深入推进农业供给侧结构性改革促进上海农村一、二、三产业融合发展

■王东荣 顾吾浩 吕 祥

深入推进农业供给侧结构性改革促进上海农村一、二、三产业融合发展

■王东荣 顾吾浩 吕 祥

经过多年不懈努力，我国农业农村发展已进入新的历史阶段。农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。面对我国农业出现的新情况、新问题，上海“三农”工作必须遵照中央的要求，调整工作重心，深入推进农业供给侧结构性改革，促进农村一二三产深度融合，加快培育农业农村发展新动能，开创农业现代化建设新局面。本文重点就上海农业在供给侧结构性改革中，如何促进一、二、三产融合发展谈一些看法。

一、上海农村一、二、三产业融合发展现状

近年来，在上海市委、市政府的重视和领导下，本市按照中央要求，加快转变农业发展方式，着力推进农村一、二、三产业融合发展，取得了初步成效，并在一些领域积累了一些有益做法和经验。如松江的家庭农场发展及金山的农业与二、三产业融合发展等探索，得到了中央和国务院有关部门的肯定。

（一）产业融合的主体初步形成

1.家庭农场迅速崛起。到2015年底，全市已发展家庭农场3829户，其中粮食生产家庭农场3555户,水稻种植面积达到45.94万亩；经济作物家庭农场175户，水产养殖家庭农场59户，其他家庭农场40户。

2.农民合作社蓬勃发展。到2015年底，全市已有农民合作社6302家，注册社员6.5万人，带动非成员农户12.3万户，实现经营收入86亿元；年销售额千万元以上农民合作社已超过200家。

3.龙头企业不断壮大。到2015年底，全市现有农业龙头企业387家，实现年销售收入1059.68亿元，实现利润总额45.22亿元。其中，年销售收入1亿元以上的龙头企业有84家，销售收入10亿元以上的企业有13家，50亿元以上有6家，100亿元以上的有4家。

（二）产业融合的载体形式多样

1.国家现代农业示范区建设步伐加快。2014年，根据农业部有关要求，本市积极推进国家现代农业示范区建设试点，并在浦东、崇明、金山等区县开展示范区创建的基础上，申报开展全市范围整建制创建国家现代农业示范区工作。2015年，本市被农业部正式认定为国家现代农业示范区。在推进会展农业、创意农业和休闲农业，促进农业与二、三产业融合发展方面，加快了发展步伐。

2.休闲旅游、乡村旅游主体突出。上海休闲农业围绕“城市让农业增效、农业为城市服务”的主题，积极拓展农业多种功能，促进一、二、三产业融合。目前，本市已初步形成农家乐、休闲农庄、观光农园、农业园区、生态林农业及民俗文化村等六大类型的休闲农业发展模式。

（三）产业融合的形态种类丰富

1.一村一品稳定发展。截至2014年底，本市已有18个村镇获全国一村一品示范村称号，共涉及农户10.7万户，其中从事主导产业农户2.9万户，主导产业收入10.5亿元。试点村镇的农产品品质、品位、品牌综合提升显著，示范带动作用突出，在技术支撑、人才培育、主体建设、品牌打造、营销创新等方面取得了长足的进步。

2.农产品加工业快速扩张。本市农产品加工企业加快发展，整体营利能力显著提升。截至2014年底，上海市农产品加工企业2253家，其中规模以上农产品加工企业804家，大中型企业93家，上市公司16家。规模以上农产品加工企业资产总计1356亿元，比“十一五”末增长82.5%；总产值达987元，同比增长72.3%；实现总利润32.0亿元，出口产品销售收入42.7亿元。

3.向第三产业拓展成果显著。涌现出了崇明区前卫村、浦东新区书院人家、松江区浦江源温泉农庄、金山区廊下现代农业园区、奉贤区海湾国家森林公园等一大批乡村休闲旅游的典型。2015年，全市已建成各类农业旅游景点249个，接待游客1765.9万人次，直接带动各类涉农旅游收入14.4亿元，解决当地农民就业3.1万人。

