我国集中连片特困地区精准扶贫模式的比较研究——基于大别山区、武陵山区、秦巴山区的实践

张玉强，李祥

（广东海洋大学管理学院，广东湛江 524088）

我国集中连片特困地区精准扶贫模式的比较研究
——基于大别山区、武陵山区、秦巴山区的实践

张玉强，李祥

（广东海洋大学管理学院，广东湛江 524088）

我国集中连片特困地区扶贫开发问题由来已久，但至今未能得到有效的解决。大别山区、武陵山区、秦巴山区将精准扶贫理念引入集中连片特困地区的扶贫开发工作之中，分别形成了旅游精准扶贫、金融精准扶贫、易地搬迁精准扶贫三种实践模式，取得了较好的扶贫效果。通过比较，这三种模式在实施条件、主要路径、困难性和扶贫成效等方面存在明显差异。由此得出几点启示：集中连片特困地区实施精准扶贫时，需尊重地区之间的差异性、做好精准操作工作、完善各项扶贫工作机制、创新精准扶贫模式，才能真正发挥出精准扶贫的效果，更好解决我国集中连片特困地区的扶贫开发问题。

连片特困地区；精准扶贫；模式；比较

一、问题提出

党的十八届五中全会明确提出，2020年要实现全面建成小康社会的奋斗目标，需加快我国各贫困地区的发展，实现贫困村、贫困户全部摘除“贫困帽”，以解决区域性整体贫困。而集中连片特困地区是解决区域性整体贫困问题中的关键环节，这些区域能否尽快实现脱贫致富关系着全面建成小康社会的宏伟目标能否顺利实现。在解决该问题过程中，由于集中连片特困地区不同于一般贫困地区，部分学者从人口、经济、社会、生态环境等方面分析连片特困区的区域特征（饶华敏，2012；李慧，2013；郑岚等，2014；沈茂英，2015），而且该区域在致贫因素上也有自身特点，如张大维（2011）、李英勤（2013）、李雪萍（2009）等归纳出生计资本匮乏、生态脆弱与环境恶劣、公共服务供给不足是导致集中连片特困地区贫困的主要原因。因此，在贫困测量（刘小鹏，2014；杨龙，2014）、扶贫制度安排（张举国，2015；李博等，2016）、对策建议（罗金丁，2012；王赞新，2015）等方面，都有部分学者进行了针对性的研究。2013年，习近平同志在湖南湘西州考察扶贫开发工作时指出要“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”,这为我国扶贫攻坚新阶段指明了方向，也为解决集中连片特困地区的贫困问题带来了新视角和新动力。[1](p64-70)自“精准扶贫”概念提出来后，许多学者开始把精准扶贫概念引入集中连片特困地区的扶贫问题，对扶贫瞄准模式、贫困村分类方法、贫困个体的扶贫瞄准方法、精准识别问题等方面进行深入研究（邓维杰，2013；罗江月等，2014；邓小海等，2015），提供了集中连片特困地区实施精准扶贫的一般性理论成果。同时，部分学者也开始注重对个别集中连片区域精准扶贫的实践进行研究，如韩斌（2015）以滇黔桂石漠化片区为例，分析了区内面临着扶贫对象不准确、缺乏人力资本支撑以及产业扶贫针对性不强的困境，并提出精准扶贫路径选择；[2](p73-77)陈灿平（2016）以连片特困民族地区的四川省为例，根据区域收入、经济增长、就业、金融、卫生等方面的发展需要，提出了精准扶贫策略。[3](p129-133)但是，由于需求排斥、入门排斥、配套排斥、模式排斥，[4](p78-81)连片特困地区在推行精准扶贫的实践中，还停留在零散、自发组织实施的层面，表现出较强的区域特征，也暴露出许多制度缺陷和实践难题，还没有真正走上标准化、规范化的发展道路。

由此可见，集中连片特困地区的贫困问题仍是当前重要的理论命题，以精准扶贫为视角研究该问题方兴未艾，而且一些关注于具体区域的实践研究成果，开始逐渐出现，为该问题解决提供了一定的实践素材和模式经验。然而，目前多是针对单个集中连片特困地区进行研究，缺乏对集中连片特困地区扶贫实践的比较分析，难以在经验和理论层面，对集中连片特困地区实施精准扶贫的模式选择和创新提供有益参考。因此，本文跟随当前集中连片特困地区精准扶贫的理论浪潮，针对实践层面过于分散和局限的研究不足，以比较和系统研究为视角，分析一些典型代表性的连片特困地区实施精准扶贫的实践，并总结和对比它们之间的扶贫模式，进而揭示未来集中连片特困地区实施精准扶贫的实践建议，这有利于丰富集中连片特困地区的精准扶贫理论，从而推动这些地区尽快脱贫致富。

二、集中连片特困地区精准扶贫开发的理论基础

精准扶贫，就是在科学有效的标准和程序下，因时、因地对贫困地区、贫困村和贫困户进行精确识别，按照本地的实际开展联动帮扶和分类管理，并根据动态的准入和退出机制做出精准考核的过程。[5](p27)当前，国内外学者对集中连片特困地区的贫困问题进行了深入的研究，并涌现出大量的理论成果，而集中连片特困地区的精准扶贫政策便是在这些理论基础上逐步产生并发展起来的。因此，理清集中连片特困精准扶贫的理论渊源能够帮助我们深刻地理解集中连片特困地区的精准扶贫内涵与政策，也有助于指导连片特困地区精准扶贫开发的实践工作。

