论政策措施落实情况跟踪审计的内涵和目标

牛彦绍

(河南工业大学 管理学院，河南 郑州 450001)

论政策措施落实情况跟踪审计的内涵和目标

牛彦绍

(河南工业大学 管理学院，河南 郑州 450001)

政策措施落实是政策过程中一个非常重要的环节。有关部门出台每项公共政策都会被期望取得好的效果，但受多种因素的影响，政策效果往往会不尽如人意。政府提高政策效果的一个重要选择就是让审计介入，借助政策措施落实情况跟踪审计。讨论了公共政策的概念、分类和过程。其次，探讨了跟踪审计的概念和范围。再次，研究了政策措施落实情况跟踪审计的内涵，进而探索了政策措施落实情况跟踪审计的目标。

政策措施落实；政策措施落实情况跟踪审计；内涵；目标

1 公共政策的概念、分类和过程

1.1公共政策的概念

政策有公共政策与非公共政策之分，这里探讨的政策主要指公共政策。关于公共政策的定义，专家学者们各抒己见。《现代汉语词典》(第6版)政策的定义为：“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。”[1]邱玉慧等(2012)从政府管理的视角提出，政策“是政府用以实现政治统治、经济管理和社会服务的载体，是政府履行公共职能、实现国家治理的表现形式 ”[2]。

美国著名政治学家哈罗德·拉斯韦尔、亚伯拉罕·卡普兰基于管理学的考虑指出，公共政策是一项大型计划，该计划涵盖了一定的目标、价值和策略。美国学者戴维·伊斯顿从社会价值分配的视角提出，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配[3]。

笔者赞成《现代汉语词典》(第6版)对公共政策定义的描述。笔者认为，公共政策具有以下特点：①限定性。政策往往对某个阶层或一定的对象服务，即政策的施行范围是全社会的一个阶层；政策对象主要是企业或者事业单位或者行政机关或者社会团体。②时效性。任何政策都产生于一定时期内的现实条件下，超过了该时期，政策就因完成使命或客观条件的改变而被废止。③资源性。政策不是物质实体，但政策对某个阶层或一定的对象实施之后，将使这些阶层或者对象或多或少获得一些利益或者损失一些利益，因而，政策是一种隐形资源。

1.2公共政策的分类

对公共政策有许多种分类标准。按目标数量分，公共政策分为单目标政策和多目标政策。按影响时间分，公共政策分为长期政策、中期政策和短期政策。按制定主体的级别和层次分，公共政策分为中央政策、地方政策和基层政策等[4]。

“美国学者詹姆斯·E·安德森将公共政策分为分配性政策与调节性政策、自我调节性政策与再分配性政策”[5]。分配性政策是通过增加有关个人和团体的自由与权力的方式将利益分配给个人、团体、公司和社区的政策；调节性政策是通过减少受调节人的自由和权力而遏制两个团体或团体联盟之间冲突的政策，如污染防治政策；自我调节性政策是限制或控制某一事物或团体的政策；再分配政策是“政府在社会各阶级或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利转移性分配”的政策[5]，如扶贫政策。

1.3政策措施落实的界定

公共政策过程的概念有广义与狭义之分。广义的公共政策过程含有许多政策步骤，主要有政策问题的确认、政策议程、政策制定、政策执行、政策监督、政策评估、政策修订、政策终结等。狭义的公共政策过程仅包括政策问题的确认、政策议程、政策制定、政策执行、政策终结等。笔者赞成广义的公共政策过程。

政策执行是公共政策过程的一个重要组成部分，而政策措施落实则是政策执行的细化。黄跃进(2012)从政策执行的目的、基本条件和方式给政策执行下了定义。他认为，政策执行是政策执行者利用组织、相关资源，通过解释、宣传、实验、协调、控制等行动方式，实施政策内容，从而实现政策目标的活动过程[6]。

政策执行受多种因素影响，这些因素主要为政策本身因素和政策之外因素。政策本身因素主要是政策本身存在瑕疵。政策之外的因素有政策执行主体能力欠佳、政策宣传不够、相应资源投入不足、监督控制乏力等。

笔者认为，政策措施落实是有关人员采用政治、法律、经济等手段将抽象化的政策落实到执行对象头上的具体行动过程。政策措施落实应该有专门机构进行，需要配备专门人员、财力、物力。为保证政策措施落实的效力，应该关注落实过程各环节，先实施政策宣传、政策分解、政策试验或试点；然后，才全面推广政策，并在组织实施中做好协调、监督控制；最后，对执行效果评价。