（四）产业融合的手段多元

1.农业品牌建设步伐加快。上海农业企业经过多年的经营发展，出现了一批具有很高市场知名度的品牌，如“马陆葡萄”、“爱森牌”猪肉、“海丰”牌大米、“绿妮”牌甜瓜、“军安”牌鸡蛋等。截至2015年底，全市有农业品牌生产企业1631家，7590个产品获得农产品质量认证。

2.龙头企业带动力增强。本市农业龙头企业直接和间接带动农户49.1万户，其中，带动本地农户14.5万户。

（五）产业融合发展模式基本形成

1.产业整合型融合。在家庭农场发展中，粮食家庭农场和农机结合的561户，粮食和经济作物结合的321户，种养结合家庭农场80户。另外，家庭农场也与其他经营主体进行融合发展，如农民合作社+家庭农场、农业龙头企业+农民合作社+家庭农场、镇农投公司+家庭农场、农机合作社+家庭农场等。松江区家庭农场中，粮食家庭农场户年均净收入为11.3万元，种养结合家庭农场户年均净收入为19.5万元，机农一体家庭农场户年均净收入为16万元。

2.产业链延伸型融合。以种养殖业为中心向产前产后产业延伸，将种子农药肥料供应与农业生产连接起来，或将农产品加工销售与农产品生产连接起来，农业一条龙生产服务企业发展加快。如上海集贤虾业养殖专业合作社，已拥有自己的育苗场、加工企业，形成了苗种淡化、成虾养殖、饲料销售、成虾收购、精深加工、冷藏保鲜、技术服务、品牌销售等一体化发展新形式。2014年，合作社养虾面积1.6万亩，辐射带动农户近1000户。

3.产业交叉型融合。比如休闲农业，主要是利用农业生态资源、农事活动、农产品加工和农家餐饮居屋、农村乡土文化等，集休闲、观光和体验于一体，实现农村一、二、三产业有机融合。2015年“十一”黄金周，上海各农业旅游景点接待游客90.87万人次，直接带动各类涉农总收入7434.23万元，其中农产品销售收入2512.07万元，解决就业5577人。

4.科技渗透型融合。以浦东现代农业科技创新中心、崇明生态农业科技创新中心和上海现代农业科技服务平台为载体，支持企业研发推广具有自主知识产权的核心技术与产品，如农业物联网技术，2015年在农业部发布的310项农业物联网成果中上海占63项，在全国排名第一。截至2015年底，全市农业物联网云平台已整合接入75个业务系统与平台，已在200多家蔬菜园艺场、17个区县动物卫生监督所、8个市境道口、110个产地检疫点、16家屠宰场检疫点及58家动物产品集散交易单位建立了信息管理系统。

本市一、二、三产业融合发展虽然取得了很大成绩，但还存在许多薄弱环节，如产业融合程度有待提高，主体培育质量有待提升，农产品加工有待精细化，利益协调机制有待完善。

二、上海农村一、二、三产业融合发展面临新的机遇和挑战

（一）新机遇

当前,上海农村一、二、三产业融合发展面临着比较好的机遇。

1.中央和上海市委、市政府高度重视农村一、二、三产业融合发展。党中央、国务院始终坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重。党的十八届五中全会通过的国家“十三五”《规划纲要》，2015年、2016年、2017年中央一号文件，国务院印发的《全国农业现代化规划》，都对深化农业供给侧结构性改革，推进农村一、二、三产业融合发展作出了具体部署。去年上海发布的《上海市现代农业“十三”规划》，也把农村一、二、三产业融合发展，作为都市现代农业新的经济增长点。加快补齐农业现代化短板，推进农村一、二、三产业融合发展，已成为全党和全社会的共识，为开创农业和农村工作新局面汇聚了强大推动力。

