农村金融改革的主攻方向究竟何在？——略谈发展新型农村合作金融的路径和目标

农业部经管总站副站长

农村金融改革的主攻方向究竟何在？
——略谈发展新型农村合作金融的路径和目标

农业部经管总站副站长赵铁桥

近年来，围绕农村金融改革问题，从上到下出台了不少政策措施，但多数都是从涉农金融机构如何服务好“三农”上下功夫，而最需要发展的真正意义上的新型农村合作金融方面却少有“硬招儿”、“实招儿”，这不能不说有些令人遗憾。

在我国之所以要发展新型农村合作金融，是因为多年来农村普惠金融供给严重短缺，满足不了普通小农和各类新型农业经营主体发展生产的资金需求，我国最需要获得普惠金融服务的“三农”领域，恰恰是供给最短缺的领域。农村金融机构日趋“离农”，商业银行“不为”、政策性银行“不能”、邮政储蓄“分流”、农村信用社“不姓合”改“姓农商行”，形成了供给约束型的农村金融市场，农村金融生态环境失衡，小农等弱势群体被正规金融机构排斥在外，难以获得有效的金融服务。正是这种外部金融供给的严重缺失，诱发了内源性金融创新，逼迫农民自我组织起来，通过合作社的组织和制度优势，开展资金互助合作，以满足农民生产性融资需求。也可以说，现实中最需要、最有生命力的农村合作金融，恰恰是目前我国农村金融体制中最薄弱的一块，也是整个农村金融机构体系中最缺失、最失衡的一条短腿或短板。

探索发展新型农村合作金融，稳妥开展农民合作社内部信用合作试点是党中央、国务院提出的明确要求。党的十八届三中全会《决定》明确提出“允许合作社开展信用合作”。2015年中央1号文件提出：“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点。”2016年中央1号文件进一步要求：“扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围，健全风险防范化解机制，落实地方政府监管责任。”

按照中央深改办的要求，在银监会牵头领导下，近年来，农业部把合作社信用合作作为一项重点工作来抓，积极配合银监会相继联合下发了《关于引导农民合作社规范有序开展信用合作的通知》、《关于引导规范开展农村信用合作的通知》等文件，明确了农村信用合作的政策界限，要求地方摸底排查、分类清理、防控风险。农业部还组织开展了一次较大规模的合作社信用合作调研，形成了《农民合作社开展信用合作情况调研报告》。同时，配合银监会研究起草了《农民专业合作社开展信用合作试点方案》、《农民专业合作社开展信用合作业务指引》，并协助做好山东省与河北玉田、安徽金寨、湖南沅陵等1省3县的合作社开展相关试点，目前试点工作有序推进，积累了有益经验。此外，一些地方也在当地党委政府的支持下，自发开展了相关试点，全国约有2000多家合作社参与其中，都取得了良好效果。

从基层的实践看，合作社开展信用合作对缓解成员贷款难、增强合作社服务能力作用明显，深受农民欢迎。但是囿于合作社开展信用合作的法律地位缺失、监管责任不明、社会认知不足等外部环境制约，以及内部人才缺乏、资金不足、规范不够等问题，加之信用合作事关合作社持续健康发展、农民群众切身利益和农村社会和谐稳定，试点工作需要慎重稳妥开展。笔者认为，至少要做到“三个兼顾”。

一要兼顾风险防范和创新发展。信用合作专业性强、风险大，从一开始就要明确底线和红线。要始终坚持信用合作的基本原则，充分体现“限于成员内部、服务产业发展、吸股不吸储、分红不分息、风险可掌控”。合作社不得常年随时大量吸收资金、变相对外吸储放贷，禁止用于其他非生产性活动。在定好规矩、划好边界的前提下，成员权益、资金筹集、使用管理等方面，可以适当放开，赋予地方自主权，为基层实践探索预留空间。

二要兼顾试点地区的代表性。各地资源禀赋和合作社发展水平各异，但农民群众对金融需求是普遍的。试点应在东中西部，选择一些工作有基础、条件具备的地方开展。一是地方高度重视。当地党委政府高度重视合作社工作，大力支持开展信用合作试点，具备监管力量。二是试点方案明确。要制定周密细致、操作性强的农民合作社信用合作试点方案，对试点工作领导机制、信用合作管理办法、试点工作实施内容和进度安排等方面有明确规定。三是工作基础扎实。试点工作不是填补空白，应选择有一定信用合作业务基础、成员满意度较高、合作社业务指导部门队伍健全的地方开展试点，以取得良好的经济和社会效益。

三要兼顾试点合作社的产业选择与发展水平。宜围绕当地主导产品和特色产业，重点依托粮食、蔬菜、水果、畜禽养殖、花卉苗木等产业选择试点合作社。同时，试点合作社要有一定的发展水平。一是合作社要规范。这是信用合作的前提和基础。信用合作派生于生产合作，服务于产业发展，合作社必须有牢固的产业支撑，规章制度健全，运行机制完善，信用记录良好，尤其在财务管理上公开透明。二是合作社要具备相应的管理能力。试点合作社需要具备管理、人才、风险防控等相应业务能力。成员（代表）大会、理事会、监事会等组织机构健全、运转有效；有威信高、能力强的领办人，设立专门的信用合作业务部门，配备专门的财务会计人员；能够从资金使用管理、民主决策、内部监督等方面多重防控风险。三是不追求过高过大。只要合作社运行规范，具备相应的管理能力，且成员有强烈的资金需求，不论其自身规模大小，经过一定程序，都应允许开展信用合作业务。资金筹集规模应以满足成员需要为上限，不是越多越好，切忌片面追求“大盘子”。

那么，未来我国新型农村合作金融组织究竟应当选择怎样的发展路径、终极形态目标为何？从多年来本人在农村调研的情况看，笔者以为，要补齐农村合作金融机构体系这块短板、拉长农村合作金融机构体系这条短腿，恐怕应当着力沿着农民合作社内部信用合作和新型社区性农村合作金融组织两个方向次第展开。农民合作社开展内部信用合作，着重于产业发展、以增强合作社服务能力为目标，坚持限于成员内部、服务产业发展、吸股不吸储、分红不分息的原则，在试点先行、总结经验的基础上，积极稳妥地加以推进。新型社区性农村合作金融组织，要在集体产权制度改革的基础上，积极探索依托新组建的社区股份合作社，按照坚持社员制、社区封闭性原则，赋予其开展社区合作金融业务的特殊功能，着重于满足广大农村居民日常生产生活需求、以增强农村普惠金融服务能力为目标。在此基础上，真正按照合作制原则，组建发展以服务小农和各类新型农业经营主体为唯一目标的全国性的农民合作银行体系，这才是我国农村金融改革应有的重点路径目标和主攻方向，这也是符合今年中央金融工作会议提出的统筹发展商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融，构建多层次、广覆盖、有差异的金融机构体系，更好满足实体经济多元化服务需求的改革大方向的。