我国民事执行机制的完善

文/肖建华

专题综述

我国民事执行机制的完善

文/肖建华

民事“执行难”自20世纪80年代以来就一直是人民法院司法活动中广受关注的话题。随着社会经济迅速发展，民商事案件激增，“执行难”问题愈演愈烈，给司法公信力与维护实现人民合法权益带来了负面影响。“执行难”问题是社会、政治、经济等诸多方面多种因素综合导致的，要消除民事“执行难”不仅需要健全民事执行中的各项具体制度，还要不断完善实现民事执行功能和价值所需要的民事执行机制。

民事执行机制概述

“机制”一词来源于希腊文，原义是指机器的构造和动作原理。大致而言，机制可以归纳为事物有机体的各个要素、各个子系统之间相互联系、相互制约、相互作用的关系，以及通过相互间的关系实现其整体功能的过程。故民事执行机制，可以界定为为了实现民事执行的功能和价值，在民事执行机构、民事执行当事人、民事协助执行人以及其他民事执行参与人之间所形成的相关作用、相互影响的关系。

民事执行机制是一个由民事执行权分权制衡机制、民事协助执行机制、民事执行当事人变更机制和民事执行威慑机制构成的有机联系的整体。其中民事执行权分权制衡机制主要针对民事执行机构而言的，重在解决依法规范执行的问题；民事协助执行机制主要是针对协助执行人而言的，重在解决规范高效协助执行的问题；民事执行当事人变更机制主要是针对执行当事人而言的，重在解决逃避规避执行的问题；民事执行威慑机制主要是针对全社会而言的，重在解决构建社会诚信体系的问题。

“执行难”是一个多因一果的现实问题，总体而言，“执行难”可以分为因被执行人确无履行能力而造成的“执行难”和被执行人虽有履行能力但因其他原因而造成的“执行难”。前者是客观存在且不可根除的社会风险，并非执行机制所能改变的。就后者而言，造成“执行难”的原因主要是执行能力有限、执行不力、执行逃避规避和执行受到干涉等。为了消解“执行难”，实现民事执行的功能与价值，就需要针对这些造成“执行难”的主要原因，建立和完善民事执行权分权制衡机制、民事协助执行机制、民事执行当事人变更机制以及民事执行威慑机制等，形成健全的民事执行机制体系，化解其中存在的主要矛盾。

民事执行分权抗衡机制

民事执行权分权制衡机制是指在民事执行实施的过程中执行机构及其内设部门、执行当事人、有关利害关系人以及上下级执行机构之间所形成的相互影响、相互作用的关系。民事执行权分权制衡机制核心在于，在民事执行权与民事审判权、上下级执行机构以及执行机构内设部门之间形成有效的制约监督机制。通过设置科学的执行机构内设部门能够实现不同执行行为分由不同的部门和人员予以实施，提高不同执行人员的专业化水平和熟练程度，有助于最大化和高效化地实现债权；通过民事执行权在上下级执行机构、执行机构内部的分权制衡和相互监督以及民事执行权与民事审判权之间的合理分工，能够及时发现怠于执行、违法执行的情形并予以矫正，不仅有利于提高民事执行的效率和效果，而且能够保障民事执行权运行的正当性，有助于债权实现的正当化。

从中华人民共和国成立以来，我国的民事执行工作大致经历了一个从审执不分、执行附属于审判到审判与执行相对分离的三个阶段，执行机构的称谓包括很长时期的“执行庭”与改革陆续建立的“执行局”。在民事执行工作的不断探索改革过程中，我国民事执行权分权制衡机制出现了一些弊端，包括：（1）片面追求执行工作的统一管理；（2）对民事执行权和民事审判权之间的界限认知模糊；（3）执行机构的人员构成不合理，分权制衡缺乏主体支撑。执行机构的人员构成，并没有法律或者司法解释对之作出明确的规定，在实践中是将执行员和法官作为同一类主体来进行看待和管理的。执行机构组成人员由于相互之间缺乏必要的分工，不利于执行实施权的分权制衡和执行威慑力的形成。

