“乡村振兴战略”一个着力点探讨：农村“土地上人的改革”向何处去

李 敢 周伟国

“乡村振兴战略”一个着力点探讨：农村“土地上人的改革”向何处去

李 敢 周伟国

十九大报告提出了“实施乡村振兴战略”，标志着全面深化农村改革任务将持续推进。基于多年从事地方性农村经济和农村发展的工作实践，笔者将从浙江农村集体资产股份权能改革案例着手，探讨“乡村何以振兴”的着力点，以促进对当下农村改革所面临的一些关键性问题的认识。

一、一个比喻：人与地，农村改革的天平如何权衡

如果将农村改革事业比喻为一架用于处置“人地关系”的天平，则两端分别为“农村土地”和“农村土地上的人”。无论是学术论文，还是媒体报道，阐释农村土地改革的文章早已数不胜数，各项研究也日趋细化。相较之下，对于“土地上的人的改革”如何实施，存在着较为明显的话语缺失。于是，农村改革这架天平一直处于“不均衡状态”，也就不足为奇了。在笔者看来，农村土地的改革固然重要，但“农村土地上人的改革”更为根本，更值得重视，而农村集体资产股份权能改革的启动，可视做这方面的一次“破冰”之举。

二、一次“静悄悄的实践”：浙江农村集体资产股改试点，从静态到动态的转变最醒目

（一）背景

德清，浙北的一座小城，近年来因县域改革发展较为突出，一时备受瞩目。德清县在2015年开始的“农村集体资产股份权能改革试点”亦可视为浙江全省层面的试点，这是因为：其一，在2013年5月，德清县已在全省率先完成村集体资产股份制改革，全县160个村集体经济组织的股份制改革达到100%，集体经济组织统一更名为村股份经济合作社。其二，在2013年秋，德清县率先在全省建立起城乡统一户口登记制度，全县43万户籍人口统一登记为“浙江居民户口”，除个别两项外，城乡户口背后的福利待遇已经持平。其三，2015年5月成为29个“积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革”全国试点县之一，也是浙江省唯一试点县。之所以将德清“农村股份权能改革”探索称作是一次“静悄悄的实践”，这是因为，囿于各种因素，自始至终，这场实践并未能如“农地入市”、“坡地村镇”等土地改革一般吸引媒体或学界的关注。

（二）内容概要：“股权”和“身份”的界定，从静态到动态的转变

相较于在2013年已完成的村集体资产股份制改革，2015年开启的集体资产股份权能改革的醒目之处在于，其一，前者股权主要是静态管理，后者为股权的静态管理与社员身份的动态管理相结合；其二，前者社员身份也是静态的确认，未考虑股改后新增与新生人员，以及在户籍改革后更宽松迁移政策下人员流动身份及其权益规范，资产量化股份确定仅是股权改革的基础，后续社员身份的动态管理才是关键，相关说明如下：

1.“股权”的静态化管理

德清县明确村股份合作制改革的资产量化范围是非土地资产的股份化。量化对象原则上为村级经营性资产，不包括公益性资产，且村级集体资源性资产暂不量化。耕地、林地等家庭承包的土地资源继续按照原承包关系经营保持不变。将本村经营性资产量化到户到人，建立村股份经济合作社，实现“资产变股权，社员当股东”。因此，股权改革是对集体资产收益分配权的改革，通过机制创新，德清基本实现了集体资产“量化到人、确权到户、权随人走”的改革目标。此外，还明确了村级集体资产股份制改革的实质是对村级集体资产收益分配权的固化，社员所拥有的股权是今后享有村股份经济合作社收益分配的依据，并采取“生不增、死不减、可继承”的静态管理模式。

德清农村股份权能已经得到进一步激活，有偿退出、继承、抵押和担保等股权流转事项逐步开展。现全县已有2553户中的家庭成员通过规范的继承程序合法地继承了股权。股权抵押贷款13户、余额110万元，累计贷款余额350万元。2016年，全县共有32个村实行了股份分红，总额830万元，增加了农民的财产性收入。

