绩效评价指标体系构建难点分析

瞿学良　邵立洲

摘要：自十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”以来，绩效评价开始在我国预算管理中应用，经过近十年的实践探索，逐步形成了具有中国特色的绩效评价指标体系。但从实践情况看，现有的绩效评价指标体系还不成熟，并不能完全适应各类资金的评价需求。文章针对财政支出绩效评价通用指标体系建设开展专题研究，对于绩效评价工作的进一步推进和深化具有重要意义。

关键词：财政支出绩效评价 体系构建

效评价是政府绩效管理的核心环节之一，强调预算支出的结果导向，注重支出的责任和效率，重视预算支出成本的节约和单位效率的提高，要求政府部门在预算资金的分配和使用过程中更加关注预算资金的产出和结果。本文基于财政支出绩效评价现状，对绩效评价指标体系的构建进行分析。

一、研究意义

《财政支出绩效评价管理暂行办法》指出，绩效评价指标体系是“综合反映财政支出绩效总体现象的特定概念，是衡量和评价财政支出经济性、效率性和有效性的载体”，《预算绩效评价指标体系构建综述及建议》将其进一步细化为“是开展预算绩效评价的关键环节，也是有效实施预算绩效管理的核心，是反映预算执行总体效果的特定概念和具体数值，是衡量、监测和评价预算管理经济性、效率性和有效性，揭示预算管理中存在问题的手段。”

（一）绩效评价指标体系是衡量财政资金使用效率、效益和效果的工具。财政支出绩效评价的直接目标是衡量和评价支出的经济性、效率性和有效性，由于资金使用的效率效益效果涉及多方面，因此需要将评价对象的绩效内容具体化为可以计量的一系列指標，即根据各类财政支出项目的绩效内容及特点，相应设置财政项目绩效评价指标体系。

（二）绩效评价指标体系体现了评价主体的目的。绩效评价指标体系中设置的指标，体现了绩效评价主体对绩效的理解和追求。评价主体对绩效的理解不同，对绩效目标的追求不同，设置的绩效评价指标也不同。

（三）绩效评价指标体系直接影响评价结果的客观公正性。绩效评价的最终目标是实施有效的预算绩效管理，应努力做到客观公正，但由于目前绩效评价工作仍然主要是人评人，评价主体的态度、能力、经验直接影响评价结果的客观公正性。因此，亟需研发一套成熟完善的通用绩效评价指标体系，将评价主体对评价结果的影响削弱至最低。

（四）绩效评价指标体系可以发挥充分的引导作用。绩效评价对象总是追求最大“绩效值”，结合绩效评价结果的反馈和利用机制，可以通过完善绩效评价指标体系的方式引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作。

综上而言，绩效评价指标体系不仅关系到绩效评价活动的实质性开展，也关系到评价对象下一周期绩效的改进和提高，而且其所具有的强烈的价值取向引导着评价对象的未来走向，因此构建科学合理的财政支出项目绩效评价指标体系显得尤为重要。

二、绩效评价指标体系构建难点分析

（一）评价指标的设计。指标体系的构建是绩效评价的关键环节，就总体情况看，目前江苏省乃至全国的绩效评价工作缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，直接影响了财政绩效评价结果的科学合理性。

1.评价指标框架不统一。目前江苏省主要采用以下几种绩效评价指标框架体系：（1）投入、项目管理、产出与效果、可持续发展能力、社会综合评价五维度指标框架体系，该理论由省级绩效管理部门提出，以逻辑分析法为主，关注资金及对应项目的全过程管理，实践过程中经过一定的改良优化，能够较为完整地反映项目总体实施成效。（2）决策、管理、绩效三维度框架指标体系，由财政部在总结各省市绩效评价经验的基础上制定，从资金到位情况、资金管理情况、组织实施情况等考察专项资金管理情况，一是过于笼统，无法清晰反映不同类型、不同部门专项资金的特点及个性化管理需求；二是未充分反映项目的整体预算及完成情况，对专项资金面上情况关注较低；三是绩效类指标主要关注项目产出情况，较少涉及项目效益情况。（3）投入、产出与效果、发展能力、社会评价四维度框架指标体系，认为政府绩效管理应由过程管理完全转变为目标-结果导向管理，因而摈弃了有关过程管理的指标。但笔者认为，预算绩效管理是管理学在公共财政支出中的应用，根本目的是提高财政资金使用效益及效益，第三方中介机构在承担绩效评价任务时应承担以下责任：一是全方位地向项目委托方反映项目资金的总体效率效益效果情况，二是在保持客观公正的基础上对项目总体效率效益效果情况进行量化评分，三是向项目委托方（监管方）揭示项目实施中的问题或不足，四是提出切实可行的改进或优化建议，从此观点出发，完全抛弃过程管理这一评价理念尚有待商榷。

