众型的立法协商。立法协商的主体应包括，政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等机构，应最大限度的在立法领域，贯彻党的群众路线。只有不断推进立法协商的主体适当性研究，才能更好的推进民主立法，才能让每一部法律都成为良好的法律。

二、地方立法协商实践的制度类型

尽管西方协商民主理论兴起于上世纪80年代，但是由于协商观念和实践和我国中国共产党成立以来的民主思想有着一定程度的契合性，很快就被引入到了立法实践当中，立法协商逐渐成为我国立法的新常态。国内对立法协商的大规模实践探索始于本世纪初，从立法协商的展开的纵向来看，主要分为中央层面的立法协商和地方层面的立法协商。在中央层面，国家高度重视立法协商工作，积极推进民主立法，形成了比较完善的制度类型，主要包括执政党主导型、有权立法机关主导型、人民政协主导型三种比较成熟的制度类型。在地方层面，从全国来看，各地虽然在立法协商问题上进行了积极的实践和尝试，积累了比较宝贵的经验，但是我国地方立法协商的推进，还不尽如人意，只有少数地方法制部门的规范性文件对立法协商机制有所涉及，并且各地都是自己在有组织、有计划地进行立法协商探索，缺乏中央统一部署，比较混乱“关于立法协商的体制建构问题，目前全国个地方主要都还停留在‘有实践探索，无制度规范’的层次上”。[8]72从全国来看“福建省是最早开展地方立法协商实践的地方”2000年就制定了《关于加强地方立法协商工作的意见》”，[9]随后，北京市、上海市、广东等地方也陆续开始立法协商的实践探索。总结地方立法协商的实践的经验，现有的地方立法协商实践模式可以按照中央层面的立法协商的三种制度类型来划分。

1.中国共产党主导的地方立法协商

中国共产党自成立之初，就十分重视民主政治建设，从抗日根据地的三三制、到民主统一战线，再到联合政府，中国共产一直在探索适合中国特色的的社会主义民主制度。建国后，中国共产党更多的把民主政治的经验引入到国家立法当中，从《共同纲领》，到1954年宪法，再到后来国家的基本法律制定，中国共产党一直贯彻民主立法原则，积极推动法律的制定。有时，党在推进民主立法的时候，可能走了一点弯路，但是中国共产党推进民主立法的决心并没有改变，中国共产党一直走在推进民主立法的路上。特别是在十一届三中全会以来，中国共产党在立法领域不断的贯彻民主立法的原则，中国立法协商的雏形逐渐显现，到了党的十八届四中全会，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，开展立法协商，立法协商的发展在我国，进入了一个新的发展阶段。

习近平总书记在十八届政治局第四次集体学习时的讲话指出，“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，充分听取各方面意见，使法律反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用”。[10]44中国共产党主导的立法协商是贯彻总书记讲话精神的具体体现，它表现在中国共产党通过法定的程序使自己的意志上升为国家意志的时候，中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表的立法协商，形成共识，然后在开人民代表大会时提案，由人民代表大会决定是否通过。中国共产党再向全国人民代表大会提立法案时，既要体现党的意志，也要体现人民的意志，党的意志和人民的意志同等重要不能偏废其一，地方党委向地方人大提出利法案，也是如此。中国共产党主导的立法协商，是一种立法前协商机制，民主党派、各界代表人士都有代表了社会一定阶层的利益诉求，通过立法协商可以整合一定社会阶层的政治意见，有利于提升中国共产党立法提案的合理性，实现为人民立良法的目的。就目前地方党委主导立法协商的实践看，大都由各级党委提出立法协商规划，再由各级党委征求各级政协的意见进行修改制定。这种类型的立法协商，调动了人民群众参与政治生活的积极性，确保了在立法规划提出时，能充分听取不同社会阶层的意见，保证立法决策的合理性。目前，在我国地方立法协商的实践中，中国共产党主导的立法协商，发挥了重要作用。