2 跟踪审计的概念和范围

2.1跟踪审计的概念

目前，专家学者对跟踪审计概念的界定尚未达成共识。中国审计学会“跟踪审计理论与实务研讨会”综述提出，跟踪审计是审计机关在审计事项发生后按照相关法律法规对政府投资项目或公共资金运行全过程分阶段、有重点进行的持续性、过程性审计[7]。 曹慧明认为，跟踪审计是审计人员为了实现最佳效益，将项目建设分成若干阶段或重点内容，追踪项目的建设进程，及时提出审计意见，促使项目建设向着规范化、有序化、高效率方向发展运行[8]。

笔者认为，跟踪审计是指审计机关为预防问题发生等，跟随被审计事项的发展过程，适时评价，及时反馈、预警和持续监督的一种审计方式。跟踪审计的主要特点为时效性、过程性、预防性、动态性和控制性。

2.2跟踪审计的范围

明确跟踪审计的范围，是审计及时介入、科学运用审计措施、提升审计实效、防止审计风险发生的重要条件。跟踪审计的范围归纳如下。

①建设项目。建设项目的跟踪审计的目标是实现投资建设项目的适度性、程序性、绩效性。适度性是投资建设项目要与当地经济发展的要求相适应。各地的经济增长的速度应当适度，不可脱离当地的实际能力。程序性是投资建设项目应该遵循发展规律，依据相关程序实施。绩效性要求注重投资建设项目的绩效。

②资金。资金的跟踪审计目标是实现资金的安全有效[9]。通过对资金的收入、支出、管理、实效等环节实施有效的监督，保证资金使用的安全，有效预防风险，提高资金使用的效率和效果。

③重大事项。重大事项的跟踪审计目标是实现资金安全和物资的有效利用。对重大事项实施跟踪审计，可以及时掌握政府及其有关部门在重大事项发生之后的应对方法、措施等，发现其中的问题，适时提出有效的建议和意见，化解风险，促使处理重大事项的措施得到落实。

④政策。政策的跟踪审计目标是检验政策的落实，核实政策的效果、效益、效率，为政策修正、调整、继续或中止提供依据。对政策跟踪审计，可以判明有关重大政策的价值、效益、效率，也可以了解政策实施中存在的一些问题，以便及时提出改进意见，使政策向着既定目标运行。

3 政策措施落实情况跟踪审计的内涵和目标

3.1政策措施落实情况跟踪审计的内涵

目前，专家学者关于政策措施落实情况跟踪审计的内涵众说纷纭。黄跃进认为，政策措施落实情况跟踪审计 “其实质是审计机关运用审计的方法和程序，采用跟踪的方式，对政策执行情况进行系统的评估和反馈。”[6]高翔称，政策措施落实情况跟踪审计是审计机关为了促进国家重大宏观政策的落实和改进，依法和合理运用审计方法，对国家的这些宏观政策执行情况进行的全过程审计监督[10]。

笔者认为，政策措施落实情况跟踪审计是审计机关依法运用一定的审计程序和方法，通过对政策措施落实情况的跟踪来检验、监督政策的落实，保证落实政策的效果、效益、效率，促进政策完善的审计。

多数专家将政策措施落实情况跟踪审计与传统审计方式相比之后，提出了政策措施落实情况跟踪审计的特点。高翔提出，与传统审计方式相比，政策措施落实情况跟踪审计具有5个特点：审计对象的特殊性、审计过程的阶段性、审计内容的时效性、审计方法的多样性和审计评价的外部性。[10]有的专家称，与传统审计方式相比，政策措施落实情况跟踪审计有3个特点，即过程性、时效性和预防性[11]。

笔者认为，与政府投资项目跟踪审计相比，政策措施落实情况跟踪审计主要有以下3个特点。

①阶段性。主要指审计过程的阶段性。政府投资项目跟踪审计是分阶段有重点地对被审计项目的过程实施审计，项目通常会在若干年内完成，因此，审计时间具有确定性，多会在项目的起止时间进行合理的审计。一般地，政策在全面实施前要进行试点，政策措施落实的起点能够确定，而政策的终止点具有不确定性。为便于实施政策措施落实情况跟踪审计，必须确定一个审计期间。审计期间过长，审计机构将无足够的力量开展工作，审计期间过短，将无法取得预期的效果。笔者认为，将政策措施落实的试点时期作为审计期间较为合适。也就是说，把政策措施落实的试点时期，即从政策措施落实试点开始到全面推广实施之时作为政策措施落实情况跟踪审计的起止时间。

②广泛性。主要体现为审计对象的广泛性。政府投资项目跟踪审计的对象是政府投资的一个特定的公共项目，对该项目的合法性、真实性和绩效进行跟踪审计，对象比较单一。政策措施落实情况跟踪审计的审计对象是抽象的政策，国家政策措施落实的范围是全国，可能涉及许多项目和众多的政策目标群体等，只能在全国范围内选择有代表性的项目、典型性的政策目标群体实施跟踪审计。可见，政策措施落实情况跟踪审计的对象具有广泛性。

