全国人大代表立法提案权行使之程序障碍及完善

张筱倜

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

全国人大代表立法提案权行使之程序障碍及完善

张筱倜

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

全国人大代表立法提案权行使在程序层面存在障碍，这是人大代表立法提案权行使现实受阻的原因之一。通过对程序障碍进行实证分析，能够对我国法案提出模式进行总结——“机构主导，代表参与”。现行模式有其历史原因和现实价值，但基于社会主义民主的本质要求，以及缓解立法专业性与立法民主性张力之需，我们应当进一步释放人大代表的立法提案权。加强人大代表立法提案权行使与全国人大常委会立法工作的主动衔接，消除程序障碍，保证人大代表法案提出通道的畅通，是完善人大代表立法提案程序的可能途径。

人大代表；立法提案权；程序障碍

“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”[1](p1767)作为国家的最高权力机关，立法是人民代表大会的一项重要职能。人大代表是国家权力机关的主体，通过提出法律案参与制定和修改国家法律是其基本权利，也是人民当家做主之重要表现。人大代表能够充分参与立法是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了要“推进立法的科学化、民主化，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用，完善立法项目征集和论证制度”等要求。[2](p1806)然而现实中人大代表提出的法律案却鲜有入会审议并通过。这一立法现象背后的原因是多方面的，本文拟对此进行反思。

一、问题的提出：全国人大代表立法提案权行使之阻滞

我国现行法律、法规及相关政策较为详细地规定了人大代表法案的提出和审理程序，它们共同构成了当前我国人大代表立法提案权行使可供参考的规范体系。我国现行《宪法》第七十二条明确指出，全国人大代表有权依据程序提出自己职权范围内的议案，这里所指的议案当然包括人大代表提出的关于制定和修改法律的法律案。这是我国宪法从根本法的角度对人大代表享有立法提案权的认可。《全国人大组织法》《立法法》以及《代表法》则对人大代表法律案的提出和撤回程序进行了相对宏观的规定：明确了提出法律案的主体要求、代表法律案入会审议的条件、代表撤回法律案的时间等内容。①参见《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十条、第十一条；《中华人民共和国立法法》第十五条、第二十二条；《代表法》第二十一条。《全国人大议事规则》《全国人大代表议案处理办法》和《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》则进一步对人大代表行使提案权进行了较为细致的规定：提出了人大代表提出的法律案应当具备的形式要件及实质要件，同时细化了人大代表提出法律案的时间，此外还对法律案具体的处理机构和办法等程序内容进行了补充。①参见《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第二十一条、第二十二条；《全国人大代表议案处理办法》第二章、第三章、第四章。通过整理和研究当前我国人大代表立法提案权行使的规范体系，我们不妨通过下图对代表法律案提出和处理程序进行总结。

从现实角度看，人大代表立法提案权的行使作用似乎并非那么显著。这并不是说人大代表怠于行使自身权利，相反从历年大会代表提出的法律案数量及涉及领域来看，人大代表行使立法提案权的积极性普遍较高，所关注的立法领域也较为广泛。以十二届全国人大全体会议为例，十二届全国人大全体会议第一次会议共收到代表提案401件，其中法律案393件；[3]二次会议则共收到代表议案469件，其中法律案461件；[4]三次会议共收到代表议案521件，其中法律案510件；[5]四次会议共收到代表议案462件，其中法律案442件。[6]纵向比较可以更清楚看到代表行使立法提案权积极性逐步提高，第六届全国人大一次会议一共只收到代表议案61件；[7]二次会议也只收到代表议案114件。[8]因而问题不在于人大代表不行使相关权利，而在于人大代表的法律案在提出后难以上会审议。“据了解，从1979年到目前为止，还没有代表团和代表联名提出的法律案被列入会议议程审议通过的。”[9](p86)不仅如此，由代表团或代表联名提出的其他议案被列入会议议程的也仅有4件。

针对这一立法现象，学界主要围绕人大代表履职能力、议案质量等方面进行了相关讨论，鲜有从当前我国人大代表立法提案权行使的具体程序角度出发进行实证分析。少数从程序角度出发的探讨也相对宏观，缺少更为细致的观察和反思。然立法程序与立法权之间总是相互依存且相互适应的，特定立法程序的设置及运作往往反映了立法权的规范与制约。[10](p8)对于人大提案权行使之研究需要对人大代表法律案提出、审议和处理机制的实然状态进行考察。