2.工业化、城镇化的快速推进为上海农业转型发展奠定了基础。十二五期间，上海农村的工业化、城镇化、农业现代化、城乡一体化取得了快速发展。2015年，上海郊区生产总值中，工业增加值已达到60%以上，农村居民家庭人均可支配收入达到23205元，其中工资性收入占75.4%，经营性收入占6.3%，财产性收入占3.3%，转移性收入占15.0%，工资性收入已经成为农民收入的主要来源。农村城镇化水平不断提高：2015年底，本市常住人口城镇化率和户籍城镇化率均达到90%左右，全市农业户籍人口从2000年的335万人下降到2015年的136万人。

上海郊区农村已经进入新型工业化、深度城镇化、都市农业转型发展时期。其主要表现为：工业化向农民提供了大量非农就业机会，农村人口大量向城镇转移，在农民收入中来自农业的收入逐步缩小，这为农村土地流转，实现农业规模经营创造了条件。随着上海城乡一体化进程加快发展，加快农业发展方式转变，推进农村一、二、三产业融合发展，率先实现农业现代化已经具备了十分有利的客观条件。

3.农产品市场供给关系变化为上海农业转型发展提供了机遇。党的十八大以来，我国经济发展进入新常态。一方面农业基础设施加快改善，农产品供给充裕，农民发展规模经营主动性不断增强，为农业现代化提供不竭源动力。另一方面，国内农业生产成本快速攀升,大宗农产品价格普遍高于国际市场,国外农产品进口逐年快速增长，农业出现了利用国际、国内两种资源两个市场发展的新趋势。

农产品的国际、国内市场供给关系的变化，给上海农业发展方式转变，提供了十分有利的条件。上海可以在继续重视粮食生产的前提下，根据市场需求，大力发展市场急需的个性化、多样化、优质化农产品，发展附加值比较高、竞争力比较强的中高端农产品。另外，这几年来，由于工业化和城镇化的快速推进，上海农村的耕地大幅度减少。今后一个时期，随着上海人口总量控制在2500万人左右，建设用地减量化等措施的实施，上海的农村的耕地面积将进入一个相对稳定阶段，上海农业功能将在为城市提供副食品之外，需要进一步发展绿色农业。农业的生态、休闲旅游、养生健康、农耕体验等多种功能将被进一步挖掘，农业的各种新产业、新业态、新科技、新模式将不断涌现，上海农业将进入大有作为的重要战略机遇期。

（二）新挑战

“十三五”时期，上海农业现代化的内外部环境将更加错综复杂,面临着许多新的挑战。

1.农业可持续发展的后劲不足。上世纪90年代以来，随着上海城市的拓展和郊区工业化城镇化的推进，这几年来，上海农村的耕地大幅度减少，耕地面积2010年第二次农业普查时为284.64万亩，比1996年第一次农业普查时减少40%；农业增加值在全市生产总值中的比重已从2000年的1.6%，下降至2015年的0.4%。2015年，上海农业总产值为302.62亿元，低于2011年314.58亿元的水平，上海农业的总产值已经从2013年起连续3年下降。

2.农业效益仍然较低缺乏竞争力。一是农业劳动生产率比较低。2015年，上海农业劳动生产率已经达到8.5万元,居于国内领先水平。但与美国和英国相比，他们的农业劳动生产率分别是上海的7.67倍和4.15倍。二是土地亩均产出率急需大力提升。2015年，上海农业土地亩均净收入为3856元（人民币），与发达国家相比，2012年，日本的土地的亩均产出率为8122.56美元，荷兰为2645.11美元，以色列为3854.32美元。三是农户从事农业收益比较低。调查资料显示，2015年，上海农业人口农户户均收入为6万元左右，韩国农户户均收入为20万元，英国达到46万元。四是土地级差高、农业成本上升、农业效益下降。近年来，随着建设用地价格上涨，上海土地级差不断提高，土地流转价格也水涨船高，一般每亩都要超过1000元以上，高的已达到每亩3000元以上。

