关于建立容错纠错机制的探讨与设计

解其斌，刘艳梅，赵 宇

（1.中共石家庄市委党校，河北 石家庄 050051；2.中共河北省委党校 政策法律教研部，河北 石家庄 050061）

关于建立容错纠错机制的探讨与设计

解其斌1，刘艳梅2，赵 宇1

（1.中共石家庄市委党校，河北 石家庄 050051；2.中共河北省委党校 政策法律教研部，河北 石家庄 050061）

十八届六中全会提出建立容错纠错机制，标志着全党在宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误方面形成共识。应在协调推进“四个全面”战略布局下尤其应按照全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的要求迅速行动，在统筹推进“五位一体”总体布局下的各项事业发展中从明晰“错”的性质和容错的标准入手，正视制度实施中的难点和分歧，在强化思想认识、规范运行机制、把握推进重点方面构建符合自身特点的行动路线图。

容错纠错机制；探索性失误；行动

十八届六中全会公报提出建立容错纠错机制，标志着全党在宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误方面形成共识。容错纠错机制着眼于整治“为官不为”，破解“敢于为担当者担当”难题，为“能为”“想为”却不“敢为”的领导干部做政策性宣示和制度性兜底，能够最大限度调动广大干部的积极性、主动性和创造性，弘扬敢想、敢干、敢担当的正能量，促进形成所有干部都是担当者、谁都不能塞责扯皮的良好氛围。如何在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局下迅速行动，尤其是按照全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的要求，推动各项事业发展，尽快使这一举措落地发力，已成为当前党和国家各级层面必须认真对待和解决的一个极为重要而十分迫切的问题。关键在于落实，必须从明晰“错”的性质和容错的标准入手，正视制度实施中的难点和分歧，在强化思想认识、规划运行机制、把握推进重点方面构建落实行动路线图。

一、关于建立容错纠错机制中“错”的界定与衡量标准

一般认为，“错”主要指单位或党员干部在干净高效干事、尽力履职担当，进行改革创新过程中因无意过失出现一定失误或轻微违纪，本应给予问责追究或党政纪处分，但因达到尽职要求，能够获得责任豁免，对其从轻、减轻甚至免予问责或处分。这里的“错”主要包括两种情形：一种是集体承担的重大改革产生的探索性失误。另一种是个人在落实重大任务时产生的轻微违纪违法行为。二者的共同点是主观上为公而尽力，客观上没有牟取私利。区别点是前者因“未知结果”产生，后者“已知界限”而突破。前者基于改革的不确定性，后者基于原则的灵活性。

容错主要指容的是真正意义上的改革中发生的探索性失误。这种改革必须符合群众利益诉求，符合民主决策程序，确实能形成社会运转良性循环，有较高经济社会价值。如果借“改革”之名，不经过科学认证，不经过集体决策，违背客观规律和认知常识，大搞沽名钓誉的政绩工程和短命工程，肯定不是真正的改革。最终撂下“政灾”包袱，让组织和群众以“容错”方式去吞下苦果，这是不行的。许多地方在制定的容错文件中都单独强调了要严明容错免责的纪律。如绍兴市和杭州市在写明申请免予追责的条件、认定免予追责的程序、免责结果的运用之后，特意用一段话作为第四部分以示强调。文件写道：“在支持和保护改革创新的同时，严禁打着改革创新旗号搞劳民伤财的‘政绩工程’‘形象工程’，坚决惩治借改革创新之名徇私舞弊、贪污受贿、假公济私以及严重侵害群众利益等行为。”可见，容错是要有前提的，对领导干部在改革探索中的错误，要辩证分析，区别对待。

由于客观实际具有复杂多样的特性，决定“错”的行为很难列举穷尽，各地通常采取的做法是，出台容错的条件和情形，以此为标准，衡量错误失误是否是“错”，能否适用容错机制。同时，特别列举了一些不适用容错机制的例外情形，主要指后果严重的情形。诸如社会治安综合治理方面的恶性群体性事件等，还有重特大安全责任事故和严重环境污染、生态责任事故等，中央有专门的问责规定，故不适用容错免责。

