粮食生产核心区的供给侧改革诉求及政策建议

穆中杰

(河南工业大学 粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450001)

粮食生产核心区的供给侧改革诉求及政策建议

穆中杰

(河南工业大学 粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450001)

国家打造粮食生产核心区旨在建设高产稳产的国家商品粮生产基地。在供给侧结构性改革过程中，粮食生产核心区有着独特的政策诉求：粮食生产能力要稳定，确保政策有持续；土地耕种经营要规模，确保产粮有效率；农业结构调整要推进，确保产能有底线；科技创新能力要提高，确保出路有保证；农民利益保护要切实，确保职业有尊严。

供给侧改革；国家粮食安全；种粮农民利益

根据《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)》，为建设高产稳产的国家商品粮生产基地，国家在综合考虑粮食播种面积、产量、商品量、集中连片和水资源等因素基础上，从13个省级粮食主产区遴选出680个县作为粮食生产核心区，通过加强农田水利等基础设施建设，改进农业耕作方式，全面提升耕地质量，提高科技创新能力，加快优良品种选育及推广应用，完善粮食仓储运输设施，巩固并提升粮食生产核心区在国家商品粮源中的核心地位。本文所说粮食生产核心区的范围即是该文件的有关界定。

1 粮食生产能力要稳定，确保政策有持续

根据国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》，该年度全年粮食产量62 144万吨，比上年增产2.4%，其中，夏粮增产3.3%，早稻减产0.9%，秋粮增产2.3%；全年谷物产量57 225万吨，比上年增产2.7%，其中，稻谷增产0.8%，小麦增产3.2%，玉米增产4.1%。在粮食产量实现“十二连增”的基础上，2016年“农业稳中调优，粮食再获丰收”[1]。那么，在粮食持续丰收的13年时间里，粮食主产区的增产情况如何呢？在《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)》中，被确定为粮食生产核心区、分布在东北、黄淮海和长江流域的680个县，粮食播种总面积和总产量分别占全国的51.3%和60.9%。而全国13个粮食主产区，“2016年，粮食主产区产量4677.5亿公斤，比2012年增长2.4%；2012—2016年粮食主产区累计增产216.5亿公斤，占同期全国粮食增产量比重达到81.3%。”[2]前述统计表明，以粮食生产核心区为主体的粮食主产区成为全国粮食稳产增产的“主力军”，粮食生产核心区生产能力稳定程度直接关系全国粮食生产的稳定程度。因此，国家今后出台的强农惠农富农政策，应有针对性地明确向粮食主产区尤其是粮食生产核心区倾斜。

粮食生产能力是粮食播种面积、粮食单位面积产量、农民种粮积极性、农业科技进步、农田水利设施等诸多因素合力作用的结果。相关因素及其诉求在后文加以阐述，这里立足于粮食生产核心区，兼顾粮食主产区，仅就粮食播种面积的稳定与提高提出如下建议：一是坚决落实最严格的耕地保护制度，严守耕地数量、质量两重红线，保持现有耕地数量基本稳定、总体质量不下降，强化土地利用规划约束和用途管制，完善非农占地紧约束机制；二是严格执行耕地占补平衡制度，充分考虑地力培育成本，合理调整耕地占用补偿标准，明确补充耕地的质量要求和投资标准，遏制滥占耕地的行为；三是完善粮食主产区利益补偿机制，通过多种路径对粮食主产区尤其是粮食生产核心区进行合理补偿，使种粮农民收入和当地财政收入不低于非粮食主产区的平均水平。此外，鉴于粮食生产的命脉在水利，建议统筹社会经济发展与生态环境保护的各种竞争性用水需求，不断完善农业用水的价格形成机制，在对农业用水实行优惠政策的同时，加大国家对农业用电的补贴力度，引导社会力量多渠道参与农田水利建设，对农民参与兴修农田水利和使用田间节水设备的行为予以经济支持和鼓励。

2 土地耕种经营要规模，确保产粮有效率

新中国成立后，我国的农村土地政策先后经历了“农民个体所有，家庭自主经营”“劳动群众集体所有，集体统一经营”“劳动群众集体所有，家庭承包经营”等三个发展阶段。考究其转变的根本原因，依旧与解放和发展农村生产力密切相关[3]。毛泽东指出：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根结底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”[4]伴随着我国工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化进程的推进，农村劳动力大量往城镇或者其他行业转移，农业物质技术装备水平不断提高，发展规模经营已经成为当代中国农村土地政策变革的新的历史趋势。与之相悖，我国土地因“家庭承包”而使土地呈现“碎片化”状态，在客观上不利于生产的集中和经营的规模化。同时，在农村土地耕作的主力——由留守妇女、留守儿童和留守老人组成的“386199部队”也难以承担起规模经营的历史重任。