二、全国人大代表立法提案权行使之程序障碍

1.大会议程的确定与代表法律案的提出。

全国人民代表大会议程是对大会即将讨论哪些事项及讨论的顺序、时间等内容所做的一种提前安排，可以被视为人民代表大会的“会议纲要”。从文字意义上看，代表大会议程似乎只是一种程序设置，但实际上倘若代表提出的法律案无法被列入大会议程，则其可能面临程序中根本无法上会审议的境况。根据《全国人大议事规则》的相关规定，大会议程是由全国人大常委会拟定议程草案，并提交预备会议表决而通过的。作为接受和审理代表所提法律案的机构大会主席团，同样也是在预备会议中讨论并产生的。这就产生了一个时间上的问题，即作为处理会议期间代表所提法律案机构的主席团是和大会议程在同一次会议中同时通过（产生）的，那么成立之后的主席团审议代表法律案的意见是否还会对与它同时确定并通过的大会议程产生影响？从现行的会议程序和立法程序来看，有提案权的人在会议期间提出了法律议案，主席团很难决定将它列入本次会议议程。[11](p309-310)

有观点认为《立法法》第十六条中所规定的“常委会先行审议法律案”为代表议案入会审议提供了契机。[12](p38-39)笔者以为此观点不准确。虽然《立法法》十六条规定，向代表大会提交的法律案，在大会闭会期间可以先向常委会提出，但这里所指的法律案“应当是有权向全国人大提出又同时有权向常委会提出法律案的主体”。[9](p89-90)而依据我国现行法律，代表团和三十名联名代表本身并不是全国人大常委会法律案的提出主体，因而人大代表能够直接向全国人大常委会提出法律案的说法值得商榷。

2.大会秘书处研究处理议案的实然状态。

依据我国现行法律及相关规则，主席团决定是否列入会议议程是代表法律案在大会期间提出后面对的第一道审查。进一步细致考察，相关整理的工作实际由主席团内部机构秘书处完成。秘书处将召集专门委员会的负责人对法律案处理工作进行协商。在对议案进行整理、分类和分析后，做出相关议案处理报告供主席团参考从而做出决定。现实中，主席团的决定基本尊重了秘书处议案报告的意见，主要表现在秘书处的议案处理报告无一例外都由主席团会议表决通过，且主席团未做任何修改。从实证角度来看，大会秘书处的审理工作将对代表法律案的去留发挥重要作用。以十二届全国人民代表大会为例，通过收集目前已召开的四次大会代表议案处理报告，比较研究议案处理报告中的具体内容，我们可以清楚地发现秘书处处理代表议案做法的延续性和一贯性：不建议将代表法律案提交会议议程，而是建议将其提交专门委员会进行审议。

具体而言，秘书处提交主席团的议案报告通常会先对本届大会议案的数量、种类、所涉领域进行总结和归纳，其次秘书处报告会针对本届大会所收代表议案提出具体处理建议。纵观十二届全国人大目前召开的四次大会的秘书处议案报告都无一例外采取了下列表述，“根据全国人民代表大会组织法和全国人民代表大会议事规则的规定，大会秘书处对代表提出的议案逐件进行认真分析研究，认为没有需要列入本次全国人民代表大会会议审议的议案。大会秘书处建议，将代表提出的议案分别交由全国人民代表大会有关专门委员会审议。”[6]最后，秘书处的议案报告会对将来全国人大各专门委员会审议主席团交付议案的工作提出相关建议，作为秘书处议案报告的结尾。已有学者对这一问题的学理争论进行了总结：主席团作为大会召开时的临时机构，负责主持大会进度，所承担的应当是程序性职能，议案究竟如何处理的问题是人民代表大会会议召开中的实质问题而非程序性问题，作为主席团是否有权决定？代表议案处理意见决定本次大会审议哪些议案，决定人大代表立法提案权能否顺利实现，这样重要的问题由主席团审议通过而非大会讨论通过是否合适？[13](p73-74)除了上述所总结的问题外，秘书处认为代表议案“没有需要列入本次全国人民代表大会会议审议”的具体标准是什么，换言之代表议案满足什么条件才会“需要”列入大会审议？目前尚无明确规定，至少秘书处议案报告并未给出明确的说明。

