公民参与腐败治理的制度困境及其破解对策

王怡昕

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350108)

公民参与腐败治理的制度困境及其破解对策

王怡昕

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350108)

公民参与腐败治理是不断发展的社会主义民主政治的内在要求，对推动我国廉政建设具有重大意义。但是，由于公民权利与政府及其官员权力不对称，公民参与腐败治理的具体制度安排不足，公民参与腐败治理的激励机制、保护机制及回应机制不健全等因素的制约，中国公民参与腐败治理仍面临着许多制度困境。应通过建立健全政府信息公开制度、优化公民参与腐败治理的具体制度安排、完善激励制度和保护制度等，破解公民参与腐败治理的制度困境。

公民参与;腐败治理;制度障碍

腐败的本质是私人性对公共性的销蚀和侵占，表现为“公—私”“权—利”两对关系的失衡。如今，腐败已经成为制约社会主义民主政治和社会发展的“毒瘤”,对腐败进行治理是建立廉洁政治和廉洁社会的必然要求。公民参与腐败治理有助于监督和规范公共权力的运作，防止公共权力滥用；有利于推动政府廉政建设，保障公民权利的实现；有助于培养公民公共精神，提升公民民主能力。但是，从目前的实践来看，公民参与腐败治理要真正实现新常态、提升参与的广度和深度，仍需克服一些制度困境。

一、公民参与腐败治理的制度困境

制度是公民参与腐败治理的行为准则，是实现公民反腐的保证。目前，反腐制度设计还存在不足。

(一)腐败治理中公民权利与政府及其官员权力不对称

现阶段，我国公民参与腐败治理的模式以政府主导型为主。基于这一模式，在腐败治理中呈现出公民权利与政府及其官员权力不对称的局面。首先，公民的知情权缺乏保障。《政府信息公开条例》中“应重点主动公开”的信息几乎都属于决策的结果信息，决策前及决策中的过程信息未包含其中。这就意味着在《政府信息公开条例》得到良好执行的情况下，公民也难以了解和掌握政府各个机构的履职情况，无法获知政府及其官员决策的依据和程序，以及决策的执行和结果等。其次，政府及其官员裁量权过大。在我国《审计法》中，关于审计报告的透明度规定：审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果[1]。这意味着，对于审计报告的公布与否，审计机关有着很大的自由裁量权，可以自由选择公开与否。

(二)公民参与腐败治理的具体制度安排不足

目前，我国的腐败治理体系是以党委和政府为核心、自上而下的治理机制。关于公民参与腐败治理的程序、途径和方式的制度设计非常有限。信访制度是目前公民参与腐败治理的主要制度；但由于制度未明确规定信访机构及相关负责机构的责任和权力，导致信访机构面对群众的来访时，出现了以下现象。一是工作程序不严。在实际办理举报事项过程中，由于案件的复杂性和牵连性，信访部门推诿举报、有报不立、压案拖案的现象严重；举报信件接转督办等各个环节管理失严，泄密现象严重。二是办案职责不清。在实际操作中，各信访举报工作机构权力大小不一，有些信访机构没有处理举报案件的权力，即使接受了群众的投诉，也没有权力解决群众反映的问题，必须接转其他机关。而由于案件的模糊性及领导和经办人责任不清，究竟属哪个机关办案一时难定，造成拖延。

(三)公民参与腐败治理的激励机制和保护机制不健全

我国相关反腐制度中，关于公民参与腐败治理的激励机制和保护机制不健全。一方面，缺乏公民参与腐败治理的激励机制。我国公民参与腐败治理的制度化成本较高，举报的打印费、邮寄费及取证调查差旅费，甚至某些部门要求缴纳的举报费等，均由公民自己承担。国家对于举报者因参与反腐的误工费、遭打击报复致伤的医疗费及其它财产损失等，没有制定补偿措施；举报的奖金少且报销程序不明确，举报者因种种原因无法得到报销。另一方面，公民参与腐败治理的保护机制落实不到位。虽然最高人民检查院的《人民检查举报工作规定》第6节专门就“保护”明确规定，不得泄漏举报人的身份或能够推测出举报人的相关信息，包括不能对举报信件进行笔迹鉴定等。《宪法》和《刑法》也对打击报复举报人的问题作了规定；但其中对打击报复举报人的惩罚条款过于原则化，对打击报复举报人是否构成犯罪及如何处理没有规定。

(四)公民参与腐败治理的回应机制缺失

当下社会腐败类型复杂多样，案件繁多，高层领导人及媒体不可能及时、准确地洞悉所有的腐败行为。而社会公众是腐败的受害者，对腐败行为持零容忍度，他们在日常生活中贴近腐败行为者，熟悉当地的问题，发现腐败行为的可能性更大[2]。但是，目前我国尚未形成制度化的回应机制。有些信访机构没有处理举报案件的权力，即使接受了群众的投诉，也没有权力解决群众反映的问题并给予合理的回应。而接转信访部门信件的相关部门由于相互推诿、责任不明确等原因，出现拖案、压案、不予回应现象严重。大部分政府部门及其官员，对于高层领导人的批示或诸多媒体广泛报道的案件，回应速度快、回应力度强、回应效度高，而对于公众呼声、来信来访等回应的速度慢、回应的力度弱、回应的效度低[3]。