发展规模经营于粮食生产核心区而言，意义尤为重大。它不仅有利于优化土地资源和提高劳动生产率，而且有利于实现保障粮食安全和主要农产品供给目标，同时对于农业技术推广应用也具有直接意义。鉴于当前我国农村生产力的发展水平，“家庭承包经营”尚具有广泛的社会基础，笔者建议粮食生产核心区考虑如下有关发展规模经营意见。第一，稳定完善农村土地承包关系，健全土地承包经营权登记制度，切实解决在确权颁证过程中出现的农户土地权益落实不到位问题，确保广大农民、外出务工人员、农村出嫁妇女等权利主体平等地享有承包经营权。这是发展规模经营的重要基础性工作。第二，规范引导农村土地经营权的有序流转，遵循自愿、公平、平等的原则，在流转形式上鼓励采取转包、转租、互换、转让、入股等多种方式，落实集体所有权、农户承包权、土地经营权的有关政策；在土地经营规模上坚持适度原则，重点支持土地经营规模相当于当地户均承包地面积10～15倍，务农收入相当于当地第二、第三产业务工收入的经营者；在确保国家粮食安全上，重点扶持粮食规模化生产，要在坚持原有补贴总量不降低的基础上优化各种补贴体系，适当提高对粮食生产核心区稻谷、小麦、玉米的补贴比例；在土地流转用途管制方面，要警惕土地流转中“非粮化”“非农化”问题，严格监管工商资本违法违规占用农地、浪费农地资源的行为。第三，重视培育新型农业主体，在巩固和充分发挥家庭经营基础作用的同时，积极探索新的集体经营方式，鼓励扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模，健全和创新对新型农业经营主体扶持体系。第四，开展新型职业农民教育培训，在统筹规划引导的基础上，支持农业职业教育发展，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培训力度，宣传粮食行业是公益性行业的理念，以公益性为中心探索建立培育新型职业农民制度。

3 农业结构调整要推进，确保产能有底线

改革开放以前，我国农业生产结构具有高度的稳定性。受“以粮为纲”的影响，我国农业结构以追求粮食产量的增产为核心，长期表现为农业以种植业为主，种植业以粮食为主。比如，在1952年、1965年、1978年这3年，粮食作物占比分别达到89.2%、86.8%、80.4%[5]。党的十一届三中全会以后，随着改革在农村的逐步深入与发展，“决不放松粮食生产，积极开展多种经营”等一系列旨在确保粮食安全政策的确立，我国农业结构开始进入动态调整时期，逐渐改变了“农业—种植业—粮食”的高度单一结构模式，在具备了较为稳定的5.5亿吨粮食生产能力的基础上，建成了一批粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地。在看到农业结构调整取得的成绩的同时，还必须看到粮食生产的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾。主要表现是：一方面，粮食生产总量基本满足需求，小麦、稻谷品种供求相对平衡，但玉米供给大大超出需求，加快消化玉米库存已经成为粮食行业贯彻中央经济工作会议“三去一降一补”最重要的任务[6]，大豆供求缺口逐年扩大，粮食品种结构急需调整；另一方面，人民群众消费结构不断转型升级，消费者对农产品的需求由吃得饱转变为吃得好、吃得安全、吃得健康，消费对粮食生产提出了新的供给诉求。

就粮食生产核心区而言，应对上述问题可采用如下措施：第一，将保口粮、保谷物作为农业结构调整目标；小麦主产区、稻谷主产区要保持小麦、水稻等口粮品种面积稳定；优化玉米种植结构；必要时由国家有关部门综合考虑农业生产诸多因素，确定不同区域的发展方向和重点，通过分类施策、梯次推进，构建科学合理、专业化的生产格局。第二，加强粮食生产核心区建设，加大国家对粮食生产核心区的扶持和投入力度，建设一批高产稳产的粮食生产功能区；同时强化农田水利、农业技术推广等基础设施建设，提升科技和物质装备水平，使粮食生产在稳定的基础上不断得以提升。第三，适应消费市场对粮食品种结构的诉求，粮食生产核心区结合本区域特点，突出发展优质稻米、强筋弱筋小麦、高蛋白大豆等优质农产品；因地制宜地发展特色种质资源的水稻、区域特色的杂粮杂豆等特色农产品；有条件地发展甜糯玉米、青贮玉米等专用农产品。