3.专门委员会审议代表法律案的处理方式。

正如上文所论述，代表在会议期间提出的法律案经秘书处审议做出报告，由主席团表决通过后，通常不会列入本次大会予以审议，而是由主席团交给相关专门委员会予以审议。专门委员会在大会闭会期间对代表法律案进行审议，并向全国人大常委会提交相关审议报告。因而专门委员会的对人大代表议案的审议报告可以视为人大代表行使提案权的程序终点。为了更加全面和客观地了解全国人大专门委员会审议主席团交付法律案的情况，笔者整理和收集了2010年12月至2015年12月，近五年来全国人民代表大会各专门委员会关于主席团交付审议的代表议案的审议报告共计35件。这些审议报告分别由全国人大内务司法委员会、华侨委员会、财政经济委员会、农业和农村委员会等9个专门委员会做出。通过比较研究各专门委员会审议报告，我们可以对审议报告内容进行总结，即全国人大专门委员会通常依据各代表法律案的具体内容将其与全国人大常委会已经通过或正在审议的立法活动，或者全国人大常委会未来的立法规划、年度立法工作计划等立法活动相联系，从而间接吸收人大代表的立法诉求并将其转换为全国人大常委会自身的立法工作。以《全国人民代表大会法律委员会关于十二届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果报告》（以下称法律委员会法案审议报告）为例，报告将所涉议案（大部分是法律案）依据内容进行分类：（1）已由全国人大常委会审议通过；（2）已提请全国人大常委会审议；（3）已列入全国人大常委会2016年立法工作计划；（4）已列入全国人大常委会立法规划，正在研究或起草；（5）条件成熟纳入年度立法工作计划，纳入法律起草或修改时考虑。以最后一种情况为例，一名代表向大会提交了制定宪法解释程序法的法律案（第340号议案），建议明确宪法解释的主体和程序等，法律委员会审议后在报告中回应，“对于议案提出的建议，法律委员会、法制工作委员会将在今后的立法工作中认真研究”。[14]从处理意见可以看出，人大代表的法律案其实是以全国人大常委会的立法工作为依托进行了被动地间接处理，其内容和精神被吸收和转换为人大常委会自身立法当中。正如法律委员会的议案审议报告所言，“代表法律案的处理其实是融入立法活动中每个环节的”。

三、全国人大代表立法提案权行使存在程序障碍之原因

我国人大代表立法提案权行使虽具备可供参考的规范体系，然其现实角度却面临相关程序限制。在一系列实然程序影响下，我国法律案提出呈现出一种“机构主导，代表参与”的制度模式（这里的机构是指有权向全国人大提出法律案的机构）。在这种法案提出模式中，机构是我国立法提案权行使之主体，人大代表则作为机构的补充，行使其自身立法提案权，为立法机关的立法活动提供正当性和民主性支持，发挥着立法辅助作用。人大代表自身立法诉求和意愿需要与机构主导的立法决策、法案提出等立法活动相结合从而得以间接实现。“立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。”[15](p60)当前无论是横向比较各国立法模式还是纵向考察一国不同时期的立法体制，我们都能清楚发现“代议机关在行使立法权的过程当中，因具体国情下的国家治理形式、政治运行机制、经济发展特点及历史文化惯性之差异，反映出其不同运作模式下的价值侧重。”[16](p42)对人大代表而言，其在法律案提出阶段所面对的程序限制自然有其特殊的历史原因，主要包括以下几点：