二、公民参与腐败治理制度困境的破解对策

现有种种制度困境，使得公民参与腐败治理的优势难以发挥，阻碍了我国腐败治理效果的提升。因此，必须通过建立健全政府信息公开制度、优化公民参与腐败治理的具体制度、健全激励制度和保护制度等措施，破解公民在腐败治理中的制度困境。

(一)建立健全政府信息公开制度，保障公民的知情权

知情权是公民参与腐败治理的一项基本权力。对于参与腐败治理的公民来说，只有知晓政府决策的内容和权力运行的过程，才有动力参与社会廉政建设，才能更好地选择参与腐败治理的内容和方式。因此，必须在《政府信息公开条例》的基础上，建立和完善我国的信息公开制度，保障公民的知情权。首先，要合理界定信息保密的范围，明确规定信息公开的范围、程序、过程和方式。避免某些政府部门及其官员的自由裁量权过大，以信息保密为由拒绝公开反腐相关信息。其次，公共政策实质是对公共利益的重新调整和分配。为避免政策偏离公共性，必须在法律允许范围内，公开与公民切身利益有直接关系的重大公共政策过程。再次，要改革现行的监督体制，建立健全政务公开的考核评价和责任追究制度，建立信息公开监督机构，确保政府信息公开的制度化和常态化。

(二)完善公民参与腐败治理的具体制度安排，保障公民的参与权

我国应逐步制定和完善有关公民参与腐败治理的制度，明确规定一般公民在腐败治理中的具体权力，以及特定人员的反腐责任，并对公民参与腐败治理的内容、程序、途径和方式等作出明确规定，保障公民的参与权。首先，通过制度化的规定，为公民参与腐败治理提供合法程序支持，减少公民参与腐败治理的主观随意性，避免政府官员任意规避公民的监督。其次，帮助公民在参与腐败治理时，明确自己的方向和目标，知晓在法律范围内，哪些可以做、哪些不符合法律规定、该通过何种途径和方式实现反腐的目标，做到合法、合理的有序反腐。再次，要完善举报机制，对信访机构及受理机关的责任和权力进行明确的规定，并设立监督机构监督各部门的受理情况，防止机构间互相推诿以及拖案、压案甚至刁难举报者。

(三)建立健全公民参与腐败治理的激励制度和保护制度

为了提升公民参与腐败治理的积极性，保护公民及其家人的合法权益，必须加强公民参与腐败治理的激励制度和保护制度。一要建立健全公民参与腐败治理的激励机制。首先，要制定举报奖励办法，明确举报人的奖励条件[4]。公民举报的腐败问题经查实后，给予举报人一定的专项奖金、提高举报人的政治待遇或授予政治荣誉。其次，要完善举报人的救济补偿制度。查实公民举报的腐败问题后，对公民举报的直接费用和误工费给予部分报销；对因遭受打击报复失去工作的举报人给予工资补偿；向遭打击报复而受伤住院甚至死亡的举报人及其家属发放抚恤金。二要建立和完善《举报人保护法》和《证人保护法》，对举报人和证人及其家属的信息实行严格的保密措施。设立举报人权益保护工作领导小组，明确受理举报的机构及其工作人员的职责及失职处罚条例；制定对举报人及证人实施打击报复行为的惩罚法规，预防和遏制打击报复行为的发生。

(四)建立健全公民参与腐败治理的回应机制

要推动公民关注腐败问题、提升公民参与腐败治理的成效，就必须建立和逐步优化公民参与腐败治理的回应机制，提高受理举报工作的质量。第一，举报受理机构回应举报人要及时和认真。因故暂时无法给予明确答复的信件也要向举报人说明，坚持件件有回音的基本要求。第二，制定严密的回应程序，对举报人的信息及举报原件、回复信件要实行严格的保密管理，不可下转到其它单位或批转到举报人的单位。第三，进行补充回复需要联系举报人时，要根据举报人要求的时间进行联系。

[1] 姚君皎.国家审计结果公告制度的探讨[J].当代会计,2015(2):41-42.

[2] 袁峰.反腐规则与反腐绩效：当前我国腐败治理的绩效分析[J].上海行政学院学报，2012(5):43-51.

[3] 王春福.公共政策的回应机制与公共秩序[J].江西行政学院学报，2009(2)：5-8.

[4] 王瑞娟.完善我国举报制度的思路探讨[J].理论探索,2005(4):59-61.

(责任编辑：李翔)

The Institutional Dilemma of Citizen′s Participation in Corruption Governance and its Countermeasures

WANG Yixin

(School of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

Citizen′s participation in corruption governance is the inherent requirement of the development of socialist democratic politics, which is of great significance to promoting the construction of a clean and honest government. However, due to the asymmetry between civil rights and the power of the government and its officials, inadequate institutional arrangements for citizens to participate in corruption governance, inadequate incentives for citizens to participate in corruption governance, and inadequate protection mechanisms and response mechanisms, Chinese citizens′ participation in the corruption control still faces many system barriers. We should crack down on the institutional dilemma of citizens′ participation in corruption governance by establishing and perfecting the government information disclosure system, optimizing the specific institutional arrangements for citizens to participate in corruption governance, perfecting the incentive system and protecting the system.

citizen′s participation; corruption governance; institutional barriers

2017-03-18

王怡昕(1992—)，女，海南海口人，福建师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府管理与制度分析。

D630

A

1008—4444(2017)04—0048—03