4 科技创新能力要提高，确保出路有保证

供给侧结构性改革的重要特征之一就是发展动力主要依靠创新驱动。科技是农业现代化的重要支撑，粮食生产的出路在科技。经过长期特别是“十二五”期间建设，我国农业科技创新能力取得长足进展：仪器设备不断改善，科研设施持续配套；水稻、小麦等基础研究取得重大突破，超级稻、转植酸梅玉米等重大技术开发处于世界领先水平；农业科技进步贡献率由2010年的52%提高到2015年的56%，粮食安全科技创新能力明显增强，粮食安全保障能力不断增强。但是，进一步加强农业科技创新能力也面临着诸多问题与挑战。对以粮食生产核心区为主体的粮食主产区而言，长期以来，农业科技资源配置在重点向粮油作物为主的高产品种培育、高产栽培技术倾斜的同时，化肥农药过量施用、耕地质量下降、地下水超采、生态环境恶化等问题日益突出，农业科技资源配置的重点逐渐转移到农业污染防控、农业资源循环利用、耕地质量与土壤改良等核心关键领域，粮食安全、质量安全、生态安全等领域的科技能力急需提升。

鉴于此，今后粮食生产核心区的农业科技工作应以提升科技创新能力为中心，综合考虑影响粮食安全的诸多因素，可以参考如下思路发展。第一，聚焦前沿生物技术，如：新一代DNA测序技术、系统生物学等共性技术，蛋白质组学、代谢组学、生物大数据与云生物计算、现代食品制造等核心技术，食品安全检测中的DNA条形码、新型分子靶向药物等应用技术，以及基于GPS、GIS的智慧农业等研究领域。第二，聚焦产业核心关键技术瓶颈，突出粮食加工、粮食信息化、农业机械化、粮食质量安全、产地环境污染防控、资源循环利用、农业功能拓展、农业遥感等领域。第三，加强对涉及农业生态系统的土壤、水、空气等外部因素演变的数据监测，加强对涉及生物资源、病虫害、微生物等农业内部生产要素的数据监测。第四，聚焦区域性农业发展关键性科技问题，结合区域粮食生产特点，着力发展粮食综合生产技术、旱作节水农业特色作物生产技术、多熟制农作技术、粮食作物技术等。

5 农民利益保护要切实，确保职业有尊严

种粮农民是从事粮食生产的劳动者，是粮食安全的核心群体。保护种粮农民利益，其最终目的就是为了实现国家粮食安全的目标。一直以来，党和国家的诸多文件都强调要维护农民利益，保护农民从事粮食生产的积极性。就其基本内容来讲，农民利益涉及经济、政治、社会、文化等领域：经济利益是农民获取经济收入的需要获得满足；政治利益是农民政治地位、政治参与、民主权利等政治需要得到满足；社会利益是农民的社会交往、人格尊严、发展机会、社会福利等社会需要得到满足；文化利益是农民参与文化活动、分享文化产品等文化需要得到满足。其中，经济利益是政治利益、社会利益和文化利益的基础和条件。农民利益有着不同的层次结构，包括农民个人利益、家庭利益、集体利益、阶层利益和国家利益等5个层次，其中农民个人利益处于最基础的地位。囿于中国千百年来形成的传统，作为比农民个人利益高一层次的家庭利益，集中体现和代表了家庭成员个人的利益，它是家庭联产承包责任制得以实施的社会基础。居住在一定地域范围内的众多家庭，在历史、政治、社会等多方因素合力作用下组成一个集体，该集体利益就成为该区域范围内的农民的个人利益、家庭利益的共同利益。与集体利益的形成一样，农民同工人以及其他社会阶层一样，由于相同或者相近的生产和生活方式以及价值观念，在整体上就具有了共同的阶层利益；由于国家主权需要、治权需要，国家也就成为农民利益的一种载体。“农民利益是由农民的家庭利益、集体利益、阶层利益和国家利益组成的相互联系的结构体系。”[7]