2. 有权机关主导的地方立法协商

从我国地方立法协商的实践来看，有权机关主导的立法协商，主要是指，有权立法的地方人大及其常委会以及地方人民政府，依照法定的程序组织的立法协商。人大是我国专门立法机关，理应担当推进立法协商工作的重任，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。[11]10我国现行的法律广义上包括了，地方政府规章，这也要求有权制定规章的地方政府，促进进立法协商，深入推进民主立法理念。在地方立法协商实践中，有权机关主导下的立法协商活动，方式灵活、形式多样，主要采用听证会、座谈会、论证会、专家咨询会等形式，公开征求公众意见。地方人大是制定地方性法规的主导机关，地方政府是制定地方政府规章的主导机关，二者应是立法协商的主体，也是主导机关，在一些地方的立法协商工作中，在很多省市制定的关于推进立法工作的规范性文件中鲜明地体现了这些特点。制定关于立法协商的规范性文件为立法协商的有序开展，提供了规范依据和制度支持。

广东省、南京市、北京市是有权机关主导的地方立法协商的典型代表，都出台了相应规定，规范立法协商工作，取得了丰硕成果和显著实效。我们这里讲，这些地方是有权机关主导的地方立法协商的典型代表，并不是这些地方没有其它形式的立法协商形式。从1999年，广东省就开始了地方立法协商制度的探索，1999 年，广东省在制定《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》时，广东省人大常委会，公开举行立法听证会，迈出了地方立方立法协商的重要一步；2013年，广东省人大常务委员会通过了《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》和《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定(试行)》，从专家咨询和立法评估两个方面推进立法协商工作。2004年以来《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》，对立法协商工作作出了具体规定。2013年底，“北京市政协首次尝试真正意义上的立法协商，就《北京市大气污染防治条例(草案)》进行协商讨论，草案中有83处修改来自700多名政协委员的意见，充分发挥了协商民主的作用”，[12]2015年，北京市人民政府制定了《北京市人民政府立法协商工作程序规定》，进一步以明确的姿态推进立法协商工作。毋庸置疑，有权机关主导的立法协商，必将成为我国各地开展地方立法协商的主要形式。从目前来看，有权机关主导的立法协商在地方立法实践虽然取得较好成绩，但是还存在很多问题，从现有的法律法规、政策文件来看，有些地方对立法协商规定的比较模糊，有权机关主导的立法协商还存在很大的制度空白，缺乏具体的制度化、规范化、程序化的规定，需要进一步改进。

3.人民政协主导的地方立法协商

人民政协是我国重要的政治协商机关，在我国的民主政治建设中具有重要作用，“如果说共产党的领导和政权机关的架构体现的是硬权力，那么人民政协则是中国‘软权力’的代表”。[13]26经过几十年的风雨历程，人民政协制度建设得到了良好提高，作为我国重要的政治协商机关，它的职能范围理应扩展到民主立法领域。在地方立法协商实践中，一些地方的人民政协积极发挥自身功能，在立法的新常态中，逐渐承担起立法协商主导者的角色，主导立法协商成为了人民政协政治协商的重要内容。地方人民政协主导立法协商，具有范围广泛、专业性强等特点，推进立法协商具有独特优势。借助人民政协这个平台，可以促进立法过程中利益关系的整合，提高立法的科学性。“由人民政协组织的立法协商，应当成为我国各级人大立法机制的重要补充”。[14]人民政协主导的立法协商，主要是指，立法机关与对应的人民政协，依照法定的程序组织的立法协商，形成立法建议的过程。人民政协主导，立法协商，可以最大程度上发挥人民政协的职能，推动人民政协自身机制的规范。

