基层民生资金内部控制探析

■刘孟乾

基层民生资金内部控制探析

■刘孟乾

本文针对基层民生资金投入不到位、拨付不规范、使用不合理、会计核算不合规等问题，提出了健全民生资金管理体系、强化民生资金日常管理、加强民生资金的监督等对策。

基层；民生资金；内部控制

一、引言

近年来，湖南省长沙市芙蓉区政府坚持民生优先，在搞好经济建设的同时，大力构建和谐社区，在实现结构转型的同时做到民生配套，连续多年将80%以上的财力投向民生领域。2015年区本级公共财政预算总支出462235万元，民生支出占比达85.24%。其中7200余万元保障低保、救助、优抚和残疾人事业，1700万元用于社区卫生服务中心建设，12400余万元支持学校的修建和设备采购，10800余万元用于浏阳河文旅产业带和东岸风光带建设，55900余万元用于推进农安老旧社区等改造，32300余万元用于“大拆违”，较好地保证了全区民生福祉的投入和建设。民生资金的内部控制是一项系统工程，涉及范围广、对象多、项目杂。随着人口老龄化程度的不断深入，城镇化的不断推进，社会民众受益规模不断扩大，民生资金内部控制的压力逐渐加大，监管风险陡增。加强基层民生资金的内部控制，有利于完善地方政府财政管理的职能，为社会民众谋福祉，预防“雁过拔毛”式财政腐败。

二、基层民生资金内部控制存在的问题

（一）资金投入管理欠到位

由于民生资金申报审核不严，导致少数单位采取虚报人数、伪造名册等手段套取上级拨付的财政资金；由于地方财政财力有限，无法提供配套资金；由于审核不严，部分地方没有严格按照中央和省市有关规定合理分配民生资金；由于主管部门之间缺乏有效的沟通协调，出现民生资金多头管理、资金安排重复或交叉现象，导致资金浪费、效率低下。个别单位通过非正常渠道，打通各种关系，向上级申报所谓的“带帽”专项资金，以弥补自身经费不足，而不是用在民生刀刃项目上。

（二）资金拨付不及时

民生资金涉及部门多、项目杂、资金分散，部分地方财政部门或主管部门未按规定及时拨付资金，造成资金滞拨，影响民生资金应急救济的效应；部分地方财政部门没有严格按照民生项目资金财政报账制度和财政直接支付制度的规定进行资金拨付，而是将民生资金直接拨付到主管部门，由主管部门将资金支付到项目实施单位，造成资金监管的漏洞。甚至还有少数地方财政部门未按规定通过“一卡通”或“一折通”方式发放财政补贴资金给相应的救助对象，采取现金发放的方式显然不利于资金的监管。

（三）资金使用不合规

近年来，从养老金、优抚金、新农合资金到征地补偿、危房补偿等民生资金成为基层腐败的重灾区。据统计，贵州省纪委2015年通报的13件发生在群众身边的腐败问题，9件与扶贫资金、危房改造补助等有关。部分基层单位采取人为降低标准的方式，截留、挪用民生资金；个别基层干部利用职务之便弄虚作假，伪造申报材料，虚报、冒领民生资金，甚至不择手段贪占低保金、骗取救灾款、克扣困难补助、侵吞征地补偿款。个别单位借其他已完工的项目做替身，通过签订虚假合同、编制虚假预决算、虚列支出等方法骗取民生专项资金；通过虚报大项目，实际实施小项目，虚增项目工程量，以此骗取和套取专项资金；通过资金回流方式，以专款、赞助、设计等名义从项目单位收回部分专项资金，导致民生资金的流失和浪费。

（四）会计核算不规范

部分基层单位会计基础工作薄弱，支出手续不完善，报账手续不严、未按规定分账核算，专户管理，不能清晰反映资金收支及结余情况；在专项资金的列支中，个别单位借项目申报前期费用名义记入单位的经费账，混淆视听，形成了事实上的挤占挪用。

三、完善基层民生资金内部控制的对策

（一）健全民生资金管理体系

1.夯实民生资金的预算管理。

根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，制定分年度的民生资金计划。财政部门依据政府制定的中长期民生事业发展规划，结合预算年度民生工作的重点，科学预测与评估，合理编制财政民生资金支出预算，力求民生项目预算精细化，确保各项民生政策落到实处。进一步深化财政资金支付制度改革，全面推进国库集中支付制，逐步减少财政实拨资金的范围，明确民生资金申报与实施程序，简化资金拨付环节，推行限时办结，促使民生资金按进度及时足额拨付。对于上级财政下达的转移支付民生资金，应限时下达到有关部门、办事处和街道社区，确保民生支出预算执行到位。