（一）区域经济理论。

区域经济理论是由德国的经济学家杜能、韦伯最先提出。19世纪初，杜能以区域地租的视角，探索不同地价的情况下农业分带的情况，提出了农业区位理论，为区域经济理论的发展奠定了学科基础。随后，韦伯发表《工业区位论》，使得区域经济理论得以形成。[6](p141)改革开放后，区域经济理论引入中国，慢慢形成区域经济学的理论体系，该理论体系主要包括三个方面：第一，生产要素的不完全流动性；第二，经济活动的不完全可分性。第三，空降距离的不可克服性。[6](p143)从区域经济理论的视角来看，贫困与区域经济发展存在着必然的联系。因此，集中连片特困地区与其他地区所不同的固有特殊性，如自然资源、社会经济资源相对贫乏且具有不可流动性。同时，集中连片特困地区的经济活动也不可能脱离整个市场环境或者其他地区而，需扬长避短来带动本地区经济。而区域与区域之间的空间距离具有不可克服性，需要付出大量的运输成本，应根据区域条件，精准施策，尽量减少成本，使得集中连片特困地区脱贫致富。

（二）空间资本理论。

空间贫困，是指由自然地理因素导致的“空间贫困陷进”。20世纪50年代，哈里斯、缪尔达最早提出了“空间贫困”理论，之后很多学者把自然地理因素纳入贫困研究框架中，并提出概括贫困问题的“空间贫困”（spatial poverty）概念。20世纪90年代中期，世界银行专家雅兰和瑞福林提出“地理资本”缺失导致“空间贫困陷阱”，指出地域地理空间分布特征与贫困的密切关联性。[7](p76-80)因此，空间贫困可概括为四个方面：一是因地理位置带来的贫困；二是因生态环境造成的贫困；三是因经济基础带来的贫困；四是因政治因素造成的贫困。我国农村贫困发生的区域空间分布具有较稳定的历史延续性，目前14个集中连片特困地区大都分布在中西部边、偏、山、荒、寒的地区。有学者指出，“空间特征（地理位置、公共服务等）在区域层面上的非易变性，成为‘空间贫困陷阱’存在的关键原因”。[8](p146)近年来，随着国家大力开展精准扶贫工作，对于空间致贫的因素进行精准施策，使得这一现象已有所改善。因此，精准扶贫政策符合集中连片特困地区的贫困特征及其扶贫攻坚的现实需求。

（三）社会资本理论。

自20世纪80年代以来，社会资本已经发展成为解释贫困问题新的分析范式。帕特南认为“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会的效率”。[9](p195)可见，社会资本可以决定社会地位，对一些社会资源进行支配。考克、科利尔和戴斯等认为社会资本是穷人资本，是耦合物质和人力资本的“黏合剂”。[10](p52-55)它可以帮助贫困人口获取所需要的资源,并减少其获取资源所需的成本。因此,贫困人口拥有社会资本,也就意味着其得到了某种程度的保障,便可提高生活质量。因此，在扶贫过程中要把增加贫困地区和贫困人口的社会资本作为扶贫工作的重要内容。精准扶贫的实质是“扶真贫”与“真扶贫”。即通过颁布有针对性的扶贫帮扶措施,使贫困人口获得自我发展能力。而社会资本视野下，帮扶主体、内容以及形式将会发生变化。帮扶主体由过去仅仅依靠政府或者市场，将转变为政府、市场、社会等多元化的帮扶主体。帮扶的内容由过去的“漫灌式”单纯物质财富的投入，转变为“滴灌式”切实提高扶贫人口的素质和能力。帮扶的形式由过去单一的资金帮扶方式，转变为精准化与多元化相配套的综合帮扶措施。

三、我国集中连片特困地区开展精准扶贫的典型实践模式

我国集中连片特困地区呈现“小集中，大分散”的分布特点且数量较多。全国共划分11个连片特困地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区。[11](p114-117)许多连片特困地区根据当地实际情况，积极开展精准扶贫工作，并形成了一些操作模式，其中有三种模式比较典型和有代表性，它们分别是大别山区安徽省六安市的旅游精准扶贫模式、武陵山区湖南省张家界市的金融精准扶贫模式、秦巴山区四川省苍溪县的易地搬迁精准扶贫模式。这三种模式之所以典型，主要判断依据是：一是区域的示范性，这三个地区在14个集中连片特困地区具有全国或省级典型代表性，在解决贫困问题过程中，其贫困问题及扶贫示范效应都比较明显。二是模式的实效性，这三种精准扶贫模式均是连片特困地区开展比较广泛，且在这三个地区实施后，地区的贫困状况都得到缓解。因此，都得到了实践的检验。三是实践的差异性，这三个地区的精准扶贫走了一条彼此差异较大的道路，既为理论上的总结和比较提供了基础，同时也基本涵盖了我国当前集中连片特困地区精准扶贫的主要做法。下面就三个地区的精准扶贫模式和主要经验进行总结和说明。