1.立法任务日益繁重背景下，人大代表履职能力不足。“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多和如此之复杂,乃至如果不给这个机关加上季度繁重的负担，那么这些任务中的细节与技术细节就无法完成。”[17](p437-438)改革开放以来，我国经济、社会、文化等领域都经历巨变，为了服务改革之需，一段时间内我国立法工作高速展开。据统计，截止到2013年2月27日，包括现行宪法在内，现行有效的法律共243件，其中1978年年底前制定的仅为4件，而1979年以来制定的共有239件。[18](p3-4)当前随着科技不断进步，尤其是互联网科技广泛应用，人们生活正日新月异，需要法律规范和调整的社会关系如雨后春笋一般不断出现。这些新生社会关系往往相对复杂，对立法者的专业性提出了更高要求。一些新领域的法律真空状态导致许多社会问题凸显且得不到有效法律规制。这一背景下，我国人大代表客观存在履职能力不足的问题。这一问题表现在多个方面，从人大代表履职时间上看，由于我国人大代表普遍不是专职代表，除了享有人大代表的特殊身份外，其通常会面临各种源于本职工作及自身生活的压力，很难有足够的精力投入到自身立法权行使中来。从人大代表履职专业性要求来看，由于我国人大代表群体具有较为广泛的职业背景，且当前全国人大不具备成熟的立法辅助机构和立法辅助人员，倘若立法拟调整的社会关系属人大代表认知之外的陌生领域，很难期待人大代表提出有效、成熟的法律案。近年来不断有代表提出匪夷所思的法律案被媒体曝光，立法工作的严肃品质和专业性要求与人大代表的履职能力形成了巨大的现实落差，有学者指出“人大代表的神圣职责和使命有走向被娱乐化的边缘”。[19](p23)人大代表客观履职能力不足，难以满足法律案的形式和实质要件，而一年一次的全国人民代表大会自身面临会期短、任务重等现实问题，如果不严格把关代表法律案的提出及审议机制，设置必要的人大代表立法提案权行使的程序限制，全国人民代表大会可能会被高数量、低质量的代表法律案所充斥，而其核心立法任务和既定政治目标可能因此而受到影响难以实现，这是现实中人大代表提出法律案受到程序限制的客观原因之一。

2.作为政策的制定者和公共事务管理者，机构在法案提出阶段具有先天优势。本文虽将我国法律案提出模式总结为“机构主导，代表参与”，但不可否认的是“无论是法律上，还是在实践中，行政机关都是各国主要的立法提案权主体。”[20](p24-25)首先，机构作为社会公共事务的管理者，能够直接接触到立法拟调整的对象，基于现实工作经验，更易具备相关专业知识从而满足立法的专业性要求。其次，作为公权力机关，机构享有较为充足的时间、财力和人力等资源，能够更容易满足立法起草、立法调研、立法论证、立法评估等一系列立法活动所需成本。再次，作为国家政策的制定者或执行者，机构能够较快掌握最新国家政策，较为深入地理解国家政策方针的内涵，从而将立法工作与国家政策密切联系在一起。最后，机构能够从国家治理的角度出发，基于社会发展信息的全面获取，站在更高的位置上把握立法工作的重点，掌控立法工作的进度。在目前立法资源相对有限，人大会议期间较短的现实情况下，这无疑有利于人大从促进社会发展的宏观角度出发，集中资源加强重点领域立法，从而提高立法效率，节约立法成本，使立法工作能够更好地服务改革大局。上述机构在立法提案阶段所具备的先天优势同样是人大代表提出法律案受到程序限制的客观原因之一。

3.程序障碍限制了人大代表立法提案权的充分行使，但不能因此全面否定目前人大代表提出法律案从而参与和影响立法的作用。人大代表提出法律案后，经秘书处和专门委员会的审议，为全国人大常委会制定立法规划提供了一定参考，也为全国人大常委会审议和制定相关法律提供了建议。随着社会对每年两会活动关注度的不断升温，一定数量人大代表团体以及部分知名人大代表持续提出相关法律案，一定程度上引起了国家和社会对于相关社会问题及法律问题的关注，客观凝聚了立法共识。人大代表立法提案权程序障碍限制了人大代表提案权充分完整行使，使其只能通过其他方式间接影响立法活动，而这些逐步积累的法律规范外的立法实践，使得人们更易忽略人大代表立法提案权行使实然与应然的落差，程序障碍问题本身变得更加模糊和隐蔽，这也是人大代表提出法律案受到程序限制的客观原因之一。

四、全国人大代表立法提案权行使程序之完善

1.全国人大代表立法提案权行使程序完善之必要性。

在我国现行“机构主导，代表参与”的法案提出模式下，人大代表立法提案权行使存在程序限制有其历史原因和一定现实价值。社会总在不断进步和发展，放眼未来，我国法律案提出模式在维持机构主导地位的基础上，也应当依据实际情况逐步消除人大代表立法提案权行使中的相关程序障碍。对于符合条件且成熟的代表法律案应当适时列入大会予以审议，保持人大代表依法行使立法提案权通道的畅通。我国人大代表立法提案权行使程序的完善是具备充足必要性的。