从我国人民政协主导的地方立法协商的实践来看，走在前列是上海市、杭州市、湖北省、新疆维吾尔自治区等地。与前面，所讲一样，我们这里讲，这些地方是有权机关主导的地方立法协商的典型代表，并不是这些地方没有其它形式的立法协商形式。上海市政协一直以来积极推动地方立法协商工作，立法协商成为了上海市政协政治协商重要内容。2009 年9 月中共上海市委公布《关于进一步加强人民政协工作的实施意见》，以文件的形式肯定了政协在立法协商中的地位，2010 年1 月，上海市政协社会和法制委员会与市政府法制办签署工作备忘录，进一步完善政协主导立法协商工作。湖北省历来重视人民政协在立法协商中的作用，2005年以来年颁发诸如《中共湖北省委关于进一步加强新形势下政协工作的意见》《中共湖北省委关于加强和改进新形势下人民政协工作的决定》《湖北省政协社会和法制委员会关于进一步加强和改进工作的意见》等许多文件推动人民政协主导的立法协商工作。此外，湖北省政协还组织相关领导人员，多次赴外省学习考察立法协商工作。新疆维吾尔自治区是我国人民政协主导立法协商的形式在民主自治区推行的典范。作为民族自治地方，新疆维吾尔自治区从2006 年开始探索适合自己区域特色的立法协商形式，逐渐形成了人民政协主导的立法协商类型。2006年自治区党委制定了贯彻落实中共中央5号文件实施意见，并专门对各地落实中央《意见》的情况，进行调研和检查。2010年制定《中共新疆维吾尔自治区委员会关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》，文件中规定了自治区开展立法协商的方式，在自治区政协党组的统一组织下，成立政协立法协商协调领导小组，负责立法协商工作，并由相关专门委员会具体组织实施，最终确立了人民政协主导立法协商的类型。人民政协主导立法协商，有着自身独特的优势，必将在我国立法协商工作的开展当中占据重要地位。

三、构建地方立法协商机制的思考与建议

立法协商，是我国发展民主政治的一大创新，为实现让每一部法律都成为精品的理想打下了坚实基础。立法协商作为推进民主立法、科学立法的新常态，不应仅仅体现在法规草案提交立法机关审议之前、体现应在立法的各个环节和阶段。我国当前的地方立法协商实践，为我国立法协商制度的发展宝贵经验，形成了比较成熟的三种立法协商的制度类型。我们在看到所取得的成果的同时，还应该看到立法协商制度存在的诸如缺乏程序规范、流于形式等问题。我们还要明白立法协商如协商民主一样“协商民主的目的是为了作出决定，它并不必然以共识收场”，[15]18立法协商的目的是为了制定良好的立法，也并不能让所有人满意，它只是给立法活动提供了一个较为科学的公共行动基础，并且警惕大众型立法协商，演化为精英型立法协商。地方有关机关应在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等文件的精神指导下，从以下几个方面，改进地方立法协商制度。

1.重视立法协商

立法协商作为一种新的立法常态，理应成为构建地方法治的必备因素。20世纪以来，我国社会全面发展，国家治理能力不断提高，地方竞争已经发生了深刻的变化，有学者指出，“当前和今后很长一个时期，制度竞争、法治竞争可能成为提升地方竞争力的根本手段”。[16]地方如何在制度竞争、法治竞争赢得先机?地方必须以法治保障制度建设，以科学合理的制度推进法治建设，以立法协商为地方发展制定良好的法律。各个地方应在中央的统一布局之下，不断推进地方法治建设。地方各级党委要切实贯彻落实中共中央有关立法协商精神，重视立法协商工作。地方人大、政府、政协作为推动立法协商的中坚力量，应在地方党委的统一领导下，利用自身优势不断探索适合自身开展立法协商的新方式，发挥在立法协商工作的自觉性和主动性。除了国家机关之外，立法协商还需要提高公民的立法协商意识。同我国传统的国家治理模式不同，在国家治理能力现代化的今天，需要充分调动公民的主动性和创造性，充分发挥公民在民主政治中的作用，国家的法治建设，应逐渐改变以往“自上而下”的治理模式。立法协商是国家治理能力的一种体现，其精髓就在于理性公民的广泛参与，因此公民也应重视立法协商，把立法协商作为自己参与民主政治的重要形式。

2.构建立法协商程序

建国以来，我国的民主政治建设取得了巨大成就，但是从民主的制度落实和程序构建方面来看，还亟待完善，“中国下一步民主建设的首要问题是落实民主的制度和程序”。[17]248为了避免立法协商成为一种口号，应加快立法协商的程序建设。作为推进我国民主制度的立法协商，虽然取得了丰富成果，但是关于法协商的主体、范围、内容、等方面仍然存在很大争议，提高立法协商的功能，就必须以规范性文件甚至是法律的形式解决这些问题。构建立法协商程序，需要明确一立法协商得出的是具有合理性的立法意见，并不能等同于立法，不能把立法协商过程等同于法律形成过程。在此基础之上，本着民主的基本精神，地方政府可以考虑制定政府规范性文件，如《北京市人民政府立法协商工作程序规定》，来规范地方立法协商程序，甚至可以考虑把立法协商程序制定上什到法律的地位专门制定地方性法规来规范地方立法协商制度。通过地方政府规范性文件或者地方性法规的形式，详细制定立法协商的制度框架、程序规则和相关运行机制，并与其它协商形式形成联动联。各地要根据自己的实际情况，在不违背中央的有关精神下，因地制宜的开展立法协商的程序构建工作，总结自己本地区的实践经验，借鉴我国法治发达地方、特别是“先行法治化”地方的立法协商经验，建构适合自己本地区的地方立法协商程序。

