完善行政事业单位内部控制的思考

徐伶俐

摘要：《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布实施4年以来，内部控制取得一定成效。但目前部分单位在内部控制上依然存在偏见误解，风险防范意识薄弱等问题，本文通过分析其存在的问题，结合《规范》，提出了进一步完善内控体系的建议。

关键词：行政事业单位；内部控制；内控责任；风险策略

2014年1月1日起正式实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，第一次对建立和实施行政事业单位内部控制进行了全面、系统的规定，《规范》实施四年以来，结合财政部门的各项要求，行政事业单位的制度建设，风险防控等方面都有所增强，但部分单位在内部控制建设还存在诸多问题。因此，结合《规范》的要求，分析行政事业单位当前内控存在的问题，进一步提高内控管理的方法，完善内部管理水平具有重要的意义。

一、目前行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内部管理重视不够，风险防范意识薄弱

近年来，行政事业单位财务管理水平和经济活动的合规合法总体上不断提升，但不少领导对单位经济活动的管理现状不清楚，没有综合考虑内外部环境、自身的经济活动特点，认为自身没有贪污、挪用资金情况，故不存在风险，设计内控制度就是对自身的约束，对同志的不信任；有的单位内部管理制度和制衡机制缺失、关键岗位职责不清，内部经济活动管理存在漏洞和隐患；有的单位内控制度流于形式，实质上并未有效执行；有的单位简单认为财务核算制度就是内控制度，只要财务核算健全了，内控制度也就完善了。

（二）预算编制不科学，预算执行力有待加强

预算是根据单位内部各项工作任务对经济活动进行合理计划，从而实现经济资源对业务活动的支撑和管理。预算编制要求科学化，精细化，很多单位预算编制及项目实施分别由财务部门和业务部门完成，各部门之间未及时沟通、协调，预算编制流于形式或由财务部门“闭门造车”，导致预算编制较为粗糙，不科学，不合理，计划性不强。在具体项目实施的过程中，需要实施的项目没有资金，有预算的项目又不能较好的完成；挤占、挪用专项资金的现象时有发生，项目支出进度与预算支出不匹配，平常节约用钱，年底突击花钱，预算支出缺乏统筹规划。

（三）财务管理弱化，内部监督缺位

当前一些单位财务管理工作薄弱，机构设置不健全，岗位设置不合理，在一些基层和中小学校出现会计、出纳由一人担任，或由无会计证的人员上岗从事财务工作的情况。有的基层领导缺乏相关的财务知识，内部审批过于简单或流于形式，业务审核、审批随意性大。有的领导直接管物管钱，内部缺乏基本的控制和监督，给资金、资产安全埋下隐患。部分单位财务人员通过随意编制项目支出明细表，随意填制转账支票、现金支票等方式提取现金和转账，部分领导干部通过编造各种单据挪用公款、套取教学科研经费，这些本应稍加完善内控就能避免的各类经济案件的就这样发生了。

（四）固定资产监督缺失，导致国有资产流失

在实施政府集中采购固定资产后，采购流程、采购数量、采购金额等得到有效控制，但在固定资产使用、管理、处置中仍存在很多漏洞和控制缺位，原因是部分单位购置固定资产前未论证其有效性和适用性，认为只要有资金就购买；部分单位只重视货币资产的管理，忽视实物资产的管理，实物资产管理责任未落实到人，很多单位未设立固定资产定期盘点和清查制度，固定资产卡片和明细账不相符，从而导致固定资产重复购置、部分固定资产闲置或丢失的现象发生。在固定资产处置时，未按照有关部门的规定执行报废，造成资产处置行为不合法、不合规或者存在舞弊的风险。如涉密固定资产未按保密部门和财政部门的要求进行处置，涉及价值较高的固定资产未按相关程序报废，存在固定资产流失的可能性，部分单位走极端，十几年、二十几年未对任何固定资产进行报废，致使固定资产大量账实不符。

二、加强行政事业单位内部控制体系的方法

（一）增强意识、强化责任

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第六条规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”这一规定就是要促使单位领导意识到建立内部控制的必要性，只有建立健全内部控制制度，才能明确各职能部门的风险和职责，只有领导充分认识到内部控制的重要性，才能促使各职能部门对相关制度的落实，只有领导带头以身作则，才能有效地执行各项制度，只有不断加强内控的培训和学习，才能提高单位内部人员风险意识和责任意识。

