城中村违法建筑治理的困境与出路

赵玥

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

城中村违法建筑治理的困境与出路

赵玥

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

城中村是城市化发展的产物，正确认定和处理城中村违法建筑，事关我国能否有效推进城市化建设和实现法治中国的目标。在我国现行法律框架下，解决城中村违法建筑问题的关键，在于行政机关合法合理地行使行政权力。

城中村；违法建筑；行政权力

一、我国城中村改造的现状

城中村是随着城市的发展，被纳入城市规划区的农村。从本质上来讲，城中村仍然属于农村，但村民的生产生活方式又不同于传统农村。随着进城务工人员的不断增多，城中村出现了村民将房屋出租赚取租金的现象。

城中村违法建筑一直是我国城市化改造过程中的“顽疾”,近些年来，因为强制拆除违法建筑而引起的暴力事件频发。

我国现行立法对城中村违法建筑的认定与处理等问题，存在诸多空白。如何正确地认定与处理城中村违法建筑，关乎我国城中村改造能否有效推进，乃至国家的和谐稳定。

二、城中村违法建筑的分类及其形成原因

(一)城中村违法建筑的分类

我国违法建筑是由违章建筑发展而来，违章建筑主要是指违反地方政府规章而建造的建筑物。根据《立法法》相关规定，对非国有财产的征收、征用只能由法律规定，如果允许行政法规或者其他地方性法规来界定违法建筑，将会导致下位法违背上位法。行政法规或者地方性法规只能在法律规定的范围内进行具体规定。因此，城中村违法建筑，应当是指被纳入城市规划区内的农村集体土地上违反法律规定的建筑物。

违法建筑分为程序性违法建筑与实质性违法建筑。台湾学者王泽鉴先生认为：“程序违建，指该建筑物并未妨碍都市计划，建造者得依一定程序申领建筑执照。实质违建，则指建筑物无从依程序补正，使其变为合法建筑物”[1]132。具体到我国的法律规定，违法建筑并未违反相关法律的规划要求，仅未履行相应的申请手续，应当属于程序性违法建筑。违法建筑违反相关法律的实体性规定，尤其是其中的禁止性规定，应当属于实质性违法建筑。程序性违法建筑并不存在实质性的危害，可以采取事后补办手续的方式补正其存在的瑕疵，而实质性违法建筑的危害却是现实存在的，往往不能通过补办手续的方式消除其危害。

(二)城中村违法建筑形成的原因

在城市化进程中，城中村村民失去了赖以生存的土地，无法利用土地来维持自身的生产生活需要，也没有在城市生存的一技之长。于是，村民们就在原有的宅基地上加盖房屋，或者在集体土地上新建房屋，把房屋出租给城市务工人员，以租金作为生活的主要来源。这是城中村违法建筑形成的原因之一。

城中村违法建筑形成的另一原因在于，地方政府未能全面及时地履行管理公共事务的职能。一方面，在村庄被纳入城市规划区时，地方政府没有及时将有关事项予以公告，城乡规划管理部门也没有与村委会协调，进行城乡规划普法宣传工作，导致村民对规划事项所知甚少。另一方面，城乡规划管理部门未能及时或者依法严厉查处违法建筑，当违建的成本过低或者存在权钱交易时，村民就会纷纷效仿，最终导致城中村违法建筑越来越多。

还有的城中村违法建筑是由于村民为了获取高额的拆迁补偿款而产生的。当城中村被列入改造范围之内，为了获取高额拆迁补偿款，很多村民都会连夜“突击”建房。

三、解决城中村违法建筑困境的建议

我国没有对违法建筑的专门立法，各特别立法对于违法建筑的规定各行其是而且过于原则，导致在认定和处理城中村违法建筑时，行政机关的权力过大。在我国现有的法律框架背景下，行政机关正确执法尤为重要，笔者认为行政执法应当注意以下几个问题：

(一)行政机关摆正自己在城中村改造中的位置

行政机关作为法律的执行机关，其目的在于管理公共事物，保护人民的合法权益免受不法侵害。行政机关应与人民群众保持紧密的联系，始终与人民站在同一战线，切实维护广大群众的利益。

行政机关在认定和处理城中村违法建筑时，应摆正自己的位置。行政机关职能与作用的错位，不仅损害自身的公信力，也激化了社会矛盾。实践中，“以拆违推动拆迁”模式如此盛行，其根本原因在于行政机关没有正确认识到自己的地位与作用，为了赚取高额的土地差价而出现了职能错位。

一杭开始疯狂地撕扯雪萤的衣服。雪萤反倒冷静下来，一动不动地躺在床上，眼睛盯着窝棚的草顶，任一杭摆布，既不笑，也不哭。一杭已经顾不得那么多了，也没有注意到雪萤冷却下来的热情，他只道沉默与被动是女人面对这一幕时应有的反应。至少，她没有反抗，这就表示，她是鼓励这么做的。

行政机关管理城中村违法建筑的目的是为了改善村民的居住环境，防止恶意建造的违法建筑对公共安全、公共卫生以及其他方面所造成的危害。行政机关不应将拆除违法建筑作为征收或者推动城市化的手段。