（一）旅游精准扶贫模式——大别山区安徽省六安市。

旅游扶贫精准模式是指在具有一定发展旅游业潜力的贫困地区，采取精准有效的扶贫措施，通过识别旅游精准扶贫项目资源、营造旅游精准扶贫的政策环境、完善旅游精准扶贫的管理体制等方面，改善贫困地区的生活环境和生产条件，增加贫困地区的经济收入，促进贫困人口逐步实现脱贫致富。

旅游精准扶贫模式在贫困地区应用的比较广泛，如云南乌蒙山片区的旅游扶贫、宁夏六盘山区旅游扶贫等。而集中连片特困地区的旅游精准扶贫模式以大别山区安徽省六安市为典型代表。2013年，六安市农村贫困人口共97.36万人，占安徽省贫困人口总数480万人的20.28%，占全市总人口的13.6%。[12](p38-40)但是，六安市拥有优质的生态环境和丰富的景观资源。全市共有2A级旅游景点（区）8处，4A级以上旅游景点23处，5A级旅游景点2处。因此，六安大别山特困片区从旅游资源开发入手，寻求脱贫攻坚的路径，在综合分析本市的自然地理条件、社会经济发展水平、旅游行业的发展状况基础上，构建起“旅游精准扶贫模式”。如图1，其主要做法如下：（1）旅游扶贫区域的精准选择。六安市根据本地旅游资源分布情况和开发条件的差异，将贫困地区划分为可以实施旅游精准扶贫的区域和难以实施旅游精准扶贫的区域。如以天堂寨、万佛湖等景区及大别山国家风景道、六安茶谷等精品旅游线路为代表的已开发的旅游区域，可以实施旅游精准扶贫开发项目；而如天堂寨等景区的周边乡镇，主要以种植业和养殖业为主，旅游资源贫乏，因而被列入难以实施旅游精准扶贫的区域，只能间接参与到旅游精准扶贫开发工作中，为直接实施旅游精准扶贫区域提供配套服务。（2）旅游扶贫对象的精准识别。根据旅游扶贫区域的贫困居民是否有参与旅游发展意愿、是否有能力参与旅游发展的情况来精确识别旅游扶贫对象，具体区分为“有意愿—有能力”、“无意愿—有能力”、“无意愿—无能力”、“有意愿—无能力”四种类型。“有意愿—有能力”、“有意愿—无能力”是前期六安市旅游精准扶贫开发的主要对象，而“无意愿—有能力”、“无意愿—无能力”则属于后期扶贫开发工作的对象，需要等到六安市旅游精准扶贫模式逐渐发展成熟，通过辐射带动作用，帮助这部分扶贫对象增强意愿和能力，进而参与到旅游精准扶贫开发中来。（3）旅游扶贫模式的精准划分。根据旅游区域特点以及扶贫对象的特殊性等各种因素的影响，分析评估精准扶贫对象适合开展何种旅游扶贫模式，进而进一步细化旅游扶贫模式。经过前期研究和探索，六安市已经精细划分了四种旅游精准扶贫的模式。他们分别是：“政府主导型”旅游精准扶贫模式，以金寨八湾村八大湾乡村旅游集聚区为代表，主要是充分发挥地方政府的作用，利用国家支持扶贫开发的各项政策，整合农田水利、土地整治等多种支农资金和社会资金，来推动区域整体脱贫，实现乡村旅游精准扶贫的可持续发展模式；[13](p20-21)“市场主导型”旅游精准扶贫模式，以金寨县农村小院品牌联盟为代表，主要是通过招商引资的方式，通过市场运作的方式，让一些龙头企业帮助贫困农民解决生产、就业等资产的额外收入；“邻里互助型”旅游精准扶贫模式，以金寨县城郊的小南京生态农庄为代表，主要通过政府引导扶持、行业协会组织协调，推动旅游经营户、特别是住宿餐饮等旅游经营示范户和周边乡村贫困户的直接对接；而“景区帮扶型”旅游精准扶贫模式，以万佛湖景区为代表，主要是景区定向精准扶贫安排，重点解决贫困户就业与自主创业问题。

图1 大别山区安徽省六安市旅游精准扶贫模式构成图

大别山区安徽省六安市实施旅游精准扶贫模式最大的特点是突出发挥旅游资源在精准扶贫开发中的基础作用，将政府、景区、企业、协会、贫困户多方资源有机结合在一起，有计划地、有针对性地帮助连片特困地区脱贫致富。截至2015年底，六安市贫困人口已经减少至46万人。[14]但在实践过程中也出现一些问题，突出表现为专业人才匮乏，在很多乡村，旅游业的管理人员大多数都是当地的村干部兼任，而旅游服务人员也是当地缺乏专业知识的贫困农，这严重影响了旅游发展的管理和服务水平；同时，旅游业也处于起步阶段，许多旅游产品开发力度不够，旅游产品结构单一，对游客的吸引力较低，旅游业带动的商业价值还有待提升。因此，安徽省六安市的旅游模式扶贫成效还未真正发挥出来。