3.农业产业链短，发展水平低。由于长期以来上海农业追求的目标比较单一，即为城市解决副食品供应，因此上海农业的最终产品大部分为鲜活农产品。近几年来，虽然提出上海农业发展要“接二连三”，但到目前为止，尚未从根本上改变农业和二、三产业融合度差，产业链短，发展水平低的状况，农业还基本停留直接生产领域，处于产业链最低端的一段。狭小的产业空间，影响了农业效益和农民收入的提高。

4.市民对农产品质量安全要求越来越高。这几年，上海郊区的农产品质量基本上是安全的。但是，上海市民对农产品质量安全的满意度却在不断下降，公众要求越来越高。人们对农产品的需求已由“吃得饱”向“吃得好、吃得安全”转变，大家考虑更多的是农产品是否有营养，是否有利于身体健康。

5.周边地区产业融合快速发展给上海形成新的压力。这几年来，党中央、国务院特别重视绿色生态发展，“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，周边的浙江等省在农村环境整治，发展农村绿色产业，推进特色小镇、美丽乡村等方面取得了突破性的进展。上海郊区的农业休闲旅游、农家乐等乡村旅游与周边的浙江等地相比差距很大。农业休闲旅游和乡村旅游产品远远供给不够，直接导致了大量市场需求外溢到周边地区。从2014年开始，上海市民选择在本市旅游休闲的人次连续两年出现负增长，到浙江农村休闲旅游的人数越来越多，长兴、安吉等地甚至形成了多个以接待上海旅客为主的“上海村”。

三、上海推进一、二、三产业融合发展的若干思路

按照《上海市现代农业“十三五”规划》，到2020年要基本实现农业现代化。加快农村一、二、三产业融合发展，实现农业新的飞跃和华丽转身,已经成为“十三五”期间上海农业改革和发展的一项重要任务。

（一）以提高农业竞争力为核心，加快上海农业转型发展

1.加快发展多功能农业。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》正式采用了农业多功能性提法。并综合了国际上对农业功能的研究，概括为五大功能：一是经济功能，主要表现在为社会提供农副产品，是农业的基本功能。二是社会功能，主要表现为对劳动就业和社会保障功能。三是政治功能，主要表现为农业在保持社会和政治稳定上。四是生态功能，主要表现在农业对生态环境的支撑和改善的作用上。五是文化功能，主要表现为农业在保护文化的多样性和提供教育、审美和休闲等的作用上。农业是一个古老的产业，其内部蕴藏着丰富的文化资源。另一方面，农业对教育、审美等有关人们的价值观、世界观和人生观的形成有积极作用，有利于人与自然的和谐发展，农业还承担着传承传统文化载体的职能。国际上一些发达国家的大城市，特别是一些世界级城市，如纽约、巴黎、伦敦、东京等，都特别重视城市周边的都市现代农业建设，他们不仅重视农业提供副食品的作用，而且都把农业作为未来城市发展的绿色屏障，让农业为城市提供更加优质的生态环境，提高城市的绿色发展水平，提高市民生活和生态环境质量。

农业多功能发展已经成为地球人的共识，发展多功能农业是上海发展都市现代农业追求的重要目标。要充分利用上海农业的生态环境和绿色资源，大力发展农业旅游产业，提升农家乐水平，推进民宿经济，形成都市农业旅游的新格局；要依托郊区农村的河湖、滩涂、水稻田，发挥农业的湿地功能，调节改善城市的生态环境小气候；要充分发挥郊区从本世纪初开始种植的100多万亩经济林、生态林作用，并通过改造逐步提升能级和水平：经济林可改造成为集采摘、生态休闲旅游为一体的百果园；生态林通过规划提升其园林景观功能，使其成为生态景观园；要发掘上海农业6000多年的农耕文化历史，弘扬现代农业的科技知识，建设青少年农业科普教育体验基地。

2.加快发展创意农业。创意农业起源于上世纪90年代后期，由于农业技术的创新发展，以及农业功能的拓展，观光农业、休闲农业、精致农业和生态农业相继发展起来；与此同时，创意产业的理念也在英国、澳大利亚等国家和地区形成并迅速在全球扩展。

