新形势下存量土地再利用方式浅析

新形势下存量土地再利用方式浅析

□浙江省土地资源调查办公室（浙江省土地勘测规划院） 倪永华

一、新增建设用地形势

二、存量建设用地及目前再利用的主要做法

（一）存量建设用地

新型城市化推进、供给侧结构性改革等对土地要素保障和城市建设提出了新的要求。而存量建设用地是土地供给保障重要来源之一。存量建设用地主要指利用效率相对较低的现状建设用地和闲置土地。

1.低效建设用地

低效建设用地是一个相对的概念，不同地区不同发展阶段对于“低效”有不同的内涵。不同地区的用地效率和地均产出（以下简称“用地效益”）有明显差异，在不同的发展阶段“用地效益”也存在明显差异。低效用地是指在特定区域特定时间段内，低于某一利用方向上的区域平均“用地效益”或低于政府制定标准的调查单元（区块），同时，随着区域发展水平的变化和城市更新进展，低效用地区块的位置、范围等也相应发生变化。

2.批而未用土地

按照相关文件规定，农转用后在2年内未及时进行建设的土地称为批而未用土地。批而未用土地主要有两种情形，批而未供和供而未用。造成批而未供的原因主要是城市规划调整、项目未落实、征地拆迁难度大、用地单位供地条件不具备、缺乏资金以及其他原因；造成供而未用闲置土地的原因主要是城市规划调整、资金未落实、地块上拆迁难度大、地块权属复杂、用地单位自身的原因。按照相关规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，但在实际实施当中，超过2年的批文仍在实施。

（五）疫苗选择或使用不当 免疫接种时加抗菌素、剂量不够、接种方法不对，另外疫苗的质量、运输、保存不当都会造成免疫失败。

由于存量土地再利用的经济成本、政策成本等都会高于新增土地，目前，城市开发主要倾向利用新增的农转用土地。随着土地资源环境承载力越来越接近极限、新增建设占用土地的限制越来越大、永久基本农田保护越来越严格、耕地占补平衡要求越来越高等原因，建设用地快速扩张阶段已基本结束，新增建设用地的成本也相应越来越高。在城市扩张被约束的情况下，大力挖掘存量土地是有效途径，充分利用存量土地，进行城市更新，不仅可以提高城市“用地效益”水平，也可以盘活历年批而未供土地，加大土地要素供给。

（二）目前存量土地调查与利用主要做法

1.调查

目前，全省已完成城镇低效用地调查，即将开展农村低效用地调查，两项调查将摸清当前情况下全省城乡低效用地资源，为下一步制定政策和实施存量土地再利用行动奠定基础。

2.存量土地再利用主要做法

出台了一系列文件，指导城镇低效用地再开发或二次开发，实施“亩产论英雄”“三改一拆”“腾笼换鸟”等做法。通过“协商收回、鼓励流转、协议置换、退二优二、退二进三、收购储备”等方式，积极鼓励企业转变粗放、低效的土地利用行为。逐步加强建设用地批后监管力度，建立了建设用地供应和开发利用情况通报制度。通过农村建设用地土地整理，挖掘农村低效用地获取置换指标，用于村镇建设和城镇建设。以上行动取得了良好的效果，但在挖掘存量土地资源的广度和深度上仍有欠缺，同时缺乏统一规划。

（三）低效用地再利用案例

国内外有很多成功的案例可以借鉴，略选几个如下。

1.澳大利亚墨尔本港区城市更新

位于澳大利亚南部维多利亚州首府的墨尔本港区（Docklands），是通过市场化运作进行城市更新（拆旧建新）的成功案例。

Docklands是紧靠墨尔本CBD的新的城市中心，以建设世界级水景城市为目标，再开发基本依靠市场化进行运作。规划上，维多利亚州政府以立法的形式确定港区规划，确定各区块的功能。规划实施中，州政府设立开发中心进行运作，通过招投标的方式邀请开发商投资，中标后，公布初步开发计划，听取市场反映后，确定最终开发计划。在开发建设中，政府和开发中心既不投资，也不干涉建设，只起到监督、控制等作用。