（二）金融精准扶贫模式——武陵山区湖南省张家界市。

金融精准扶贫模式，不同于传统的政策（财政）扶贫，主要依靠政府的政策引导，充分利用信贷、保险等多样化的金融手段与杠杆工具为不同贫困地区、不同层次的贫困人口提供针对性的金融产品和服务，从而为贫困地区的产业扶贫、文化扶贫、教育扶贫、旅游扶贫、综合扶贫等模式提供精准化、最优化的资源支持与配置，激发贫困地区内生发展能力和贫困群体的自力更生能力，促进扶贫工作从“输血式”向“造血式”转变。[15](p15-24)

金融精准扶贫模式在连片集中特困地区应用得比较广泛。甘肃秦巴山区、广西滇桂黔石漠化区、湖南武陵山区等连片集中特困地区都开展实施金融精准扶贫开发工作，并取得不错的成效，其中，以湖南武陵山区张家界市的金融精准模式最为典型。张家界市位于湖南省西北部，既是著名的风景区，又是武陵山片区扶贫攻坚的重点区域。辖内有4个区县，总人口171万人。2013年底，经摸底排查，全市共有416个贫困村，贫困人口29.58万人，贫困发生率20.2%，高出全省9个百分点，是全省乃至全国扶贫攻坚的主战场。[16](p62)但是，张家界有着良好的金融基础。截至目前，全市有各类银行业机构13家，张家界银行业金融机构营业网点有221家。[17](p95)因此，张家界市根据本市具体情况，以金融精准扶贫为突破口，在农村公共服务设施、职业教育、农业合作社、家庭农场、中小微企业等领域积极探索金融扶贫机制与模式创新，不断提升贫困人群的金融市场参与意识，加快贫困群众的脱贫步伐。其模式构成如图2所示：（1）金融扶贫区域的精准选择。张家界市按照“体系建设、试点先行、模式创新、重点突破”的思路，首先选择那些贫困重点区域，将其作为金融扶贫的试点和突破口，并制定了精准化的工作任务与行动计划。如张家界的桑植县和慈利县是我国连片特困地区的重点县，以及永定区与武陵源区也是湖南省扶贫开发工作的重点县，因此将他们作为金融扶贫的试点，专门制定精准化的金融扶贫规划体系。（2）依托有针对性的金融项目开展扶贫支持。根据金融扶贫区域的特定情况，在制约脱贫的基础设施领域和重要环节上，选择交通、电力、城建、旅游开发、棚户区改造等关键性项目，并针对这些项目的资金需求，实施金融扶贫的安排。到2015年3月止，张家界市片区规划项目投资完成129.26亿元，还有张桑高速公路、黔张长高铁等一批重大基础设施项目进入了施工阶段。[18]（3）细分金融扶贫的操作方式。因地制宜，开辟七类金融扶贫贷款模式。根据张家界市各地区的实际情况，开辟农村公共服务项目政府采购贷款、农民职业教育项目贷款、产业扶贫贷款、农户小微信用贷款、家庭农场投贷结合贷款、乡村民俗文化旅游贷款、生源地信用助学贷款七类符合区域内开展扶贫开发工作需要的金融扶贫贷款模式。如按照农户小微信用贷款要求，就可以对有劳动能力、有致富愿望、讲信誉的建档立卡贫困户，给予5万元以内、无抵押、无担保的扶贫小额贷款。（4）建立信用保障体系，完善金融扶贫机制。为了避免金融机构不良贷款现象发生，推动县政府建立涵盖扶贫对象个人信息、生产经营指标等要素的信用量化评价体系，结合村委会、村组“五老”的走访摸底，对帮扶对象进行标准化信用评价，辅以民主评议、信用公示等机制，确保贷款“借、用、管、还”全过程接受公众和法律的监督。[19](p110)

图2 武陵山区湖南省张家界市金融精准扶贫模式构成图

武陵山区湖南省张家界市实施的金融精准扶贫模式，最主要是依靠发挥金融机构在扶贫开发的作用。贫困人口由2012年底的33.66万人减少到2014年的24.92万人，贫困发生率由23%下降到16.95%，片区攻坚取得较大进展。[18]同时，通过不断创新金融产品与服务方式，激发了当地创新创业的热情，由“输血方式”转化为“造血方式”，改善了的当地经济发展的条件。但这种扶贫模式仍面临着一些问题和风险。首先，贫困人口基数大，财政对金融的引导效应过小。张家界市仍有416个贫困村的建档立卡需要加大扶持力度，而2014年全市财政扶贫资金投入只有1.3亿元，对金融机构的引导和带动作用有限，导致金融扶贫的资金缺口还较大。[17](p95)其次，金融担保体系不健全。由于地方金融机构规模小，对中小微企业只提供一些流动资金贷款，并且贷款期限短，难以满足企业创新创业的需求。

（三）易地搬迁精准扶贫模式——秦巴山区四川省苍溪县。

易地搬迁精准模式是指坚持“搬迁对象要精准、规划编制要精准、政策把握要精准、资金使用要精准、时间节点要精准”的五个原则，对居住条件比较差、生存环境恶劣、生产发展潜力不足的贫困人口，通过制定相应的精准政策，规划编制可行性的精准流程，并按照时间节点，制定科学的精准机制保障将其搬迁到基础设施较为完善、居住条件好、具有良好的生存发展潜力的地方，使其能够更好地跟上现代社会发展的步伐，接受到更好的教育，为其脱贫致富创造良好的条件。

