欧美金融监管体制变迁及其启示

吴旭

国际金融业主要存在两种经营管理体制，一种是分业经营、分业管理的体制，一种是混业经营、混业管理的体制。世界各国金融业经营管理体制经过不断演变，伴随着经济、政治、社会、技术等因素的变化对制度的影响，大体上经历了从最初的简单混合经营到高级的行业细分经营的发展逻辑。

美国金融管理体制变迁

美国金融业经营管理体制经历了一个从混业到分业，再从分业到更高层次混业的历程。

自由竞争时期。1933年以前，美国的金融业鼓励开展自由竞争。1864年的美国《国民银行法》虽然禁止国民银行从事证券业务，但私人银行机构可以既从事一般银行业务，接受客户存款又可以从事承销、证券投资等一般证券业务。当时进入证券市场受限制的国民银行，可以通过其控股子公司从事一般证券业务。

大危机后严格金融监管时期。以1929年10月华尔街股市崩盘为标志，美国金融泡沫开始破灭，大量银行挤兑、95%商业银行倒闭导致美国金融体系几乎瘫痪，金融混业经营制度备受质疑。1933年罗斯福上台后颁布了《格拉斯-斯蒂格尔法》，禁止商业银行、投资银行和保险公司在业务上相互渗透；禁止商业银行参与投资银行业务，特别是证券承销和自营业务，同时禁止商业银行与证券机构联营或人员相互兼职；规定商业银行从证券市场获得的收益不得超过总收入的10%，使得大多数商业银行被迫退出股市。随后，美国又相继颁布了《1934年证券交易法》、《投资公司法》等一系列法案，逐步强化了金融分业经营制度。另外，建立了证券业最高监督机构：联邦证券交易委员会（SEC）。美国联邦政府监管机构如美联储与SEC等与各州金融监管机构共同承担监管金融行业的只能，美国步入严格分业经营、分业监管时代。

再次放松金融监管时期。分业制度虽然在一定程度上稳定了金融秩序，促进了经济发展，但随着经济形势的变化和金融环境变迁，分业制度面临诸多挑战：首先，1973年布雷顿森林体系崩溃引起全球金融市场动荡，两次石油危机使美国经济陷入滞胀：高失业率伴随着高通货膨胀率。凯恩斯主义受到质疑，崇尚经济自由主义的货币学派逐渐占领上风；其次，以德国为代表的欧洲国家商人银行全面金融业务对美国金融分业制度形成一定冲击；再次，银行和证券公司越来越多地运用金融工具创新来规避法律限制，对分业监管体制提出新的挑战；最后，金融自由化浪潮及计算机通讯技术的迅速发展，使全球资本流动更加频繁。基于上述原因，美国联邦政府采取了一系列放松金融管制的措施，如《1980年存款机构放松管制和货币控制法》等。1999年11月颁布的《1999年金融服务现代化法案》，彻底打破了银行、证券和保险业之间的界限，允许商业银行以金融控股公司形式从事包括证券和保险在内的全面金融服务，实行混业经营。

审慎金融监管时期。2007年的次贷危机给美国经济及全球经济带来沉重的打击。次贷危机始于金融领域，最终扩散至实体经济转化为经济危机。为了防止危机进一步恶化、稳定美国金融系统，2010年7月21日，奥巴马签署金融监管改革法案《2010年华尔街改革和消费者保护法》，重新界定了四大金融监管机构的职能，明确由美联储作为美国金融监管的最高机构；加强银行的资本要求；加强对信用评级机构的监管；加大对金融衍生产品监管力度；加强对金融消费者及投资者保护。从此美国金融监管体制进入审慎金融监管时期。这部法案对美国金融业、金融监管系统以及全球金融监管发展趋势带来空前的影响。

英国金融管理体制变迁

英国过去一直实行分业经营、分业管理，商业银行和投资银行分离。英格兰银行作为中央银行对银行业进行监管，非银行金融机构分别由特定的九个机构监管。20世纪70年代，随着金融混业经营程度深化，英国政府充分认识到分业监管体系的缺陷，于1971年开始放松管制，鼓励银行业参与更多业务领域。1986年10月，英国进行了史称“大爆炸”的金融改革，废除商业银行对证券投资的限制。1998年7月，《金融服务和市场法案》公布，由金融服务局FSA代替原来英格兰银行对银行业进行监管，同时也将原来九个金融监管机构的监管职能承接过来，对所有金融机构进行统一监管。至此英国实行完全的混业管理。