上海是比较早提出发展创意农业理念的省市，虽然在总体上进展不快，但也出现了一些典型，如金山区的山阳田园经营的20亩左右土地，由于聘用了长期从事文化旅游业、熟悉搞创意农业的人才，在经营上转变了观念，即从原来的“卖农产品”转变为“卖农业的生产过程”，推出“亲子游”产品，吸引城市三口之家的学生和家长来到山阳田园学习、观光、体验，田园经营的20亩左右从原来的亏损转变为每年收入达200多万元。上海已经进入了后工业化、后城市化时期，市民对农业的要求，不仅要满足吃饱，而且要满足吃好、吃鲜、吃精、吃安全、吃健康；不仅要满足养胃，而且要满足养心、养肺、养脑、养生、养老；农业不再是苦菜花，而是要成为城市的百花园、后花园、御花园、摇钱树。“十三五”期间，上海农村应该把拓展都市农业休闲旅游功能作为农业转型发展和一、二、三产业融合发展的战略重点。要接轨世界大都市巴黎、纽约、东京等农业的发展模式，在中心城区周围和新城区周围，大力发展供市民休闲体验的“市民农园”；在远郊地区，鼓励发展开心农场和民宿经济，把空心村变为市民度假村；同时，鼓励家庭农场和合作社，以现代农业为主导，努力发展成为融生产、生态、文化、旅游为一体的生态休闲特色农庄，提升农家乐、乡村旅游水平。通过经营农业资源、生态环境，把卖产品和卖环境、卖享受、卖生产过程结合起来，实现农业价值的叠加效应。要学习浙江建设特色小镇的经验，充分发掘上海郊区农村特色，结合新型城镇化建设，统筹规划，加快推进上海特色小镇、特色村庄、美丽乡村建设，使之成为农村一、二、三产业融合发展的集聚区，成为都市现代农业的新产业、新亮点。

3.加快发展健康农业。去年，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。“纲要”对农产品的质量安全提出了更高的要求，要求“实现食品安全标准与国际标准基本接轨”。“建立食用农产品全程追溯协作机制”，“严守从农田到餐桌的每一道防线，让人民群众吃得安全、吃得放心”。随着社会发展和人们生活水平的普遍提高，以及人类生活方式的改变，健康产品的总需求急剧增加。在发达国家，健康产业已经成为带动整个国民经济增长的强大动力，健康行业增加值占GDP比重超过15%，而在我国，健康产业仅占中国国民生产总值的4%-5%，低于许多发展中国家。推进健康中国建设，是全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化的重要基础。未来15年，是推进健康中国建设的重要战略机遇期。

根据我国农业发展的阶段和实际情况，目前农业部对农产品的质量要求尚停留在“无公害”阶段，根据“纲要”对农产品的质量安全提出国际标准基本接轨的要求，上海应率先提出发展健康农业的目标，即上海农产品的质量安全应朝着促进人类健康的目标要求进行生产，成为全国高品质农产品生产的基地和高地。发展健康农业是上海农业可持续发展的需要，是提高农业产出率、增加农民收入的需要，也是上海率先实现农业现代化的需要。健康农业应该成为今后上海农产品生产的一张漂亮名片。

4.加快发展“四新”农业。“四新”农业是指发展农业的新产业、新业态、新技术、新模式，农业新产业指随着新的科研成果和新兴技术的发明、应用以及需求的新要求，推动农业产业链的延伸、功能的拓展而形成的一、二、三产业融合发展的新兴产业。农业新业态指基于不同农业产业间的组合、农业企业内部价值链和外部产业链的分化、融合和跨界整合所形成的新型产业形态。农业新技术是指将现代世界农业新技术革命所形成的物理、化学、生物技术成果，运用于农业生产全过程，提高农业生产力水平，获得更高经济效益和社会效益的农业质的变革。农业新模式主要是农业经营方式的创新和农业发展方式的转变，从而形成多种形式的新型农业经营主体和经营方式。