对于民事执行分权抗衡机制的完善，首先需要对民事执行机构归属进行再确认。目前学界和实务上对审执分离模式一直有激烈的讨论和分歧。大致分为将执行机构设置在法院之外的“外分”派与坚持在执行机构内设于法院内部并进行优化完善的“内分”派。虽然两者的观点都具有一定的合理性与实践意义，但应当认识到，我国的“执行难”和“执行乱”并不是因为执行机构设在人民法院内部而造成的，其中起决定性的因素是我国处于特定历史阶段的经济、社会、文化的发展水平，也是对执行客观规律以及执行权分权制衡认识升华过程中的必经阶段。其次，需要厘清执行程序中执行事项与审判事项之间的关系，设置科学合理的执行机构内设部门，实现审判权与执行权之间的相互制约、执行权内部的合理分工与相互制约。关于民事执行中审判事项的处理有两种思路：其一是只要在民事执行中出现因民事执行而产生的衍生实体性争议的，就必须通过另行提起诉讼的方式加以确定后再予执行；其二是对于衍生实体性争议由执行程序先行审查并作出决定，执行当事人、有关利害关系人对审查决定不服的再通过提起诉讼的方式予以救济。相较而言，后一种思路既能严格区分执行事项与审判事项，又能够最大限度地实现民事执行的功能与价值。最后，执行机构重构。在明确执行机构应内设于法院的基础上，要完善执行机构部门设置，合理配置权力以更好地制约抗衡和监督。横向上，可以在法院内部设立享有完全民事执行权能的执行机构，与审判机构互相独立和牵制。在执行机构内部根据民事执行权执行命令权能、执行实施权能、执行裁决权能的划分，可以设立专门行使执行命令权能和执行裁判权能的部门（例如执行裁判庭和执行法官），以及行使执行实施权能的部门（例如执行官），也可以考虑执行官和司法警察的整合。纵向上，设立执行机构垂直管理统一管理体制。考虑到我国当前实际情况，设立专门执行法院的可能性较小，所以可以考虑在最高人民法院设执行总局、地方各级法院设执行局，由省高级人民法院统一管理本辖区执行事务的统一管理体制。

协助执行机制

民事协助执行机制是指执行机构和协助执行主体在协助执行的过程中所表现出来的要求协助和提供协助之间相互作用的关系。其核心是明确负有协助执行义务的主体范围、协助执行的程序和拒不协助执行的法律后果等。完善民事执行协助机制的意义在于：其一，通过不断延伸协助执行主体和强化协助执行主体的责任能够最大限度地发现被执行人及其可供执行的财产，从而为最大化地实现债权提供条件；其二，通过不断完善的协助执行程序，提高协助执行的效率，节约执行成本和司法资源进而贡献于债权实现的高效化。

民事执行协助执行主要环节包括：第一，被执行人及相关人员的查找，即协助执行法院查找被执行人或其法定代表人、法定代理人、主要负责人等；第二，被执行财产的调查与控制，即协助执行法院查找被执行人的财产并对其予以查封、扣押或者冻结等；第三，被执行财产的变现，即协助执行法院对被执行人的财产进行评估、拍卖、变卖、办理财产权属转移登记等；第四，执行现场秩序的维护与见证，即协助执行法院对破环执行现场秩序的行为进行制止并应对各类可能发生的突发事件；第五，执行矛盾的化解与特困群体的救助，即协助执行法院通过做执行当事人的思想工作、给予必要的救助等防止和化解因执行而可能引发的矛盾等。

经过多年的执行实践和人民法院的不懈争取，我国的协助执行机制取得了长足的进步。但当前我国民事协助执行机制远未完善，存在诸多问题：第一，民事协助执行机制尚未走上法治化的轨道。现行法律、司法解释对协助执行的规定较少，实践中协助执行机制主要依据的是相互之间所达成的会议纪要、备忘录、联合发文等，存在严重的地方性与不均衡性，协助执行机制非法治化和配套法律不健全。第二，人民法院存在越位和缺位，一些本属于国家有关职能部门或者其他协助执行主体应予协助的事项而由人民法院直接负责，一些本应由人民法院负责实施的事项却由协助主体协助完成。第三，协助执行责任体系不健全，未尽协助义务的认定与赔偿责任缺乏程序规制，同时缺乏强有力的制裁措施。第四，协助执行方式不够经济高效，办理协助执行的手续繁琐，耗时较长，协助执行效率低，给执行工作带来了极大障碍。

