安徽省农村土地承包经营权流转问题

李亚莉

[提要] 安徽省在农村土地改革方面一直处于全国前列，本文围绕安徽省农村土地承包经营权的流转开展相关研究。安徽省农地承包经营权流转过程中存在流转确权不到位、农民生活无保障等问题。针对安徽省农地承包经营权流转中存在的问题，为安徽省土地承包经营权流转提出可行建议。

关键词：土地承包经营权；流转；问題

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2016年12月9日

一、绪论

《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定：“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。”

近年来，随着农村劳动力大批转移和现代农业的不断发展，安徽省农村土地承包经营权流转步伐呈明显加快态势。截至2016年10月底，全省农地承包经营权流转总面积2，414.5万亩。流转方式主要有转包、转让、互换、租赁、入股等几种类型，流转主体主要是家庭农场、专业大户、农民合作社和龙头企业。

安徽省内经济较为发达的长江以南地区的流转步伐最快，耕地承包经营权流转率为30.25%。部分示范区如桐城范岗、金安木南、铜陵城山等地区，农地承包经营权流转面积比重甚至高达80%。江淮地区居中，流转率为23.31%。经济发展相对较慢的皖北地区比较滞后，其耕地承包经营流转率为14.00%。在承包农地流转成本方面，皖北每亩地租金普遍高于皖江和皖南地区，最高差距有一倍之多。

二、安徽省农村土地承包经营权流转过程中存在的主要问题

（一）流转确权不到位，社会保障体系尚不健全。部分农民还抱着“宁可抛荒不可失地”的思想，唯恐失地失权，不愿意把农地承包经营权流转给他人耕种。安徽省农委的一份调研报告显示，全省土地承包经营权已经确权登记的农户比重较少。即使流转土地，租期也一般较短，以3～5年居多，导致受让方对流转土地注重短期利用、忽视长期投入，影响到土地产出和农业的可持续发展。

（二）流转中盲目追求规模经营，侵害农民利益。2013年中央“一号文件”指出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。但对于适度规模经营的面积，未做出明确要求。许多地方为了达到“成片”目的，出现了“整村流转”的现象。目前，安徽省有的乡镇政府对农地承包经营权流转政策宣传不到位，疏于引导；有些地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同，集中土地搞对外招商，强迫承包户集中流转土地；有些地方甚至不顾客观实际，把政策引导变为行政干预，人为推进土地承包经营权流转，严重侵害了农民的经营自主权和合法承包权益，损害了农民的利益。

（三）流转程序不规范。安徽省尚未建立起一套完整规范的土地承包经营权流转程序，存在流转手续不健全、合同不完善、期限不明确、补偿约定不具体等问题。目前，全省90%的乡镇农地承包经营权流转服务中心多数仅是在农业综合服务站或“三资代理”中心的基础上挂了牌子，缺乏统一规范的土地承包经营权流转信息平台和土地承包经营权流转市场，流转双方信息不对称、不能直接对接等等。据调查，安徽省农民专业合作社依法办社、规范运行的仅占约30%，合作社组织机构不健全、内部管理不规范、运行机制不完善，使得合作社成员权益难以得到保障。

（四）入驻企业运行不佳，农民收益受损且引发非农化。随着国家及地方制定一系列优惠政策吸引企业进驻农村，资本不断流入农业。在政府的扶持下企业大规模成片的以低成本接收农民出让的土地承包经营权，导致农民不得不承担流转风险。出让土地承包经营权后，如果企业经营不善，农民的农地承包经营权流转收益将很难保障。小岗村之前入驻的5家企业中，只有3家经营比较正常，2家经营不是很景气，企业对农业和农民的带动作用不强。甚至有的入驻企业迟迟不动工建设，部分土地抛荒和闲置。天津宝迪仍处于投资建设期，供水问题没有最终解决，用地指标仍嫌不够，尤其是防污设施上得慢，对小岗村环境潜在威胁很大。

（五）受让方素质不高，制约流转深度进行。安徽土地承包经营权流转，按主体可分为两种，即农户对农户和农户对非农户。其中农户对农户的农地承包经营权流转形成了专业大户或家庭农场主。总体上而言，他们是农村中综合素质相对较高的群体，有着一定的技术和经验优势，带动力和影响力较大，但是生产主体成员年龄构成的普遍“高龄化”问题。小岗村大多数家庭经营主体经营者年龄都在50岁以上，一旦他们从农业产业中退出，是否有数量充足的后继人才，情况并不乐观。且文化程度普遍不高，管理比较粗放，对未来发展缺少规划和后劲。双河村合作社中理事会、监事会理事会、监事会成员大部分是初中文化水平，多数理事长很少知道经济管理、市场规律等基本知识；有些合作社会计人员业务能力不够，存在做不好账、财务报表不及时、报表质量不高等情况。这些问题必将影响到农业的长远发展。