2.实施民生资金链的全程管控。

民生资金链管理涉及到政府、业务主管部门、财政部门、民政部门等多环节作业，包含了政策理解、指标核对、资金落实、会计核算等内容。为此，一方面，按照民生资金有关民生资金管理规定，主管部门、地方财政预算、国库、资金对应乡财、社保、经建、监督等涉及的科室应相互协调与合作，保证资金链畅通。财政部门严格资金审批程序，明确部门申报时限，严格执行申报—调查—初审—复核—审批—拨款程序，强化资金拨付事前监管；地方人力资源和社保管理部门定期对离退休人员、精简退职人员、遗属补助对象进行严格审查，有效防止虚报冒领工资补助或“吃空饷”问题的出现；民政部门对社会救助资金实行社会化发放，通过银行直接将相关款项打入救助对象账户，减少中间环节，降低资金管理风险。另一方面，应加强从民生专项项目的申报、立项、指标划拨、资金配套、拨付、使用和后续持续性监督等关键环节的动态监管，构建财政专项资金的内部控制风险矩阵，梳理各关键环节的工作流程，制定相应风险节点的内部控制标准，揭示节点风险，提出风险节点的应对措施,提高民生资金纵向管理的效能。

3.规范民生资金会计核算。

严格按照国家规定的财政总预算会计制度、行政单位会计制度和社会保障会计制度等进行会计核算。实行专户管理、专账核算、封闭运行的报账制管理，做到支出核算明确到具体项目层级，杜绝民生资金串户使用。

4.开展民生资金专项绩效评价。

积极探索以绩效预算为目标的科学、规范的民生支出绩效考评体系，建立民生资金使用管理的“问效制”和“问责制”，对民生资金项目的组织申报、筛选立项、实施管理、监督检查等进行全过程评价，对项目目标、项目预算的执行、项目资金的使用情况等进行重点考核，将民生资金绩效评价结果作为下年度同类项目预算资金分配与调整的主要依据。对于民生资金闲置与浪费的项目，应减少下年度预算资金安排，并将民生支出绩效评价结果与地方单位年度考核、领导干部考核挂钩，做到“用钱必问效、无效必追责”，提高领导干部的责任意识与紧迫感，构建事前有绩效目标、事中有绩效监控、事后有绩效评价的全过程预算绩效管理体系。

5.推进民生资金使用信息公开。

进一步完善民生资金使用信息公开公示制度，严格按照相关程序实地核查、审批民生资金拨付对象，并及时张榜公示。对与群众利益息息相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障以及“三农”等方面的财政专项支出，应予以重点公开。地方政府相关部门和单位应建立长期专用的公示栏，确保永久性公示制度落实到位，打造民生资金支出的“阳光钱柜”，提高民生资金使用的透明度。

（二）构建民生资金监督机制

1.实行民生资金使用全过程的监督。

实行民生资金使用全过程的监督需做好以下工作：第一，围绕民生资金总体情况，全面掌握民生资金管理基本情况、收支规模、资金来源、类型结构、资金投向和全部项目安排，检查资金计划、资金投向是否符合政策要求，是否按照规划下达计划和分配资金，是否按规定程序进行申报、审批（备案）和立项。第二，指定专人负责民生资金的分类监管，采取前期核实、实地考查和抽样检查相结合的方法，对民生资金的申报、拨付、管理和使用情况进行全程监督。建立基层街道、社区监督小组及特邀监督员岗位，按类别分项目逐项稽查，重点稽查拨款程序是否合规、拨款手续是否完善、资金拨付是否及时、资金使用是否合理。

2.加强民生资金的专项审计。

地方政府审计部门应强化民生资金的专项审计功效，具体应做好以下工作：一是做好审前调查，了解民政专项资金的申报、审核、发放流程，了解主要业务的操作流程、民政资金账号等相关内容，从源头上掌握民政资金的分布状况。二是严格项目审查，审查民政专项资金享受对象和补助标准是否符合规定，有无弄虚作假、冒名顶替、人为调整补助等现象；审查有无随意扩大民政专项资金使用范围，有无挤占、挪用、串用、私分和虚列支出等问题。三是及时获取审计证据，包括街镇及直发民政专项资金安排明细表，五保户、城镇低保、农村低保人员、优抚对象的名单、身份证、“一卡通”账号等资料或电子数据，核实发放金额是否与财政拨入金额相符。四是出具专项审计报告，从发放程序是否合规、是否及时足额发放，管理和使用是否有效等方面作出审计评价，提出审计建议。

3.加大对民生资金腐败问题的查处力度。

地方政府纪检监察部门定期进行民生资金的重点专项整治，对发生在低保医保、扶贫救济、拆迁补偿等领域的截留、挤占、挪用以及权钱交易、贪污私分等“雁过拔毛”式腐败问题坚决保持“零容忍”，做到露头就打，以查促防。加大对民生资金违法、违纪、违规问题的惩处力度，对已查出的问题及时作出处理，对发现的线索进行检查核实，对问题突出的单位和部门要限期整改，对拒不整改或整改不到位、不彻底的要严肃追究责任，减少民生资金领域的“权力寻租”，确保民生资金使用的安全、高效。

［1］卢辉.创新民生资金整合机制［J］.政策，2016，（1）.

［2］刘佳妮.加强民生资金监管的对策与建议［J］.广西教育学院学报，2015，（2）.

（作者单位：湖南省长沙市芙蓉区财政局）

2016年度湖南省会计学会科研重点课题《基层财政内部控制应用研究》阶段性成果。