“四新”农业是上海农业今后一个时期发展的方向：在农业新产业方面，上海农业要加快产业结构调整，尽快形成高效生态、优质特色新产业；大力开拓和发展农业休闲旅游等生态功能产业，以信息化为引领，推进互联网智慧农业产业。在农业新业态方面，要整合资源，充分发挥区位优势，全面培育农业休闲旅游、农产品加工、农村物业经济等新型业态；农业还要与文化、教育、体育等的非物质生产部门相结合，形成更多的新业态。在农业新技术方面，要抓住本市建设具有全球影响力的科技创新中心的战略机遇，加快上海农业科创中心建设，使之成为上海科创中心的重要组成部分，成为能够承担国家农业科技创新战略任务的研发中心。并建议要在市级层面加强统筹，以市农科院为核心，把现有的“四个中心”有效组合起来，以有利于资源更有效利用。在农业新模式方面，要根据中央关于“三权”分置的要求，围绕培育新型农业经营主体，进一步完善相关体制机制，加快形成适应上海发展都市现代农业需要的新型农业主体。为加快推进“四新”农业建设，建议在本市可选择若干乡镇试点，建立“四新”农业实践区。

5.加快农业全产业链发展。现代农业产业链最早产生于19世纪50年代的美国，然后迅速传入欧洲、大洋洲等一些发达国家。农业产业链是指与农业初级产品密切相关的产业群的供给和需求关联构成的网络结构，包括为农业生产做准备的科研、农资等前期产业部门，以农产品为原料的加工、储存、运输、销售等后期产业部门。农业产业链的理论基础是系统论、市场经济理论和产业划分理论。目前，美、荷、加、澳等国的农业产业链经营已达到相当高水平，在全球范围内颇具竞争力。

上海农业要改变目前产业链短，发展水平低的状况，必须向发达国家学习，实现农业全产业链发展。一是延伸产业链的长度，尽可能将目前我们处于产业链低端的农作物种植、畜禽养殖等中间产业部门，向前期产业部门和后期产业部门延伸，实现价值增值。二是扩大产业链宽度，尽可能提高综合利用水平，使得各个产业环节和产品功能得到扩充。三是增加产业链的厚度，具体体现为农业生产资源由低效益行业向高效益行业配置，由低生产率向高生产率转移，以提升整个产业链的价值，获取终端农产品的品牌溢价。

（二）以新型经营主体为抓手，不断提升都市现代农业水平

1.提高各类新型经营主体发展质量和水平。要把提高新型经营主体发展质量和水平作为促进新型农业经营主体可持续发展的“生命线”。一是家庭农场要坚持家庭经营、规模适度、一业为主、集约生产。二是农民合作社要扩大规模。从国际合作社发展情况来看，发展方向是合作社个体数量逐步减少，经营或服务的规模不断扩张，呈现出规模化的趋势。要遵循合作社本质，坚持合作社归农户所有、按章程分配的办社原则。积极发展联合社和集生产、供销、信用“三位一体”的综合社，提高综合竞争力。三是龙头企业要带动农民发展，通过建立利益联结机制，让农民分享产业链的增值收益。要吸引农民以多种形式入股，形成经济共同体、责任共同体和命运共同体。四是对于工商资本进入农业要规范引导。要正面看待工商资本进入农业的积极性和取得的显著成效，鼓励和支持城市工商资本进入农村、投资农业，重点从事农户和农民合作社干不了、干不好的领域，发展农业产业化经营，与农民实现共生、共赢。

2.引导新型农业经营主体融合发展。目前，上海农业经营主体是专业大户、家庭农场、农民合作社、农业专业大户、农业企业等多元经营主体共存。在此基础上要进一步构建多元复合、功能互补、配套协作的新机制。一是要积极推进各类主体的融合发展。既要鼓励发挥各自的独特作用，又要引导各主体相互融合，培育和发展农业产业化联合体，鼓励建立产业协会和产业联盟。实现经营的专业化、标准化，产出规模化、利益最大化，推进一、二、三产业融合发展。二是实现利益共享农民增收。在与农民的合作与联合中，一定要建立共享机制，密切新型农业经营主体与农民的关系，从简单的买卖、租赁行为，逐步向保底收购、合作、股份合作、交叉持股等紧密关系转变，形成利益共同体、责任共同体和命运共同体，使农民有更多实实在在的获得感。三是要进一步包容和开放。培育新型农业经营主体应鼓励多元参与，公平竞争，实现资源优化配置。