图3 秦巴山区四川省苍溪县易地搬迁精准扶贫模式构成图

相比于前两种精准扶贫模式，易地搬迁精准扶贫模式在我国集中连片特困地区只有个别案例，大量连片特困地区都开展实施的是前面两种精准扶贫模式。四川省苍溪县是秦巴山区集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县，其以易地搬迁项目为突破口，重点对全县生活在偏远山区条件恶劣、居住分散、交通不便、远离集镇、基础设施落后的群众实施易地搬迁，其主要实施的做法如图3。（1）因地制宜，制定合适的易地搬迁政策。为保障苍溪县39个乡镇618个村，总共11.18万人，其中搬迁贫困户6053户19927人，随迁户27247户91873人的易地搬迁工作顺利进行，[20](p45)四川省苍溪县政府制定了切实可行的安置政策、产业政策、财政金融政策、就业政策以及社会保障政策。比如在易地搬迁过程中，采取集中与分散两种安置政策，并设立易地搬迁后续产业发展专项资金，支持搬迁后群众特色优势产业发展。同时，针对安置户量身定制金融产品和信贷服务，精准安置群众就业创业和安置区完善公共基础设施。（2）落实各部门单位的责任，并做到易地搬迁的流程精准化。由于易地搬迁是一项系统的工程。苍溪县主要做了三个环节的工作：实施前，严格明确和细化乡镇、国土、住建、林业、环保等责任单位的工作，并限时办理工作任务。实施中，加强项目推行的监督管理，实行全流程管理。尤其是关于资金的管理，先拨付20%作为启动资金，再根据项目进度拨付资金，以保证资金使用的公正、透明。实施后，组成项目考评验收组对其进行统一的验收、清算、偿债。同时，引入第三方评价机制，对整个项目进行社会评估，并总结有益的经验。（3）实时监控易地搬迁动态，实施精准化的扶贫配套机制。根据精准扶贫政策与流程，并结合实际情况，相继建立了责任清单机制、资源整合机制、项目推进机制、问题协调机制、项目监管机制、项目考核机制，整合优势资源，推进项目实施，并加强项目的监督与管理，保障项目的顺利实施。

秦巴山区四川省苍溪县易地搬迁精准扶贫模式希望通过三年的实施，预计到2018年底，将基本完成3.33万户、11.18万人的易地搬迁安置。据调查，2016年1-8月，苍溪县共投入资金6109.35万元，实施危房改造1321户、开工建设农村廉租房168套、地灾搬迁20户。同时，苍溪县计划脱贫人口人均可支配收入超过贫困线9340人，完成省减贫目标1.61万人的58%，其中22个村基本具备贫困村整村脱贫条件。[21]秦巴山区四川省苍溪县实施的易地搬迁精准扶贫模式也带来一些问题。苍溪县易地搬迁项目共计整合资金50亿元左右，其中国家专项资金较少，地方财政比较困难、配套资金难以落实。同时，有些搬迁群众心理层面有抵触情绪，不愿意搬迁，加之建筑材料价格上涨，绝大多数搬迁农户靠借款、贷款建房，这些都直接影响了易地搬迁工作的顺利开展。

四、集中连片特困地区精准扶贫模式的比较分析

连片特困地区在精准扶贫开发工作中所形成的典型模式，对于推进连片特困地区脱贫攻坚都发挥了重要的作用。如要继续创新与推广精准扶贫典型模式，应该考虑现有模式的有效性和差异性，以更好带动连片特困地区脱贫致富。因此，需要从实施条件、主要路径、困难性和扶贫成效四个维度对上述三种不同的精准扶贫模式进行比较，为其他集中连片特困地区开展精准扶贫工作提供有益借鉴与启示。

（一）实施条件比较。

精准扶贫工作的实施条件主要包括基本条件、依托力量两个因素，基本条件差异决定了模式选择的不同，而依托力量是否充足，又直接决定了该模式是否能有效运行。（1）大别山区安徽省六安市在实施旅游精准模式的过程中，利用本地区丰富的旅游资源，开辟政府主导型、市场主导型、邻里互助型、景区帮扶型四种类型的旅游精准扶贫模式。这种精准扶贫模式注重丰富的旅游资源、旅游企业等基础条件，并依托政府、景区、企业、协会、贫困居民等多方的相互合作，获得实施的基本保障。（2）武陵山区湖南省张家界市在实施金融精准模式的过程中，依靠本地区金融机构的大力支持，开辟出农村公共服务项目政府采购贷款、农民职业教育项目贷款、产业扶贫贷款等七类精细化的扶贫贷款模式，推进该地区持续健康地实施金融精准扶贫模式。这种模式比较依赖金融机构，当地金融机构的覆盖率在一定程度上会影响精准扶贫的成效。同时，金融精准扶贫模式的实施还在很大程度上受到信用体系的制约。（3）与前两种精准扶贫模式不同，秦巴山区四川省苍溪县的易地搬迁精准扶贫模式，本身的资源优势并不突出，它主要是通过依靠当地政府机构的力量和财政资金的投入，因地制宜，制定和颁布合适的易地搬迁的规划。强调政府各部门之间的相互协作能力，明确各部门单位的任务。同时，建立有效的配套机制，并实时监控易地搬迁动态。