协助执行机制的不健全是“执行难”的一个重要诱因，逐步完善协助执行机制是今后执行工作突破的一大重点。首先，应当加强执行立法，明确规定协助执行的主体范围、协助程序、协助责任和协助措施，完善协助执行的责任体系；其次，应确立依法协助执行的理念，明确强调协助执行的法律义务，根除实践中不配合协助、选择性协助的消极现象；最后，应结合执行工作需要优化协助执行方式和交流通畅性，降低执行工作中的人为障碍，提高执行效率。例如，可探索建立公安机关、工商部门等行政机关与执行机构直通互联的信息网络系统。

民事执行机制是一个由民事执行权分权制衡机制、民事协助执行机制、民事执行当事人变更机制和民事执行威慑机制构成的有机联系的整体。

民事执行当事人变更机制

民事执行当事人变更机制是指在变更执行当事人的过程中执行机构、审判机构、执行当事人以及其他利害关系人之间所形成的相互作用的关系。包括申请执行人的变更和被执行人的变更两类。民事执行当事人变更机制的重点在于明确执行当事人变更的范围、执行当事人变更的程序、民事执行权与民事审判权之间的界限与衔接等。通过明确执行当事人变更的范围将符合条件的案外人变更为执行当事人，能够扩大被执行财产的范围，从而直接有利于债权实现的最大化。此外，通过明确在执行程序中可以直接将案外人变更为执行当事人能够避免不必要的讼累和程序迟延，有助于债权实现的高效化。

执行当事人的变更机制，最早可以追溯到20世纪80年代后期，最高人民法院通过几个批复认可了变更或追加执行当事人的做法。1991年民事诉讼法第213条规定，“作为被执行人的公民死亡的，以其遗产偿还债务。作为被执行人的法人或者其他组织终止的，由其权利义务承受人履行义务”。第一次从法律上明确了当事人变更，此后的民事诉讼法适用意见、执行规定、2015年的民事诉讼法司法解释进一步完善了执行当事人的变更或追加的规定。

这些规定避免了一旦发生实体性争议就必需另行提起诉讼加以确定而造成的讼累和执行迟延，取得明显的实效。但由于我国法律关于执行当事人变更的规定过于简单，在程序上显有缺失，在执行当事人、有关利害关系人诉权的保障上有违基本的诉讼法原理。具体而言包括：第一，民事执行当事人变更性质不明，在立法上未能界明变更执行当事人是程序上不具有终局性的暂时认定还是终局性的裁判。立法与实践中偏向于后者，有违实体性争议应当通过诉讼程序加以解决的民事诉讼法基本原则。第二，民事执行当事人变更适用情形不完善，对于变更执行当事人的适用原则、执行过程中申请人可否变更、申请执行前发生的应予变更被执行人的情形，法律均没有明确规定。第三，民事执行当事人变更程序不健全，对变更执行当事人的启动程序、审查期限、审查组织与审查方式等，现行法律并未规定。

对于民事执行当事人变更机制的完善，首先需要明确执行当事人变更适用情形。变更执行当事人的情形不应以列举的方式加以限定，而应在民事实体法和民事程序法的广阔范围内寻求其适用的法律依据，但这并不妨害对执行当事人的变更进行类型化。应明确执行依据所确定的债权发生转让、债务承担或执行依据所指向的系争标的物发生转让时是否可以变更当事人以及执行当事人变更的适用原则。其次，需要完善执行当事人变更程序。变更执行当事人的程序需要明确变更程序只能基于申请而启动的原则，并严格限制申请主体和申请条件，并立法确定审查的组织、审查的期限、审查的形式和审查的结果。