2.“身份”的动态化管理

在实施农村股份权能改革过程中，如何合理界定农村集体经济组织成员身份是一个关键。德清采取的做法是，以股权的静态管理加上成员身份的动态管理为核心准则，去制定相应身份的确认办法。该办法在解决新增、新生人员身份认定问题的同时，也区分了村股份经济合作社社员与行政村村民之间的不同。在具体操作上：

第一，以制定《社员身份确定办法》作为这次改革创新的基石。原则上确定为社员股东（持股成员）、社员非股东（非持股成员）和非社员股东（集体经济组织外部持股人员）三种不同类型，分别进行认定，确定相应的权利和义务，并建立登记备案制度，实行信息化管理。重点在于对新增社员的资格，以及社员资格丧失做好制度设计。简而言之，村股份经济合作社社员身份的界定，不再以户籍作为主要确认依据，打破了以农村户籍关系作为享有集体经济权利的传统习惯。

（1）社员股东界定：在村集体资产股份制改革时，自动全额享有股权，同时具有农村土地承包经营权及宅基地使用权共有人资格，股改时已认定为集体经济组织成员的，原则上为现村股份经济合作社社员股东。

（2）社员非股东界定：在村集体资产股份制改革基准日截止后，尚未继承或受让股份的四类人员具有村股份经济合作社社员非股东身份资格：一是户籍在本村，父母双方或一方为本社社员的新生人员。二是不具有其他村股份经济合作社社员身份，股改后与本社社员形成新的合法婚姻关系落户的（实现了城镇居民因婚姻关系落户农村的权益）。三是因本社成员依法收养落户的。四是政策性移民落户的。

（3）非社员股东界定：一是在股改时作为股权酌情享受对象的照顾群体。二是非本社社员通过继承等方式从股权持有人手中取得股权的。

（4）在社员身份变动上：一是明确当社员具有国家公职人员身份时，社员股东变为非社员股东，社员非股东变为非社员，也就是取消其社员资格。经转让、继承、增资购股获得股份的社员非股东，其身份变为社员股东。二是已加入外籍的社员股东，其身份变为非社员股东。也就是在取消社员资格的同时保留其集体经济组织收益分配权即股权。

（5）在社员的权益规范上：一是未在原村股份经济合作社（村集体经济组织）放弃社员身份的，不能在新的村股份经济合作社享有社员权益。二是社员股东与社员非股东都具有选举权与被选举权。明确社员非股东与社员股东同样具有土地承包经营权、宅基地使用权家庭共有人资格。三是对非社员股东明确仅享有收益分配权，一般不具有村股份经济合作社选举权与被选举权。

第二，对村股份经济合作社选举原则确定为集体所有制一人一票。不以量化的股份作为选举的依据，对社员股东、社员非股东的选举权与被选举权作相应规范，并明确村股份经济合作社选举与村党组织、村民委员会选举同步，确保农村集体经济组织姓公不姓私。

第三，通过社员权的确认并登记备案，在政策上严格区分了社员与农村居民、农民、村民的不同内涵，解决了在改革过程中不同群体的利益诉求。明确农村产权制度改革的直接受益对象是村集体经济组织成员即村股份经济合作社社员。同时，明确股权的流动不等于社员资格的丧失与获得。

综上，概而言之，依据《全国农业现代化规划（2016—2020年）》，农村集体资产股份权能改革主要致力于实现将经营性资产折股量化给本集体经济组织成员，但改革过程中涉及的继承、有偿退出、担保、抵押等项权利如何予以界定，已经成为改革面临的主要困难。而德清探索的创新之处即在于对这类难题克服的尝试：以确定社员权（社员资格）为基础，以社员身份的动态管理与股权的静态管理为主线，相应确定经济权与财产权，实现社员权与股权相分离，创新并规范农村基层治理机制。

浙江工商大学、浙江省德清县农业局农经站）