3、抓好新型农业经营主体人才培养。培育新型农业经营主体，关键要抓好新型农业经营主体人才培养和引进。要实施现代青年农场主培养计划，探索培育农业职业经理人，培养适应现代农业发展需要的新型农民。要优化农业从业者结构，围绕深化农业供给侧改革，鼓励高等学校、职业院校培养适应农村一、二、三产业融合发展的专业人才。鼓励有条件的地方引进适应农村一、二、三产业融合发展的各类职业经理人，提高各类新型农业经营主体的经营管理水平。要将新型农业经营主体列入高校毕业生“三支一扶”计划、大学生村官计划服务岗位的拓展范围。鼓励大中专毕业生、科技人员等返乡下乡创办领办新型农业经营主体。鼓励科研人员到农民合作社、龙头企业任职兼职，完善知识产权入股、参与分红等激励机制。

（三）以深化改革突破口，培育农业农村发展新动能

1.加快推动农村土地使用制度的改革。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。在本市完成承包地确权颁证的前提下，放开土地经营权，加快土地流转，为产业融合发展创造条件。按照中央和国务院文件精神，优化城乡建设用地布局，探索建立农业农村发展用地保障机制,合理安排农业农村各业用地；完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。

2.健全完善农民利益保护机制。推进农村一、二、三产业融合发展的落脚点是促进农民增收。要通过农民土地入股等方式，探索建立适合一、二、三产业融合发展的利益保障机制，确保农民和经营组织能够公平分享一、二、三产业融合中的红利。要鼓励工商企业与农民建立利益共同体和共赢机制，让农民在农业产业链增值中获得更多收益。

3.深化农村集体产权制度改革。抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格。全面开展农村集体经营性资产股份合作制改革，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利。从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励农村集体经济组织开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。在建设用地减量化过程中，要帮助农村集体经济组织，利用因规划调整拆迁取得的集体建设用地指标入股发展农村一、二、三融合产业，以保护农村集体经济组织、农民的财产权和发展权。

4.继续深化农村金融体制改革。要根据中央要求，加快农村承包经营权、农民宅基地使用权抵押贷款的试点推广工作，要创新农村金融产品和融资机制，特别对市、区县级示范合作社要提高专项贷款担保额度，适当延长贷款年限，逐步放宽信贷范围，建议将家庭农场纳入市财政专项资金贷款担保范围；同时要健全政策性农业保险制度，支持重点转向新型农业经营主体，在资本资金方面全力扶持农村一、二、三产业融合发展。

5.完善财税金融扶持政策。设立财政专项，建立农村产业融合发展基金，重点扶持产业链条长、产业融合程度高、带动农民就业增收明显的新型经营主体。不断增加对农业农村基础设施建设和公共服务方面的投入。政府对农业扶持力度加强的同时，要不断提高农业扶持政策的效率和质量。加强对工商资本租赁农地监管和风险防范，提高财政扶持资金的使用精准度和使用效率，防止组织异化、经营制度扭曲和农民利益受损。

6.加强和完善对农村一、二、三产业融合发展的领导。实现农村一、二、三产业融合发展是一项全新的工作，需要协调方方面面的利益，必须加强领导，扎实推进。特别是农业产业链延伸后，本市各级农业管理部门的职能会有比较大的转变，由原来只管产业链中的直接生产过程，延伸到产前、产后各个领域，农业管理部门的机构设置应根据职能的变化而适当进行调整，以适应农村一、二、三产业融合发展的需要。□

（作者单位：上海市农村经济学会上海市农村经营管理站）