次贷危机爆发后，英国对其金融监管体制进行了深刻反思。针对英国金融市场效率低下、难以防范系统性风险的问题，政府决定将金融服务局FSA进行拆分，将金融监管权力重新划分到英格兰银行的职能中。立法层面，先后出台了《2009银行法案》、《2010金融服务法》、《衍生品交易市场改革方案》、《金融监管改革法案》、《金融监管新框架：建立更强大系统》等一系列法律将改革方案予以法治化。2013年4月，金融服务局FSA完成拆分，由英格兰银行统一监管英国的金融机构，强化了英格兰银行的最高监管权。在英格兰银行下设审慎监管局PRA负责银行、投资银行、保险等2000多家金融机构的监管。同时，在英格兰银行董事会下设金融政策委员会FPC，负责整个金融体系的安全性和稳定性评估。

欧盟金融管理体制变迁

欧盟的金融监管分为三个层次：最高层欧盟委员会，负责金融法律、法规的制定；中间层欧洲中央银行，负责欧元区货币政策的制定和执行；最底层欧盟各成员国内部的监管委员会，负责对本国金融机构的监管。

次贷危机爆发后，欧盟认识到现有监管体系并不足以防范及化解系统性危机。鉴于此，欧盟发布了一系列监管改革文件，如2008年4月签署了旨在解决跨国金融危机问题的《谅解备忘录》；2009年6月欧盟理事会通过的《欧盟金融监管体系改革》；2010年9月欧洲会议通过的《泛欧金融监管法案》；2010年10月欧洲议会初步批準的《对冲基金监管草案》等。

这些改革措施主要包括：《欧盟金融监管体系改革》提出将宏观审慎监管和微观审慎监管结合起来。2010年9月22日欧洲议会决定成立欧洲系统性风险管理委员会（ESRB），负责监控和预警欧洲经济中的金融风险；欧洲中央银行地位加强，负责对银行、对冲基金、私募股权基金、信用评级机构的监管；加强成员国之间的金融监管合作协调机制；2011年，欧洲金融监管系统（ESFS）建立，旨在为欧洲金融业提供优良金融环境，避免发生大规模金融危机。

我国的金融监管体制变迁

我国金融监管体制改革是伴随着我国金融业发展逐步进行的，总体上分为计划经济时期的金融监管体制、统一监管时期的金融监管体制、分业监管时期的金融监管体制三个阶段。

计划经济时期的金融监管体制（1948～1978年）。我国在传统经济体制下建立并实行了高度集中统一的“大一统”金融体制。

统一监管时期的金融监管体制（1978～1992年）。1978年我国开始进行银行体系改革，到1984年基本形成二级银行体制，即：中国人民银行专门行使中央银行职能，各专业银行在各自业务领域开展业务。20世纪80年代中期，随着经济体制改革的推进和金融改革的深化，我国建立了一大批非银行金融机构；开放了货币市场和资本市场；推行了专业银行的企业化改革。1986年国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》进一步明确了中国人民银行的监管职能，对金融业实行统一监管。

分业监管时期的金融监管体制（1992至今）。1990年11月26日和1990年12月1日，沪深交易所相继成立。1992年10月，国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会成立，标志着中国证券市场监管体制形成。1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》明确提出银行业、证券业、保险业实行分业管理，从而确立了我国分业监管体制。1995年3月，《中国人民银行法》颁布，确立了中国人民银行作为中央银行的职能。随后，《商业银行法》、《证券法》等一系列法律的颁布实施，明确了银行、证券、保险分业经营、分业管理的模式。监管体系上，中国证监会、中国银监会和中国保监会先后从中国人民银行分离出来，分别承担证券、银行及保险监管职能，构成了我国“一行三会”金融监管体系。