民事执行威慑机制

民事执行威慑机制是指在对拒不履行义务的被执行人予以惩罚的过程中执行机构、被执行人及其相关人员、执行威慑主体之间形成的相互作用的关系。民事执行权分权制约机制、民事协助执行机制以及民事执行当事人变更机制的建设，旨在最大限度地发现被执行人的财产和最小成本地变现被执行人的财产，从而最大限度地实现申请执行人的债权。然而并不是所有的民事执行都需要对被执行人的财产采取执行措施，并且即使穷尽了法律所规定的所有执行措施仍有可能无法完全发现被执行人的财产。在此情况下，就需要通过建立民事执行威慑机制，通过采取各种非直接的威慑措施尽可能地迫使被执行人履行义务。健全、完善的民事执行威慑机制主要是形成对拒不履行义务的被执行人在生产、经营、生活、消费以至人身自由等各领域全方位予以限制的高压态势，促使其尽快、自觉履行义务，并在全社会范围内形成自觉履行义务的良好风尚，从而有利于债权实现的最大化和高效化。

民事执行威慑机制的实质在于通过惩罚和威慑以督促被执行人主动履行义务。自2004我国最高人民法院提出建立全国统一的执行案件信息管理系统起，先后上线了“全国法院被执行人信息查询”系统、“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”系统、网络执行查控系统及最高人民法院网络查询被执行人渔业船舶信息系统等，不仅构成了我国的执行信息公布平台，还成为了执行威慑网络平台，与报纸、广播、电视、法院公告栏、新闻发布会等其他方式编织成多层次的信息发布网，在不侵犯公民隐私权的基础上，将被执行人的失信行为和相关信息尽可能多地曝光。在社会舆论强大的软性威慑力下，促使被执行人不得不为了挽回声誉、恢复形象、回归正常生活而积极履行法律确定的义务，从而实现诉讼的完全终结。

以信息网络技术为依托，法院与其他部门有效地联动配合，利用公开曝光带来的社会舆论评价形成威慑力，形成对被执行人的倒逼机制，取得良好的实践效果。但我国有关的执行威慑理论发展得比较晚，执行威慑措施的构建过程存在着许多问题，这些问题的存在制约了其威慑功能的有效发挥。

首先是缺乏配套制度，我国社会信用制度不完善，单纯地公开而产生的社会公众负面评价尚无法对被执行人的生活工作产生实质上的影响，失信者得不到真正意义上的惩罚，执行威慑机制发挥的作用大打折扣；其次是立法上的缺位，法律规范对执行震慑的规定较少，新民事诉讼法第255条被认为是执行威慑机制最直接的法律依据。事实上，这也是其在基本法层面上唯一的法律规定。使得实践中执行威慑措施存在法律依据不统一，且缺乏操作性法律条文等困境。此外，网络威摄平台也尚不完善。执行案件信息管理系统更新滞后，繁重的执行工作和紧张的人员配备，使得执行案件信息录入不及时。而且由于区域地方经济文化差异等原因，两大执行案件信息查询系统的普及程度还不够，加上我国地区发展不平衡、信息网络技术的覆盖程度不一，网络平台威慑功能也十分有限。

完善我国民事执行威慑机制，需要完善执行威慑机制相关立法，明确执行威慑的概念、措施与操作程序；需要建立健全社会信用制度，加强行业信用建设，建立失信惩戒机制，加快信用法律立法；需要加强网络威慑平台建设，加强失信被执行人名单库信息建设，加强基础设施建设和专业人员配备。总之，这是个综合的系统的工程，经过人民法院和社会各方的用心建设，已经取得了一定的成效。

“执行难”的形成是多种因素综合导致的，解决执行难问题也必然需要社会各方面通力合作，建立和完善民事执行权分权制衡机制、民事协助执行机制、民事执行当事人变更机制以及民事执行威慑机制等，形成健全完善的民事执行机制体系，对破解“执行难”问题、及时实现生效法律依据所确定的权利具有重大理论和实践意义。

（作者系中国政法大学诉讼法学研究院教授）