（二）主要路径比较。

集中连片特困地区最大的特点是农村贫困人口数量多，且较为集中。但是，由于地域的差异性，每一种精准扶贫模式都有其固有的特点。所以，连片特困地区在选择开展精准扶贫开发工作时，需根据自身区域特点，选择适合的精准扶贫模式。（1）大别山区安徽省六安市实施的旅游扶贫精准模式，主要遵循“资源—区域—对象—扶贫”的精准扶贫路径。即精准识别旅游精准扶贫项目资源，划分可以实施旅游精准扶贫区域与难以实施旅游精准扶贫区域。同时，精准识别帮扶人群，并根据他们的具体情况，制定适合的旅游精准扶贫模式。（2）武陵山区湖南省张家界市实施的金融精准扶贫模式。主要遵循“金融—区域—项目—扶贫”的精准扶贫路径。即充分发挥金融中介与金融市场的作用，精准识别金融扶贫区域，并按照规划先行，建立和完善金融扶贫规划体系，确定好扶持对象、项目安排、资金使用等基本要求，针对不同贫困地区、不同层次的贫困人口，提供不同种类的金融产品和服务，以激发帮扶人群的内生发展能力。（3）与前两种精准扶贫模式最大的不同，秦巴山区四川省苍溪县实施的易地搬迁精准扶贫模式，主要遵循“政策—责任—管理—扶贫”的精准扶贫路径。即根据易地搬迁区域制定精细化的易地搬迁政策与措施，明确要求各政府部门单位的责任，并建立全方位的配套机制，对易地搬迁的全过程进行实时的监控与管理，并对其中每个环节都进行严格的考核，因为易地搬迁精准扶贫开发工作量更大，牵涉的问题更加广泛而复杂，更加需要进行精细化管理，以保障易地搬迁精准扶贫工作顺利进行。

（三）困难性比较。

上述三种连片特困地区精准扶贫模式都是各地因地制宜，在现有的自身条件的基础上进行扶贫模式的创新。这种扶贫模式创新要想在更大范围内得到推广，就必须考虑该精准扶贫模式本身的实施困难性。困难性程度主要考察两项内容，一是与现行其他扶贫模式的耦合程度，它决定了新的精准扶贫模式在推行过程中所面临的外部阻力；二是当地贫困人口的接受程度，它决定了新的精准扶贫模式承接者的内在能力。（1）大别山区安徽省六安市实施的旅游精准扶贫模式，与当地之前实施产业扶贫模式有着较强的耦合程度。从接受程度看，旅游开发属于一种特定的行业和领域，由于当地农户传统生产方式差异和情感因素影响，在接受范围上有一定的局限性，很难做到全员参与。（2）武陵山区湖南省张家界市实施的金融精准扶贫模式，与现行其他扶贫模式有着更强的耦合程度。它可以为贫困地区的产业扶贫、文化扶贫、教育扶贫、旅游扶贫、卫生扶贫综合扶贫等模式提供精准化、最优化的资源支持与配置。同时相对于其他两种精准扶贫模式来说，金融精准扶贫模式中的贫困人口热情最高。除了因为该模式见效快之外，还有一个特别原因是与现行扶贫模式的耦合程度和贫困人口的接受程度有直接关系。（3）秦巴山区四川省苍溪县实施的易地搬迁精准扶贫模式，相对于其他两种精准扶贫模式，与现行的其他扶贫模式的耦合程度比较低，而当地贫困人口对模式的接受性程度也比较低。因为贫困人口的接受程度除了与现行扶贫模式的耦合程度有着直接关系外，还受传统习惯的影响。很多当地贫困人口祖祖辈辈都生活在这个地方，已经习惯原居住区的生活，在情感和心理上对搬迁都有较强的抵触情绪。

（四）扶贫成效比较。

精准扶贫是有效解决传统扶贫工作中出现的贫困居民底数不明、针对性不强、效果欠佳等问题的重要路径。但是，由于不同精准模式的实施条件和依托力量存在着一定差异，所呈现的扶贫成效也不同。为了更好地比较三种精准扶贫模式的成效。主要从扶贫成效的直接与间接性、全面性强与弱以及见效快与慢等方面考察这三种精准扶贫模式的成效。（1）大别山区安徽省六安市实施的旅游精准扶贫模式，是通过开发旅游资源，间接性地带动当地贫困人口脱贫致富。调查显示，2015年，接待海外游客105740人次，增长3.4%；接待国内游客2926.07万人次，增长21.3%。旅游总收入202.7亿元，增长24%。六安市天堂寨、万佛湖、皖西大裂谷等景区周边群众的增收直接来自旅游业的收入占一半以上。[14]同时，该模式对六安市可以实施与难以实施的旅游精准扶贫区域，都开辟了不同类型的旅游精准扶贫模式，扶贫效果全面性较强。但是，由于六安市旅游产业处于起步阶段，发展比较慢，所以它对贫困人口收入提升的效果还比较慢。（2）武陵山区湖南省张家界市实施的金融精准扶贫模式，主要是间接投入到贫困人群和项目上，支持贫困工作，体现间接性。但是，相对于旅游精准扶贫模式来说，这种资金的直接投入，对贫困人口的收入提升效果快。但是，这种成效没能惠及各个方面，主要集中在经济效应上。如全市银行业金融机构各项贷款余额得到增长，2014年末张家界年末金融机构本外币存款余额达461.9亿元。[17](p95)（3）秦巴山区四川省苍溪县实施的易地搬迁精准扶贫模式，直接针对贫困人口，见效快，但只解决基础和环境问题，因此，通过易地搬迁的项目实施，搬离了资源条件差、信息闭塞、交通不便的山区，大幅度地改善了当地贫困群众生产生活条件。通过实施易地搬迁精准扶贫开发工作，苍溪县将建成148个“生态型、组团式、功能齐”的安置区（点）和212.7万平方米的“经济、适用、配套”型安居房，让搬迁群众搬离了过去的老旧房、土坯房、灾危房、偏远房，从而使得房屋的地理位置条件、抗灾能力、人居环境等都有极大改善。[20](p46-47)但对贫困人口自身的能力提升没有直接效果，所以全面性较弱。