（二）建立机制，确保执行

行政事业单位应当根据经济活动的决策、执行、监督三权相互分立的原则，明确岗位职责，理顺业务流程。在单位内部，按“不相容活动相分离”原则进行科学的岗位设置，具体表现为授权审批、业務经办和审核监督三个方面。各个岗位有执行、有监督、相互制衡，从而降低了差错和腐败的可能性；单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大决策由部门起草并征求基层意见，由专家组对方案的可行性进行研究分析，最后领导班子汇集意见后再集体决定，单位领导班子集体决定应当坚持民主集中原则，防范“一言堂”、“一支笔”造成的决策风险和腐败风险；要建立健全关键岗位责任制，关键岗位要职责清晰，责任明确，要实行定期轮岗制度，不具备轮岗条件的单位，要加强培训学习，提高关键岗位人员的政治思想意识和业务能力，同时加强监督，确保关键岗位无漏洞。

（三）识别风险，制定策略

现阶段，我国行政事业单位经济活动的主要风险包括：单位经济活动不合法或不合规的风险；国有资产流失、资源使用效益低下的风险、财务信息不真实、不完整的风险；发生舞弊或腐败现象的风险以及其他风险。具体表现为：有违规收费、私设“小金库”、违法违规支出、使用虚假发票套取资金，盲目举债、签订无效合同、违约与纠纷、盲目采购、资产流失、损失浪费、盲目投资、违规建设、暗箱操作、收受贿赂、串通舞弊等。

为了有效防范各种风险的发生，除识别单位层面的风险，还要抓好以下的具体工作：一是明确归口管理，责任到人。根据单位的实际情况，按照权责对等的原则对有关经济活动实现统一管理，具体工作落实到人。二是加强财务管理，财务部门要遵守财经纪律，要建立健全本单位财务管理制度，合理设置会计岗位，提高单位会计人员的职业道德，规范会计基础工作，经费支出要严格执行国家和地方有关政策和单位的各项规定，报账手续要完备，要根据单位实际合理编制预决算，严格执行批准的预算，确保财务信息真实完整。三是加强资产管理，尤其是固定资产管理，要完善固定资产管理制度，要由专人负责管理，要对固定资产购进、使用、报废等情况准确掌握，资产管理部门要定期或不定期对资产进行抽查、盘点，固定资产要账卡相符、账实相符，要确保资产安全完整。四是加强合同和项目管理，业务部门要对订立合同和项目事前、事中、事后全面监督，时时掌握项目和合同实施情况，付款进度要与实际进度相符，要加强对项目的验收，确保项目和合同的有效执行。五是加强政府采购管理，要严格执行政府采购相关法律法规，制定单位内部有关采购的管理制度，加强对采购活动和采购项目验收的管理，加强对政府采购项目安全保密管理。六是部门之间加强合作，信息互通，相互监督、相互配合，形成合力，提高效率。七是加强信息化建设和信息公开，将经济活动和内控流程嵌入单位信息系统，有利于减少或消除人为操纵因素，有利于内控制度的执行和监督，有利于保护信息安全；加大在单位内部公开信息的力度，有利于达到加强内部监督的目的。

（四）完善监督，有序推进

单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，为了保证内部监督检查的客观性和公正性。监督和执行、实施相对独立。监督检查要贯穿于业务的事前、事中、事后三个阶段，在业务发生前要对此项业务进行评价，分析业务在执行过程中需要的成本，存在的风险。业务发生过程中，，将实际情况和预计进行比较，是否在计划的范围之内完成，是否出现一些异常情况。在业务完成阶段，对整个事项进行分析、评价、总结，从中提炼出监督检查发挥的作用。

相信行政事业单位的内部控制在领导和全体人员的参与下，齐抓共管，提高风险意识，瞄准薄弱环节，完善制度建设，部门之间相互沟通，相互制衡，行政事业单位管理效率，防范风险能力一定能有大的提升。

参考文献：

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2012.

[2]财政部行政事业单位内部控制规范讲座[M].经济科学出版社，2013.

[3]行政事业单位推进《内部控制规范》现实路径选择[J].会计之友，2014（9）.

（作者单位：大理州财贸学校）