(二)坚持“法不溯及既往”原则

“法不溯及既往”原则是现代法治的基本要求，能够维持法律关系的稳定性，让公民对自己的行为具有可预见性。

行政机关在认定违法建筑时，应坚持“法不溯及既往”原则，不能将法律制定或者修改以前的建设行为认定为违法，将建设行为形成的建筑物认定为违法建筑。对于此类建筑物，经过调查核实，确实属于法律颁布实施或者修改之前建造的或者没有相关证据证明系法律实施或者修改之后所建的建筑物，应当颁发相应的权属证书，确认其合法性。

(三)遵守法定程序

行政机关在认定和处理城中村违法建筑时，应当遵守法定程序。地方政府制定的城市规划、乡镇规划以及村庄规划，应当向社会公开，接受利害关系人的监督，听取社会大众的建议。对因城市化发展而纳入城市规划区的城中村，行政机关应当做好宣传普法工作，尽量使每家每户对城乡规划事项有所了解。事前的公示公告等程序是为了让利害关系人对有关事项知晓。

认定和处理城中村违法建筑，应当文明执法，不得在假期或者夜间执法，不得采取断水断电等方式迫使相对人就范，不得采用暴力手段。要听取相对人的陈述与辩解，做出行政处罚的事实依据、法律依据应当告知相对人，特定情况下，该听证的应当组织听证。行政机关没有强制执行权的应当申请有权主体执行，需要拆除违法建筑时，应当申请法院强制拆除，不能自行拆除。

(四)依法行政

行政机关应在法律法规授权范围内依法行使职权，既不能越权行使，也不能怠于行使权力。

强制拆除城中村违法建筑是对行政相对人的行政处罚。《行政处罚法》规定，对违法行为的行政处罚应当受两年时效的限制，超过两年的不再给予行政处罚，这也从法律上对行政机关及时查处违建行为提出了要求。行政处罚应当是对相对人违法行为的处罚，不能以建筑物的存续状态作为认定相对人是否违法的依据，而相对人的违法行为在建筑物建成之日起已经终结，并不存在违法行为连续或者继续的状态，因此，对违建行为的查处应当受两年时效的限制。

行政机关应当严厉查处恶意违建行为，尤其是在征收范围确定并予以公告以后，村民抢建所形成的违法建筑，应当申请法院予以拆除，遏制恶意违建的势头。

(五)合理行政

合理行政最主要的体现是比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例[2]71。

行政机关在对违法建筑进行处理的时候，对于程序性违法建筑应当根据其危害性的大小，给予警告或者适当数额的罚款，补办相关手续转化为合法建筑，不应一律予以拆除。对侵害公共利益的违法建筑，无法采取相关措施予以补救，确有必要拆除的应当拆除，但应确保对相对人的损害最小。

(六)行政机关只能因公共利益需要，才能主动认定和处理违法建筑

行政机关管理社会公共事物，是维护公共利益的代言人。行政机关具有各自不同的行政管理职能，在其职能范围之内，应当积极履行管理职责，职能范围之外，不得干预公民的生产生活。

行政机关只有在相对人的违法建筑违反法律有关规定，对公共利益造成损害或者威胁时，才能主动对违法建筑进行认定和处理。侵害私人利益的违法建筑，法律关系的主体是双方当事人，在利害关系人向相关行政机关申请时，行政机关才能以裁判者的身份居中做出裁决。当事人对裁决不服可以申请复议或者提起诉讼。

(七)调查摸底，做好城中村建筑物登记工作

查处城中村违法建筑的另一个现实难题在于，证据不易收集尤其在我国产权登记制度尚不完善，很多城中村一夜之间就多出很多违法建筑，再加上我国幅员辽阔，客观上增加了行政机关的执法难度。

2015年3月1日开始实行的《不动产登记暂行条例》，较为全面地对土地、建筑物等其他不动产都做出了进行登记的要求。虽然这是一项复杂且长期的工作，行政机关提前做好城中村建筑的调查摸底工作，对建筑物进行相关登记，不仅可以解决历史原因形成的建筑物的产权问题，也可以为今后认定和处理城中村违法建筑提供依据。

[1] 王泽鉴.民法物权[M].北京：北京大学出版社，2010.

[2] 姜明安. 行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2005.

(责任编辑：袁宏山)

Difficulties and Solutions of Illegal Construction in Urban Village

ZHAO Yue

(School of Law, Huaqiao University, Quanzhou 362021, China)

Urban village is a product of the high-speed development of the city. In recent years, demolition of illegal buildings in urban village triggered frequent conflicts and contradictions. Correctly identifying and dealing with illegal buildings in urban villages is related to whether China can effectively promote urbanization and achieve the goal?of governing?by?law. Under the background of China’s current legal framework, the key to solve the problem of illegal buildings in villages is that the administrative departments exercise the administrative power legally and rationally.

urban villages; illegal buildings; administrative power

2017-02-16

赵玥(1989—)，男，湖北随州人，华侨大学法学院硕士研究生，研究方向为经济法学。

D922.3

A

1008—4444(2017)03—0104—03