（五）小结。

通过比较分析，连片特困地区精准扶贫模式都需要有政府支持，都遵循精准政策、精准流程、精准管理的原则，都根据连片特困地区的实际情况，依靠优势资源，开辟出适合本地发展的精准扶贫的模式。但是，由于各连片特困地区之间的地理环境、经济发展程度、思想意识等区别，都在一定程度上影响精准扶贫开发工作的实施条件、主要路径、困难性以及扶贫成效。首先，各连片特困地区的实施条件是精准扶贫模式的根据。各连片特困地区根据自身的实施条件来开展了适合自身的精准扶贫模式。其次，三种精准扶贫模式虽然主要路径不同，但殊途同归，都取得了脱贫致富的效果。再次，为降低精准扶贫模式实施的困难性程度，应该做好精准操作工作和制度融合性，提高贫困人口的接受程度。最后，应该注重对精准扶贫模式差异性和针对性的效果评价。连片特困地区致贫因素复杂，贫困程度深，各连片地区采取的精准扶贫模式各不相同，应建立差异化的评价体系，有针对性地考核精准扶贫开发工作的效果，以促进精准扶贫模式的创新与发展。（如表1）

表1 集中连片特困地区三种精准扶贫模式的比较

五、我国集中连片特困地区实施精准扶贫的启示

随着，全国集中连片特困地区扶贫工作如火如荼地开展，精准扶贫模式成为集中连片特困地区脱贫攻坚的重要路径选择。但是，通过对大别山区、武陵山区、秦巴山区的精准扶贫模式典型经验介绍以及对比分析，发现当前连片特困地区开展精准扶贫开发还存在一些问题，如贫困地区精准扶贫认识不到位、扶贫体制机制不合理、精准扶贫模式创新性不足等。特别是如何选择正确的精准扶贫模式，对于连片特困地区尽快脱贫致富是一个关键问题。

（一）尊重地区之间的差异性，因地制宜选择精准扶贫模式。

新时期，精准扶贫已成为解决集中连片特困地区扶贫开发工作的重要手段。但是，经济发展程度不同、地理环境方面的差异、思想意识的区别都在一定程度上影响集中连片特困地区精准扶贫开发工作的模式选择。当前连片特困地区最主要的精准扶贫模式有旅游精准扶贫模式、金融精准扶贫模式、易地搬迁精准扶贫模式等等，这些精准扶贫模式的选择都是在尊重地区之间的差异性上形成的，并都从不同的角度促进了连片特困地区的发展。例如大别山区安徽省六安市，尊重地区旅游资源的优势，以旅游资源开发为突破口，而不是选择金融扶贫的方式，更没有选择异地搬迁的做法，这就是尊重地区差异性的表现。所以，其他集中连片特困地区要想推进精准扶贫开发，实现脱贫致富，需尊重地区之间的差异性，因地制宜选择精准扶贫模式。并且，这些精准扶贫模式本身并没有孰好孰坏之分，只有对某连片特困地区适合或者不适合的问题。[22](p51)因为不同精准扶贫模式的实施程序不同，他们所产生的效果也不同。当然，扶贫成效评价的指标也应不同，他们之间的评价结果也就更加没有可比性。所以，不能一味地用传统的扶贫成效评价指标去评判哪一种精准扶贫模式更好。因此，连片特困地区在选择精准模式时，除了应该考虑一些模式的可复制性外，更应考虑该模式是否真正能完全适应该连片贫困地区的具体情况和需求，应该尊重连片特困地区之间的差异性，针对各个连片特困地区的实际情况，摸清地区发展需求，因地制宜地选择合适的精准扶贫模式，并建立差异化的扶贫评价体系，以不断完善本地区的精准扶贫模式。只有这样，才能彻底消除连片特困地区的贫困问题，才能真正实现贫困人口脱贫致富与全面小康的宏伟目标。