从实践情况看，我国分业经营模式，在我国金融市场发育、制度建设及监管体系还不十分健全的情况下，有存在的必然性和合理性，总体上是利大于弊的。这一监管模式适合我国分业经营的金融体系，为我国金融业各金融机构的发展提供了良好的金融环境，也为我国金融业的发展提供了有力保障。但是也应看到，随着我国金融综合经营和金融创新的发展、人民币国际化程度的提高、互联网进入金融领域，现行金融监管体制与金融发展不相适应的问题日益突出：存在监管重复和监管真空。在分业监管体制下，各监管部门仅对各自监管领域下的特定的金融机构进行监管。对于跨行业金融产品和金融机构的监管，缺乏相关法律制度和职能的严格定位，导致监管重复或监管真空；阻碍金融创新。我国对金融业的严格限制、融资及投资渠道的缺乏及传统单调的业务品种，使得具有转移风险及套期保值功能的金融产品及衍生工具无法在市场上存在，影响了金融市场发展的深度广度和市场主体的运作决策；缺乏规范的监管信息共享机制。我国金融监管的信息系统尚处于分割、低效、失真的状态。一方面一行三会的监管信息共享系统尚未建立；另一方面监管信息报送制度难以落实，各部门向监管对象提取监管数据，存在重复提取和无效提取的问题，不仅导致监管重叠，基础设施分散，增加了金融监管的整体成本，而且影响了金融市场的统一互联和金融资源的有效配置。

对我国的启示

我国金融体制建立从1978年改革开放至今三十余年，同美国等发达国家相比较，金融监管体系需要更多的改进。

正确处理金融创新与监管关系。金融创新是金融体系发展的内在动力，是金融市场快速发展的助推器。金融创新为消费者提供了更加丰富的产品和服务，使市场交易更有效率。然而金融创新同时是把双刃剑，在带来收益的同时，也带来风险。我国正处于金融市场加速发展期，美国次贷危机使我国对金融发展重新审视，但不能因噎废食，禁止金融创新，应当采取相关措施为其提供高效有序的金融市场环境，同时也增大金融创新品种的监管力度。

加强对金融消费者及投资者保护。我国金融业迅速发展的今天，金融产品种类之多、创新之快、结构之复杂，不是普通的金融消费者可以全面了解和掌握的。金融市场中的信息不对称、欺诈行为、内幕交易等行为屡见不鲜。因此，针对金融消费者和投资者保护立法，维护金融消费者的合法权益作为金融监管的目标之一，是保证金融市场公平、公正、公开的基本前提。在立法进一步完善的同时，为保护投资者与消费者的权益，银监会、证监会和保监会可设立消费者金融保护部门。一方面，加大对相关金融机构的监管力度，解决道德风险问题；另一方面，提高消费者与投资者维权意识，通过合法途径保护自身权益。

增强中国人民银行的监管职能。美国金融监管改革将美联储地位进一步加强，使其成为监管系统内的最高权威机构，使美国监管模式真正发展为伞形监管模式。随着经济金融的深入发展，目前我国分业经营、分业监管的模式，已经难以做到风险全覆盖，存在着金融监管空白。四个金融监管机构相互之间是平级机构，相互之间都不存在约束力。当出现金融监管边界模糊的时候，就会出现监管机构之间监管不协调、监管缺失，容易形成金融监管空白，缺乏对系统性风险的防范。因此，有必要从我国国情出发，借鉴国外经验教训，发挥央行在金融监管中的主导作用，增强中国人民银行的监管职能。

促进宏观审慎监管和微观审慎监管分工协调。从我国金融业发展的实际情况出发，适应社会主义市场经济发展需要，把防控系统性金融风险、维护金融稳定运行作为监管的基本目标，促进宏观审慎监管和微观审慎监管分工协调。（1）明确央行行使最高监管权，负责防范和化解全局性和系統性风险；（2）“三会”继续存续对微观业务领域行使监管职能，着力提高监管水平；（3）明确地方政府承担一部分地方金融活动的监管职能，如对小贷公司、担保公司的监管。通过学习借鉴国际经验、调整“一行三会”的职能、整合监管资源，建成由中央银行主导的，各监管部门分工合理、内部协调、覆盖全面、反应迅速、处置稳妥的宏观审慎监管和微观审慎监管相结合的金融监管体系，确保我国不发生系统性、大规模深度金融风险的底线。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）