随着工业化、城市化的快速推进，务工劳动力工资水平不断提高，在落后的农村地区，由于工资收入低、工作环境差、生活条件相对艰苦等因素，很难留住人才，就连本地考出去的大学生，毕业后真正回到地方农村工作的也寥寥无几。凤阳县从2006年以来，通过政策扶持、资金奖励，先后面向全国招聘了77名大学生到农村创业，目前只有50名在岗，流失率达35%。人才是基础，没有新鲜的血液注入那么现代农业生产相当于无源之水无本之木。提高受让方的素质将是进一步深化农地承包经营权流转的一个大问题。

三、推动安徽省农村土地承包经营权流转的建议

（一）落实确权登记制度，完善农村社会保障体系。根据安徽省2016年的试点实践得出，完成每亩地的确权颁证大约需15元。按照这种标准，完成安徽省8，845万亩的确权登记颁证，约需投入13.27亿元人民币。国家政策规定，土地确权工作由地方财政自己负担。鉴于此项任务的基础性及重要性，建议由省市县财政共同支持工作完成。

完善农村社会保障机制，是促进农地承包经营权流转健康进行的重要前提。健全农村社会保障制度，完善农村就业、养老保险、合作医疗等农村社会保障体系，积极探索土地承包经营权换城镇社保政策。逐步弱化土地的福利和社會保障功能，降低农民对土地的生存依赖性，解除农地承包经营权流转的后顾之忧，促进农村农地承包经营权流转健康发展。

（二）严格按照流转原则，有序开展流转工作。建议安徽省深入宣传土地承包经营权流转的相关政策和法律，土地承包经营权的流转坚持政府引导与农民自愿相结合，仔细研究制定相关政策，因地制宜，充分考虑短时间、区域性、大规模流转可能带来的一系列问题。以农民自愿流转为基本前提，把积极稳妥推进作为实践农地承包经营权流转的基本要求，确保其流转规范、有序、健康发展。

（三）强化政府管理服务，推进流转规范化。安徽省各级政府应当明确职能定位，建设服务型政府而不是行政命令强制政府，推动建立完善的农地承包经营权流转的管理服务机构。政府“有形的手”与市场强大的“无形的手”相结合。另外，建立农地承包经营权流转纠纷解决机制。目前，淮北市、合肥市普遍建立了农村土地流转备案制度，各乡镇都配备了土地流转联络员负责相关资料收集、整理、归档和管理工作；全省88%的县（市、区）建立了仲裁委员会，初步建立了乡村调解、县（市、区）仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作体系和管理服务体系。

（四）严格审批入驻企业，遏制“非农化”现象加剧。首先，实行企业参与土地承包经营权流转准入制度，重点对企业性质、经营范围、投资能力、流转用途、流转期限、流转价格、土地复垦能力、规模经营风险进行审查备案，严防土地承包经营权流转后可能出现的经营不善及“非农化”现象的产生。对已经入驻的企业，有针对性地研究其面临的困难，制定适宜的解决对策，监督企业提高经营效率，避免土地抛荒和闲置，提高土地利用率。对个别无法继续运营的企业，制定相应的退出机制。

（五）加强农业人才的培养，储备高素质农业生产后备军。安徽省是一个农业大省，拥有丰富的自然资源和良好的农业基础，但要进一步推动农村土地承包经营权流转，实行规模经营，高效利用土地，实现农业强省的跨越，科技是支撑、人才是关键。加强新型农业经营主体人才队伍建设，对农民进行培训，提高其各种农业需求的技能，同时提高其基本素质。着重培育一批善于经营、精于管理、勇于创业、能够带领群众致富的农村实用人才带头人。同时，可以制定优惠政策，吸引大中专毕业生、专业技术人员扎根农村、献身农业，提高流转后种粮的标准化与专业化水准。

安徽省农地承包经营权流转中虽然还存在一些问题。但从总体趋势来看，农地承包经营权流转是健康、有序的，并且呈逐年加快之势。我国实践证明，土地承包经营权流转是在稳定农村土地承包关系的前提下，实现农业规模化生产、集约化经营、产业化发展的必然选择，对加快我国现代农业产业化进程具有重大作用。

主要参考文献：

[1]张云慈.推进农村土地承包经营权流转的主要措施[J].现代农业科技，2014.1.

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[3]张文宝，马跃，唐丽丽.安徽省农村土地承包经营权流转研究——基于淮北市土地流转的调查与思考[J].淮北师范大学学报（哲学社会科学版），2011.2.