3.借鉴国外有益经验

立法协商作为协商民主的一种形式，是一个动态体系的系统性工程。从我国的历史自身建构这个系统的工程固然重要，但是要想建设好这个系统的工程，就必须吸收西方国家的有益经验。西方发达国家协商民主的历史发展与立法协商实践，是我们建构立法协商这个系统性工程的重要资源。西方协商民主研究开始于上世纪80年代，理论研究和实践经验充分，而我国则是在2000年以后，才逐渐开始关于协商民主理论的研究和实践，相对比较薄弱，我们可以把西方关于协商民主研究的有益成果，借鉴到我国立法协商的理论建设当中，力争避免协商民主西方发展的弊端。具体来讲，就是将西方协商民主的先进经验，引入到我国的立法领域，对国外在有关法律、法规制定中的采用协商民主的规定予以分析、吸收，借鉴国外有关协商民主技术的有益做法，如，公民会议、愿景工作坊、协商式民意调查等，借鉴国外关于协商民主的操作办法，如，如何形成议题，如何保证协商的质量等。国外的经验有可能是好的，到我们要在理解的基础上加以吸收，不能盲目崇外，因为国外的制度引入我国有可能会水土不服，要使国外的理论本土化，这样才能使我国早日步入立法协商的快车道，促进我国地方立法协商制度的发展与完善。

[1]习近平.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社，2014.

[2]习近平.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京:中央文献出版社，2015.

[3]哈耶克.法律、立法与自由[M].邓正来，译.北京：中国大百科全书出版社，2000.

[4]何包钢.协商民主与协商治理：一个实例研究[M].北京：人民出版社，2009.

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[6]张献生.关于立法协商的几个基本问题[J].中央社会主义学院学报，2014(5).

[7]艾丽斯·M..包容与民主[M].彭斌，刘明，译.南京：江苏人民出版社，2013.

[8]侯东德.我国地方立法协商的理论与实践[M].北京：法律出版社，2015.

[9]苏绍龙.地方立法协商制度机制刍议[J].暨南学报( 哲学社会科学版)，2015(5).

[10]习近平.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京:中央文献出版社，2015.

[11]习近平.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社，2014.

[12]戴激涛.立法协商：理论、实践及未来展望[J].天津行政学院学报，2015(4).

[13]侯东德.我国地方立法协商的理论与实践[M].北京：法律出版社，2015.

[14]朱志昊.论立法协商的概念、理论与类型[J].法制与社会发展(双月刊)，2015(4).

[15]谈火生，霍伟刚，何包钢.协商民主的技术[M].北京：社会科学文献出版社,2014.

[16]周尚君.地方法治试验的动力机制与制度前景[J].中国法学，2014(2).

[17]包刚升.被误解的民主[M].北京：法律出版社，2016.

Class No.:D920.0 Document Mark：A

(责任编辑：蔡雪岚)

Local Legislative Deliberation Mechanism From the Perspective of National Legislation

Wang Yong

(School of Administrative Law, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing, Sichuan 401120，China)

Legislative deliberation is a legislation law practice in the context of a rule of law. From the development of legislative deliberation in our country, there are many problems in both the theoretical study and the practice. In theory, there is a dispute in the concept, the subject, the mode and so on. In practice, there are not enough emphasis. We should carry out a theoretical discussion of the legislative deliberation mechanism and seek the proposals of local governments under the background of the competition of rule of law.

legislative deliberation；local legislation; deliberative democracy; rule of law competition

王勇，硕士，西南政法大学行政法学院2014级。研究方向：法哲学、法社会学。

1672-6758(2017)02-0075-6

D920.0

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