那么，如何维护农民利益呢？笔者认为可以归结到一句话，让农民生活的既体面又有尊严。就本文的研究主题而言，建议遵循如下工作思路。第一，多渠道、多领域、大幅度增加农民收入。国家粮食安全与种粮农民利益是一对矛盾统一体，二者的矛盾焦点在于前者“要粮”、后者“要钱”。陈云同志曾形象地将它们的利益诉求比作两担炸药：“我现在是挑着一担‘炸药’，前面是‘黑色炸药’，后面是‘黄色炸药’。如果搞不到粮食，整个市场就要波动；如果采取征购的办法，农民又可能反对。两个中间要选择一个，都是危险家伙”[8]。增加农民收入，要以中央财政投入、粮食非主产区财政投入或转移支付为主，采用并创新补贴、救济、优抚等方式，来补偿粮食生产核心区从事粮食生产这一公益性事业所付出的相应代价。第二，坚持粮食流通支持政策的市场化方向，逐渐增强市场机制在资源配置中所起的主导作用[9]，逐步缩小种粮农民少得多付的“剪刀差”现象，使其能够稳定地获得与其价值相当的回报。第三，完善农村社会保障制度，逐渐提高农村社会保障的标准，统筹构建城乡社会保障体系，确保粮食生产核心区的农民社会保障水平不低于同区域范围内城镇居民的平均水平。第四，加大农村教育投资，提升农民素质，实现粮食生产核心区农民的国民教育水平与城镇居民大体相当的目标，从而促进农民思想观念由传统向现代转变，从根本上解放和发展农村生产力，使国家保障在粮食安全上处于主动地位。

除上述诉求以外，粮食生产核心区针对农业生态保护、粮食流通体制改革、国内国际市场的统筹利用等方面也有着强烈的诉求，需要有关方面重视并加以解决。

[1] 李克强.政府工作报告——2017年3月5日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上[N].人民日报，2017-03-17(1).

[2] 国家统计局.供给侧结构性改革深入推进 转型升级步伐加快——党的十八大以来经济社会发展成就系列之十[EB/OL].(2017-07-14)[2017-08-03].中华人民共和国国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201707/t20170714_1513096.html.

[3] 胡穗.论中国共产党制定农村土地政策的历史经验[J].湖南师范大学社会科学学报,2007(1):12-15.

[4] 毛泽东.毛泽东选集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[5] 李成贵.中国农业结构的形成、演变与调整[J].中国农村经济，1999(5):18-24.

[6] 徐鸣.在全国粮食流通工作会议上的报告[EB/OL].(2017-01-07)[2017-08-03].中华人民共和国国家粮食局网站http://www.chinagrain.gov.cn/n316987/n1050367/n1050379/c1059395/content.html.

[7] 颜玉怀.当代中国利益研究[D].杨凌:西北农林科技大学,2005.

[8] 陈云.陈云文选(1949—1956)[M].北京：人民出版社，1984.

[9] 邹凤羽.我国粮食流通支持政策面临的困局与粮食流通市场化改革[J].农业经济,2017(6):109-111.

SUPPLYSIDEREFORMOFGRAINPRODUCTIONCOREAREASANDPOLICYRECOMMENDATIONS

MU Zhongjie

(InstituteofFoodPolicy&Law,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

The core area of grain production is the cornerstone of national food security.In the process of supply side reform, the core area of grain production has a unique policy appeal: grain production capacity should be stabilized and policy continuity should be maintained; the scale of cultivated land management should ensure grain production efficiency; agricultural restructuring should be promoted to ensure stable production capacity; scientific and technological innovation ability should be improved to ensure a breakthrough in the way out; agricultural ecological protection should be strengthened so as to ensure sustainable production; food quality should be good for health so that people can eat safe food; the mode of grain circulation should be optimized so that the food can be sold at a premium price; two markets should be used effectively so that adequate co-ordination can be ensured; the interests of farmers should be protected so that their dignity can be earnestly ensured.

supply side reform, national grain security, grain farmers' interests

2017-09-10

2016年河南省政府决策研究招标课题(2016B166)；2014年河南省教育厅人文社会科学研究重点项目(2014-zd-002)；2015年河南省高校科技创新人才支持计划(人文社科类)(教社科〔2015〕70号)；2017年河南工业大学智库培育项目(2017SKZK01)

穆中杰(1974- )，男，河南滑县人，博士，副教授，研究方向：粮食政策与法律。

1673-1751(2017)06-0012-05

F327

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