（1）这是社会主义民主的本质要求。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家权力的享有者。“所谓民主政治就是当行使国家权力时，要尽量使多数人民的意见参与统治过程的制度”，[21](p340)而社会主义民主有着更高要求，“人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义,我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”[1](p1765-1766)社会主义民主要求立法工作在内容上反映人民的意志和利益，在程序上能够保障人民充分参与。一直以来国家高度重视促进立法民主化，采取了大量有效措施，这些努力能够在《立法法》首次修改中得到体现。修改后的《立法法》在总则中强调，要建立“立法公开”原则，同时规定全国人大常务委员会审议法律案，应当通过多种形式征求人大代表的意见，并将有关情况予以反馈，而人大代表可以应邀参加专门委员会组织的立法调研活动，全国人大常委会进行法案审议活动时必须邀请人大代表列席参加，并明确指出要建立和实施立法听证会制度等内容。①参见《中华人民共和国立法法》第五条、第十六条、第二十八条。这些措施无疑有助于拓展和完善人大代表参与立法活动的途径。值得关注的是，法律草案的提出作为立法活动开始的逻辑起点，决定和影响了整个立法活动。进一步释放人大代表立法提案权行使作用，将改善人大代表在法案提出阶段较模糊的角色定位，从而提高立法活动的民主性。

（2）这有助于“倒逼”人大代表提高履职能力，缓解立法专业性与立法民主性的张力。有学者指出，“随着社会分化和复杂性的增大，专业性的法案起草机构和委任立法方式的作用越来越大。这里存在着立法程序的民主主义原理和职业主义原理之间的张力。”[22](p33)但是倘若受限于此张力，过度限制人大代表立法提案权的直接和完整行使，则立法活动不但可能会面临合法性、合宪性怀疑，且会因缺少民主性支持而丧失正当性基础。人大代表自身也无法从相关立法实践中积累经验（如作为提案主体向大会做法律案说明），难以提升自己的履职能力。相反，适时将人大代表成熟法律案上会予以审议，将极大提高人大代表参与立法的积极性，提高人大代表对自身立法提案权的重视。当人大代表立法提案权得以完整实现时，以方便人大代表履职为中心的配套制度及措施诸如大会辅助机构设置、人大会期制度改革、代表专职化等问题也将逐步实现。

2.全国人大代表立法提案权行使程序完善之可能途径。

（1）加强人大代表立法提案权与全国人大常委会立法活动的主动衔接。依据我国宪法，全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，与全国人大共同行使国家立法权。立法实践中，全国人大常委会对全国人大的立法活动发挥着实质影响作用。从会议程序来看，全国人大常委会拟定人大会议议程，决定大会将要审议哪些议案。从人大会议审议的法律案本身来看，它们在提请全国人民代表大会审议之前，大多已经提请全国人大常委会审议，并由常委会征求相关部门的意见，经过多次修改和审议并成熟的情况下，由常委会决定提请大会审议。以制定《中华人民共和国物权法》为例，该法于2007年3月16日由十届人大五次会议通过，在提请人大会议审议之前，于2002年到2006年之间已由九届常委会、十届常委会共同审议了七次之多。[18](p83)全国人大常委会对全国人大立法活动发挥着重要影响，这也间接影响了人大代表立法提案权的行使，从前文所述的人大代表立法提案权行使的程序限制就可窥见一斑。

相比全国人大主席团而言，全国人大常委会具备更充足的时间和专业技能处理代表的法律案。加强全国人大代表立法提案权行使与全国人大常委会立法活动之间的衔接是完善人大代表立法提案权行使的有效途径，目前二者间的衔接是一种被动间接模式，主要通过专门委员会将代表法律案吸收转换为全国人大常委会的立法活动得以实现。我们应当扩大全国人大常委会立法的提案主体，允许满足一定数量的人大代表在闭会期间提出法律案，从而加强人大代表立法提案权行使与全国人大常委会立法活动的主动衔接。全国人大相关议案处理办法虽对代表闭会期间向人大常委会提出法律案做了规定，但从《立法法》相关内容来看，代表联名尚不是全国人大常委会的法案提出主体，现实中只能选择通过常委会组成人员联名的方式间接实现。随着人大代表履职能力的逐步提高，其所提法律案更加成熟，我们应当适时修改相关法律、法规及办法，明确人大代表为全国人大常委会立法提案主体。