③时效性。主要体现为审计内容的时效性。政府投资项目跟踪审计是对政府投资的一个特定的项目跟踪，以发现项目是否实施、实施中是否有苗头性问题，及时提出一些有效的措施建议，督促在问题尚未产生恶果或者带来重大损失以前得到控制和整改，及时将问题消灭于萌芽阶段。政策执行情况跟踪审计是在相关重大政策规定的执行始点，通过追踪审计，发现政策的倾向性问题、漏洞、不适当的条目和潜在风险等，及时提出建议，促使政策得到改进、修正，让政策的目标群体或执行对象真正从中得到利益、满足或者受到有效限制，实现社会和谐、持续地发展[11]。

3.2政策执行情况跟踪审计的目标

专家关于政策措施落实情况跟踪审计目标的认识尚未达成一致。有的专家言，政策措施落实情况跟踪审计的主要目标是审计国家政策措施落实情况及其效果。有的专家提出，政策措施落实情况跟踪审计监督的目标是一个具有4个层次的综合目标，从第一至第四层次的目标分别是促进提高政策的执行力、提高政策的科学性、提高政策的协调性和提高政策的国际竞争力。有的专家声称，财税政策措施落实情况跟踪审计的目标可分成战术目标、战略目标两个层次[11]。

政策措施落实情况跟踪审计目标有提高政策的执行力和提高政策执行效果两个层次。

①提高政策的执行力。专家对政策执行力亦是各抒己见，各执一词。周国雄认为, 政策执行力是通过调度、控制和运用相关资源, 有效地实施公共政策的能力[12]。政策执行力的影响因素形形色色，主要有政策本身是否具有极强的科学性、政策执行主体是否具有很强的能力和政策执行环境是否具有很强的匹配性。其中，政策执行主体的能力是政策有效执行的最关键因素。政策执行主体的能力又主要涵盖了理解政策能力、谋划政策能力、配置资源能力和完善政策能力等。谋划政策能力是执行主体将政策的精神实质结合工作实际情况，制订执行计划和程序的能力。完善政策能力是政策执行主体在政策执行过程中及时发现和修正政策的瑕疵以及不适当条目的能力。政策执行主体的四个能力是一个相互联系、相互影响、相互制约的有机整体[13]，理解政策的能力是基础和前提，谋划政策的能力和资源配置的能力是核心和关键，完善政策的能力是保障和提高。王学杰称：“政策执行力是一种由内在品质决定的向外张力”[14]。

综合专家观点，笔者认为，政策执行力是政策执行者在一定环境下利用政策由内在品质决定的向外产生的冲力。政策执行力高，政策措施落实到位，政策执行效果就可能好。

②提高政策的效果。政策的效果是政策执行的效果，即政策实施之后产生的结果。政策效果受政策主体和政策客体的影响。政策主体是政策的制定者或执行者。政策客体是政策的目标群体或执行对象，包括公众、企业等。政策客体往往为争取相同的权益而达成某种集体行动。社会学家埃哈尔·费埃德伯格认为，集体行动本身构成了组织。政策客体对一项政策的支持或反对都会对政策的效果产生较大的影响。政策客体对一项政策的支持与否取决于其能否在政策实施过程中受益，一般情况下，当政策客体在某个政策执行过程中获得一定数量的利益时，则会对该政策的实施积极推动，如果政策客体在某个政策执行过程中将失去一定数量的利益，则会消极对待该政策的实施[15]。

政策效果是通过政策评价来确定的。政策目标达成率高，说明政策的效果好，政策目标达成率低，则说明政策的效果差。

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THECONNOTATIONANDTARGETOFFOLLOWING-UPTHEIMPLEMENTATIONOFAUDITPOLICIESANDMEASURES

NIU Yanshao

(SchoolofManagement,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

The implementation of policies and measures is a very important part of the policy process.The public policy of each department is expected to achieve good results, but affected by many factors, the effect of the policy is not satisfactory.An important way for government to improve the effect of the policy is to allow audit intervention on policies and measures by carrying out follow-up audit of how policies and measures are implemented.The article first discusses the concept, classification and process of public policy and then discusses the concept and scope of the follow-up audit.Besides, it studies the connotation of follow-up audit of policies and measures implementation and finally the objectives of the follow-up audit.

policy and measure implementation; follow-up audit of policy and measure implementation; connotation; objective

2017-09-11

2016年度河南省审计厅重点科研课题(20160208)

牛彦绍(1962-)，男，河南漯河人，教授，主要研究方向：审计、财务管理等。

1673-1751(2017)06-0057-04

F239.44

A