钦差：皇帝恐吓官员的工具

◎ 十年砍柴

自秦始皇建郡县开始，地方和中央的关系不再是周朝时那种层层转包的“高度自治”关系，而是总公司和分公司的关系，全天下只有一个法人代表，即皇帝，朝廷文武百官和地方封疆大吏都是替皇帝打工的。但打工的人总希望占老板的便宜，老板一个人看管不过来，就会派官员去查看，用严刑峻法来吓阻打工者不占或少占便宜。因此，从秦朝开始，中国历代王朝就有完备的监察体系，秦朝的御史大夫属于“三公”之一，明清两代的左都御史也是和六部尚书平级的高官。

中央有六部，地方有各级官员，还有专门纠察这些官员的监察官员，为什么还要这类办临时差事的“钦差大臣”呢？

钦差的出现，一种原因是某种突发事件关系到政局的稳定，如灾荒、民变，不能循规蹈矩地依靠行政体系运转来应对，皇帝只得临时派出官员，越过已有行政程序去“救火”；另一种原因是已有的监察体系已经生锈，皇帝觉得对原来的官僚体系有失控之忧，于是派心腹来直接处理政事，恐吓官员。

考诸历史，会发现一个很有意思的现象：官场越腐败，中央和地方、皇帝和文官集团的矛盾越尖锐，皇帝派出钦差的频率就越高。对多数文官而言，他们心里是反感钦差的，因为官僚体系的运转有赖于制度的稳定，而皇帝临时派钦差越俎代庖处理政事，是对制度的破坏，也是对有相应职责的官员不信任。

以汉代为例，到汉武帝时，已经建立起中央有御史大夫，地方郡国有刺史，县一级有督邮的三级监察网络。特别是刺史制度，算是一个创举，汉武帝在全国分设13个监察区，每区设刺史一人，负责一区的监察工作。

刺史的品秩很低，和一个小县的县令一样，但因为代表中央监督地方，所以位卑权尊。因为13个大区刺史相对是固定的，他们代表皇权，对当地郡守的升迁和祸福有着决定性影响。因此时间不长，就出现了监察官变异。因为刺史可以借助皇帝给予的权力控制郡守，渐渐地就成为一个大区的实际最高行政领袖。到了汉末，刺史几乎是一个独立王国的最高领导人，辖区内的军政、民政全管，且可以世袭。

明清两代的总督、巡抚，最初也是临时性的监察官职位。但逐渐地，这类总督、巡抚由监察官变成地方最有权势的长官了。正因为从中央空降的监察官容易变异，所以在制度明确的监察官之外，皇帝又隔三岔五临时派心腹来监督包括监察官在内的各地官员。如设立刺史制度的汉武帝，经常派“绣衣直指”持节巡察各地。因此，这类钦差往往是皇帝的私人心腹，如汉武帝时的江充，就是著名的绣衣，因深得皇帝信任，飞扬跋扈，连太子都不放在眼里。到了唐代、明代，则由太监担当这类角色；到了清代，皇帝对手握重权的汉族地方大吏不放心，往往派旗人充当这类角色。

在监察制度和监察官之外，皇帝还屡屡派钦差巡视，看起来是叠床架屋，但这是帝制的必然。如黄宗羲在《原法》中所言：“用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。”这是皇权制度下解不开的死结。