对于人大代表闭会期间提出的法律案，全国人大常委会应当认真审议，对那些满足法律性、政治性要求的成熟法律案，经过委员长会议同意可在制定全国人大会议议程时列入进去，方便大会予以审议，或者经委员长会议同意将其列入全国人大常委会的立法规划或年度立法计划；对那些尚不成熟但与全国人大常委会的立法规划与年度立法计划相关的法律案，应当支持人大代表参与相关立法的调研、论证及审议工作，充分尊重和吸收代表的意见。若这些法律案经过调研、论证等一系列立法准备工作后最终成熟，则可以将法案交由之前提出类似法案的相关人大代表，由其向全国人大常委会提请审议并做说明；对那些既不成熟且与全国人大常委会立法活动无关的法律案，经审议可以不予采纳并向代表说明原因。

（2）完善大会期间代表法案的处理机制，提高议案处理意见表决层级。人大代表的法律案在大会期间由主席团内部机构秘书处进行初步整理，考虑到大会会期较短而代表法律案较多，为了提高大会整理代表法律案的效率和质量，应当增强秘书处整理法律案的人员力量，丰富参与议案处理工作的人员构成。一个可以考虑的做法是，维持主席团秘书处作为法律案的整理主体，在秘书处依据代表法律案的主题及内容对所有法律案进行分类之后，由主席团根据法律案分类情况并结合提案人大代表自身专业及知识水平，选取相关人大代表参与法律案的整理和筛选。这样一方面能够维持主席团在处理法律案过程中的主体地位，同时也有助于促进法律案处理程序的公开，参与此活动的人大代表自身也能够熟悉法律案选取的标准和条件，从而促进其立法提案权能力的提高。此外，考虑到秘书处法律案的处理意见对大会审议内容有着重要影响，涉及人大代表立法提案权的实质行使，仅由“程序性机构”主席团予以审议通过似乎缺少正当性支持，我们应当考虑提高法律案处理意见的表决层级，在适当时候由主席团提交大会予以审议。

（3）设置会议议程补充程序，保证会议期间法律案的入会可能。如前所述，预备会议同时确定大会议程和大会主席团，而会议议程本身具有决定大会内容的实质作用，这使得主席团在预备会议之后收集和整理的代表法案理论上不存在入会可能。为了消除这一程序障碍，应当修改相关的人大议事规则，允许主席团依据秘书处的法案处理意见，提出补充会议议程的建议，并交由大会予以审议。由于大会会期短，而代表法律案较多且质量参差不齐，通过把握大会议程，控制大会的内容和进度，对于贯彻国家的立法方针，提高立法效率和节约立法成本有重要意义。因此对于会议议程的补充必须设置严格条件，主体上只能由负责处理议案的主席团提出，主席团在程序上提出的补充议程的意见必须提交大会予以审议，补充建议的内容不得对先前预备会议通过的既定议程造成影响，数量上必须充分考虑大会整体的会期安排和所设定的任务，对补充议程设置数量上的上限。

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[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[A].全国人大常委会办公厅.人民代表大会制度重要文献选编[C].北京：中国民主法制出版社,中央文献出版社，2015.

[3]中国人大网.关于第十二届全国人民代表大会第一次会议代表提出议案处理意见的报告[EB/ OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-07/18/ content_1810908.htm,2013-3-13/2016-4-16.

[4]中国人大网.关于第十二届全国人民代表大会第二次会议代表提出议案处理意见的报告[EB/ OL].http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/22/201403 13130859.htm,2014-3-13/2016-4-16.

[5]新华社.关于第十二届全国人民代表大会第三次会议代表提出议案处理意见的报告[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/15/content_28339 81.htm,2015-3-15/2016-4-16.

[6]新华社.关于第十二届全国人民代表大会第四次会议代表提出议案处理意见的报告[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/15/ c_1118340997.htm,2016-3-15/2016-4-16.

[7]法治动态.关于第六届全国人民代表大会第一次会议代表议案处理意见的报告[EB/OL].http:// www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1983-06/17/content_14 81011.htm,1983-6-17/2016-4-16.

[8]法治动态.关于第六届全国人民代表大会第二次会议代表议案处理意见的报告[EB/OL].http:// www.law-lib.com/fzdt/newshtml/22/20050719203325. htm,1984-5-29/2016-4-16.

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责任编辑 王京

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1003-8477（2017）02-0152-07

张筱倜（1990—），男，武汉大学宪法学博士研究生。

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”（14JZD003）。