2.指标质量难以控制。绩效评价的核心是全面反映财政支出的经济性、效率性和效益性，按照结果导向原则引导提高财政资金的使用效益，这要求设计的评价指标在遵循目标管理的SMART原则之外，还应符合相关性、重要性、完备性、独立性、分类性、导向性、可行性、可比性等绩效评价指标设计原则，以尽可能完整地将项目成效进行量化反映。在具体绩效评价过程中，由于一方面是现有的省级或市级评价指标库建设不足，缺少高质量的可借鉴指标，另外一方面，现行的绩效目标管理一定程度上流于形式，无法综合反映项目的总体成效，这要求针对专项资金（项目）特点专门研发相应的评价指标，但受设计者的业务素质、知识结构以及主观认识等影响，通过此种设计方式形成的评价指标质量存在很大差异。

（二）评价标准体系的确定。绩效评价标准体系包括指标权重、评价标准值及评分标准，是财政支出绩效评价体系建立的主要环节，也是评价工作中的重要工作步骤，选择的恰当与否将对绩效评价结论产生重要的影响。

1.指标权重不统一。就总体情况看，目前江苏省三类绩效评价指标框架体系均无确定的评价指标权重标准，实际设计中主要取决于评价委托方、被评价方、评价人三方的博弈结果，直接影响了评价结论的客观公正性。就国外绩效评价开展情况看，一般是采用Delphi法以及AHP法，但需要复杂的数学建模，一方面是提高了评价成本，另一方面也影响了评价效率。但是作为一项长期开展的工作，为保证评价结果的客观可应用性，有必要利用外部专家工作进行科学建模，逐步构建科学合理的指标权重标准值。

2.评价标准值难以把握。目前通用的绩效评价标准值主要采用计划标准、行业标准、历史标准和通过标准，其中：计划标准指计划未来一定时期内所要达成的目标；行业标准指受到行业内部公众认可的水平；历史标准是在参考以往年度或期间表现水平的基础上，根据变动规律确定的计划标准；通过标准一般用于定性指标，主要采用“是”“否”方式。評价实践中发现，大部分评价指标，尤其是产出类指标，可运用多种标准设定评价标准值，如销售增长率指标，若采用计划标准，既可以选用行业发展规划中确定的标准，也可选用绩效目标申报书中确定的标准，其中规划标准相对科学合理，而绩效目标标准则由于编报、评审等多方面的原因，往往出现大幅度偏离实际表现的情况；若采用行业标准，既可选用国家层面的数据，也可采用省级层面的数据；在经评价委托方、被评价方批准的前提下，还可以采用历史标准，专门设计销售增长率评价标准值。

3.评分标准缺少统一尺度。在实际评价工作中，往往是按照确定的评价指标，根据取得的数据资料，在参考前期工作经验的基础上进行评分，结果存在不确定性，同一项目不同评价者评价，可能会得出一个不同的结论。以销售增长率为例，假设目标值为X%，一是可采用百分比评分法，即每降低X1个百分点扣减权重分的Y1个百分点，二是可采用阶段式评分法，即X1%—X2%区间内得Y12分，X2%—X3%区间内得Y23分，具体评分结果存在一定的可操作空间，难以保证评价结果的客观公允性。

（三）功能的确定。评价实践中发现，包括财政部门在内，相当数量单位对绩效评价工作存在误解，主要表现为以下几方面：一是曲解功能。绩效评价的主要功能是对财政支出的经济性、效率性和效益性形成具备社会公信力的评价结论，这要求评价人立足第三方立场，客观公正地反映财政支出的成效得失，但实践过程中部分单位将其等同于财政检查工作，要求以问题导向原则开展绩效评价工作，这在一定程度上与绩效评价的本意产生了冲突，尽管两者同属财政监督范畴，均以审阅、现场勘查等作为主要工作手段，但仍存在本质上的区别，无法相互替代。二是范围不明。为了实现客观、公允的绩效评价，评价人需要对评价对象进行广泛而深入的了解，从时序上看包括项目设立、实施、监管、产出以及效果等流程，从类别上看涉及项目管理、资金管理、资产管理等多方面内容，在对财政支出的内涵及外延作出合理判断后，在统筹考虑绩效评价任务目标实现程度以及经济性的基础上最终确定总体的绩效评价思路、范围以及切入点，评价实践中部分单位或是抛开财政资金的设立目标以及实际支出方向，盲目拓展评价范围，或是将绩效评价等同于审计等业务，要求将评价范围局限于财务数据内，这些都影响了绩效评价结论的客观公正性。

三、解决思路及目标

参考借鉴国内外绩效评价理论及实践经验，按照我国建立“五有”和贯穿财政管理全过程的预算绩效管理新机制要求，结合前期绩效评价工作经验，建议在进一步加强绩效评价制度建设的基础上，按照结果和公民的价值取向，以及建立预算绩效制度目的，以提高预算执行和项目实施能力、提高财政资金使用效益和运行效率、反映项目与资金总体得失为根本研发思路，按照目标导向、科学性与实用性、全面性与重要性相结合、共性与个性相结合、定性与定量相结合等原则，构建通用性和个性化有机结合，覆盖专项资金全过程，充分反映专项资金实际整体面貌的综合性绩效评价指标体系，确保评价结果的客观公正和同类项目（对象）评价结果的公信力及可比性。X

参考文献：

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