2.浙江省嘉兴市

嘉兴经济开发区城南街道汽车精品文化特色街区，按照“政府主导、市场配置、公司运作、独立核算”的方式开发实施。该街区改造时间从2010年8月开始，到2014年上半年全部结束。

城南街道对城南工业园一期14家企业进行摸底调查，分析土地的含金量。以淘汰一批、转移一批、提升一批“三个一批”为主线，以工业增加值、污染排放、能耗和亩均产出等评价标准和一整套环环相扣的工作机制，强化“亩产论英雄”的价值导向，推动低效用地再开发。目前，再开发效果良好。

3.杭丝联改造

杭丝联是1956年周恩来总理亲自批准的国家“一五”计划重点建设项目之一，到1966年，杭丝联三期工程全部竣工，1987年杭丝联成为了真正意义上的“万人大厂”。随着经济形势和产业结构的变化，1999年杭州国有丝绸行业由过去的支柱产业，继而调整、改造，直至逐步地有序退出。该厂房区块成为低效用地。

2007年，杭丝联的锯齿形厂房被市政府列入杭州工业遗产保护单位，围绕锯齿形厂房进行改造，分为三种方式，无保护价值的厂房拆除后进行房地产开发；有保留价值的部分厂房利用原有建筑设立博物馆；锯齿形厂房采用隔断的方式重新划分内部空间格局，在产业上由二产转向三产，文化上由工厂文化转向创意文化，开创“丝联166文化创意产业园”，激活了区沉睡的土地资源，吸引了社会资金，增加了社会就业。

▲港区再开发时序

三、对策建议

（一）调查建议

调查评估是规划的前置条件，只有认真进行调查评估，对区域及调查区块发展背景、建筑物情况、周边区域发展情况、人口组成结构、产权情况、基础设施情况等做详细调查，评估各种可能的发展模式，再编制符合区块特点的规划。

全省范围内调查分析存量建设用地，并进行分类，可以一级分类为现状存量建设用地和闲置土地。二级分类中现状存量建设用地可分为城镇存量用地和农村存量用地；闲置土地应进行评估后根据盘活时序分为近、中、远期。

（二）规划建议

大范围摸底调查后，进一步确定城市更新步骤，优先将城中村纳入城市更新范围，结合新增城市土地，编制土地资源开发、存量土地再利用规划和城市建设控制性规划，以增量撬动存量。编制规划实施规则，确保一张蓝图干到底。

1.针对存量建设用地，在现有建设用地基础上制定的规划，即城市区块更新的规划。低效用地再开发，并不止推倒重建一种模式，在国内外已有多种再开发模式可以参考，结合区块实际进行评估、规划，再确定模式。

2.针对闲置土地，调查各闲置地块，梳理各地块闲置原因，分清地块类别，区分是否有原地建设可能性，编制闲置土地盘活规划/计划。对于有建设开发可能性的闲置地块，制订建设方案，确定开发时序。对于难以建设的闲置地块，应根据建设选址区域的规划，制订盘活方案。

（三）实施保障措施建议

1.重新厘定农转用批文时效，同时加强农转用失效批文的执行力度，维护政策严肃性。土地包含了资源和资产两种属性，土地资产的合理配置是提高稀缺土地资源利用效率的有效途径。土地的闲置是土地资产的低效利用行为，是对土地资源的浪费。对于一年以上未动工地块的土地闲置费改为闲置税，且逐年累进，提高闲置成本。保护土地资源、节约集约用地不是国土资源主管部门一家的责任，也是政府及各部门和全社会的责任。

2.明晰产权，投资收益多元化，低效用地开发投入成本高，收益相对较低且周期长，可以捆绑新区块开发，同时融合多个开发主体，分摊成本，提高收益率，吸引民间资本。由于低效用地产权分散且构成较复杂，因此在开发前应明晰产权，合理拆迁安置补偿。城市是社会的城市，鼓励民间资本参与城市更新，改革土地储备制度，调动和协调市场经济力量，发挥民众作用，激发城市活力。

3.尝试将一次性的土地出让金调整为土地年租金，逐步释放土地的资产增值效力。城市建设由高速发展期转入平稳期，逐步将城市开发、更新与税收挂钩，稳定城市建设资金来源，同时吸纳民间资本。

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