（二）做好精准操作工作，是集中连片特困地区实现脱贫的关键和核心。

精准扶贫开发模式与其他扶贫开发模式最大的区别在于，它具备精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等环节，且每个环节要做的扶贫工作必须精准化，这样才能真正发挥精准扶贫模式的作用，这也是集中连片特困地区实现脱贫的关键和核心。因为集中连片特困地区贫困人数多，致贫因素复杂，需做好精准操作工作，将致贫因素有针对性地解决，而不是一味地采取过去那种“漫灌式”扶贫开发，不注重扶贫开发工作的精细化与精准化。如大别山区安徽省六安市实施的旅游精准扶贫模式，对该连片特困地区的“资源、区域、人口”等指标进行精细划分，并做好精准化的模式开发。武陵山区湖南省张家界市实施的金融精准扶贫模式，对该连片特困地区的“金融、区域、项目”等指标进行精细划分，并做好精准化的制度安排。秦巴山区四川省苍溪县易地搬迁精准扶贫模式，对该连片特困地区的“政策、责任、管理”等指标进行精细化划分，并明确各阶段的任务安排。所以，其他集中连片特困地区要想实现脱贫致富，关键是要做好精准操作工作，保证扶贫开发工作的精细化与精准化。同时，还需加强对精准扶贫工作的实时监管，以实时调整精准帮扶的政策，推进精准扶贫的开发工作。而实时监管主要是对精准扶贫工作各个环节的监督与管理。以秦巴山区四川省苍溪县的易地搬迁精准扶贫模式为例，明确和细化政府各单位责任，并对苍溪县易地搬迁精准扶贫模式实施前、实施中、实施后的全过程都进行精细化的监督与管理。并根据精细化监管的情况，制定有效的配套机制，以确保各阶段的任务能够顺利完成。总而言之，要想真正实现连片特困地区脱贫致富，需做好精准操作工作，精准化地解决连片特困地区的贫困难题。

（三）完善各项扶贫机制，才能保障精准化扶贫工作顺利完成。

“连片特困区”是扶贫攻坚主战场，精准扶贫是有效解决传统扶贫工作中出现的贫困居民底数不明、针对性不强、效果欠佳等问题的重要路径。但是，精准扶贫毕竟还是一个新生事物，在应用过程中还存在诸多缺陷。这就需要在实践过程中不断完善各项扶贫机制，以保障精准扶贫工作的开展。因此，政府部门应该树立正确的精准扶贫理念，将精准识别地区的开发条件与完善扶贫开发的机制相结合，为精准扶贫模式的实施提供制度保障。一是建立精准扶贫的多方联动机制。由于连片特困地区贫困人口数量多，贫困程度深，本地优势资源开发条件互补性差。因此，需在扶贫开发过程中形成多部门参与的扶贫联动机制，明确政府、市场、社会三者在区域精准扶贫开发工作中的责任、权利和义务，以引导其有序参与连片特困地区的精准扶贫，有效协调与管理连片特困地区精准扶贫的开发工作；二是完善精准扶贫的工作机制。根据连片特困地区自身拥有的优势条件，发挥资源、财政金融、机构力量等资源的导向和杠杆作用，不断完善精准识别、帮扶、管理、考核等机制，准确识别精准扶贫对象，做好精准帮扶培训，明确精准管理程序，细化精准考核标准，以推进精准扶贫开发工作的顺利进行；三是加强精准扶贫的资源整合机制。连片特困地区的开发条件比较单一，需加强连片特困地区的资源整合与配置，推进区域扶贫资源的集中投放，最大化地利用连片特困地区的开发条件。精准扶贫开发工作之所以成为连片特困地区脱贫攻坚的重要手段，是因为它可以精准识别连片特困地区的开发条件，整合片区的全部资源，精准发力，发挥出连片特困地区开发条件的最大功效，帮助连片特困地区脱贫致富。

（四）不断创新精准扶贫模式，切实提高连片特困地区的扶贫成效。

当前连片特困地区都在积极开展精准扶贫开发工作，但是由于各片区之间具有差异性，各片区实施不一样的精准扶贫模式，即使是同一片区的不同区县也实施不同的精准扶贫模式。我国总共有14个连片特困地区，其他连片特困地区需结合自身实际，开展精准扶贫开发工作。因此，区域差异性为各地区精准扶贫的创新提供了空间和条件，尤其是资源要素禀赋的差异性更成为创新精准扶贫模式突破口。如大别山区安徽省六安市，以本区域丰富的旅游资源为突破口，创新发展旅游精准扶贫模式。而武陵山区湖南省张家界市，立足本区域良好的金融系统，开辟出金融精准扶贫模式。虽然，当前已有精准扶贫模式的成功做法值得各连片特困地区学习和推广。但是，连片特困地区在实施精准扶贫开发过程中，需根据自身区域特点和需要，创新更加适合自身发展的精准扶贫模式。也只有这样，精准扶贫开发才更具有针对性和实效性。因此，其他片连片特困地区要突破现有模式的局限，不断创新其他的精准扶贫模式，如教育精准扶贫模式、区域生态补偿精准扶贫模式等，尤其是在区域生态补偿精准扶贫模式这一块，是可以探索出更多的精准扶贫新模式。这主要因为连片特困地区生态脆弱、地贫灾多、基础设施薄弱，严重制约连片特困地区脱贫致富。由此可见，要确保到2020年能够如期脱贫，实现全面建设小康社会的宏伟目标。精准扶贫是根本，应以“六个精准”（扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准）为基本准则，以“五个一批”（发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）为主要方式，充分结合连片特困的区域特点，着力不断创新区域精准扶贫模式。[23](p282)

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责任编辑 申华

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1003-8477（2017）02-0046-11

张玉强（1978—），男，广东海洋大学管理学院副教授，博士；李祥（1989—），男，广东海洋大学管理学院行政管理硕士研究生。