各地制定的容错办法，虽所列条目数量不同，但所列条件或情形却大同小异，都遵循了以下六条标准：一是法治红线不能碰。容错必须在法治的框架下进行，不能突破现行法律法规的界限。杭州、绍兴、金华、青岛等地出台的办法中第一个条件就是：“法律、法规没有明令禁止的。”二是公私分明是前提。从客观上看，衡量“错”是否能容的底线标准是是否牟取私利，通常指是否为本人、他人牟取私利。杭州、绍兴、金华、青岛等地出台的办法中都有相关条件：“没有为自己、他人或单位牟取私利的。”三是决策程序不能少。要看程序上是否合理，是否经过正常的决策程序，程序是否坚持科学民主决策，经过合法审查、专家论证、风险评估等环节。金华市金东区的容错范围提到：“经过单位集体民主决策、程序规范、书面纪实完整的。”四是上级部署要符合。各地根据自己的级别均作出了相应的规定。杭州市作为副省级城市，在容错条件中提到，“符合中央和省市党委、政府决策部署的”；绍兴市文件中规定，“符合市委、市政府决策部署的”；金华市金东区和青岛市西海岸新区则明确指出，“符合区委区政府决策部署的”。五是主观动机为改革。容错容的是改革过程中巨大不确定性之下可能出现的改革失败，因此，要看领导干部是不是为了改革创新，是不是为了推进工作。杭州市容错条件中提到：“为改革创新和发展大局敢于担当、勇于作为的；”青岛市西海岸新区在这方面的条件更加细化：“积极主动落实区委、区政府的领导批示、决策部署，所做工作有利于新区改革、发展、稳定的。”“为了破解难题、推进工作，创新方式方法、突破固有模式的。”六是损害结果为“一般”。要看是否产生损害结果，后果是否严重，可否挽回。轻微违法、后果危害性小、积极挽回损失或改正错误的一般情节可适用容错方法酌情处置。

二、关于建立容错纠错机制的难点与分歧

（一）难点

一是条款难细化。目前各地出台的容错条款普遍存在比较笼统、过于原则等问题，如何将容错条款部门清单化是工作困境。如容错免责的情形和结果运用很难追求统一，列举穷尽。由于不同层级政府行政特点不同，不同地方中心工作存在差异，干部考核办法不同，不可避免存在主观判断问题，有可能与“错”的当事者判断不一致。在碰到具体的行为时，有关部门更多的是通过调查、取证等得到相关的一些信息或线索来进行判断，还是一个主观判断的过程，但是这个判断有可能与行为实施者的判断不一致，没有程序性或者是条款性的东西。很多地方表示，如何将容错条款细化成清单是试行过程中遇到的困境。二是程序难生效。在先行先试的地区普遍存在这一问题。各地容错办法中都有认定适用容错的程序，包括容错免责申请单、容错免责结案呈批表等等。但在实际的操作中，相关部门在对领导干部问责时就将容错情形一并考虑，导致免责程序可有可无。目前各地向相关部门提出容错申请的案例并不多见。三是风险难规避。容错风险贯穿容错机制实施全过程，主要还是法律法规风险。现阶段，中国特色社会主义法治体系尚未健全，还在一定程度上存在立法质量不高，部门权力清单不明、执法利益化等问题，诸如此类的标准和依据很难客观衡量“错”的合法性与自由裁量权问题，这可能导致对“错”的认定产生偏差，使容错决策机关面临担当风险。

（二）分歧

一是提法表述方面。中央层面，明确提出了“容错纠错机制”这一概念，没有“容错免责”这种提法；地方层面，在制定制度时，多采用“容错免责”这种提法。如江西、湖北等地。二是追责界定方面。有的地方对“免责”的界定是“完全免去责任，不作任何负面评价”；有些地方则规定了不同程度的免责结果：给予从轻、减轻或免予处分。三是适用对象方面。有的地方则仅将领导干部作为免责对象；有的地方容错免责适用对象是所有机关工作人员（含临时工、聘任人员等）。四是适用范围。有的地方适用于重点部门、繁重复杂的重点工作或涉及重大利益调整的深层次改革领域；有的地方适用于所有部门和全部工作。五是宣传力度方面。上级追求政策效应，对容错免责机制宣传力度很大；下级往往处于谨慎和观望的态度，层级越低宣传力度越小，基层甚至“只做不说”。基层承受着来自各方非同一般的工作压力，基层党委担心群众不理解容错免责这一提法，一旦控制不好，容易使简单问题复杂化，甚至激化矛盾。

三、关于建立容错纠错机制行动设计的思考

（一）强化思想认识

一是明确“容错免责”提法。这更有助于彰显容错纠错机制为改革创新保驾护航的制度价值。中央提出的“容错纠错”实际是容错纠错两个方面，现实中可以将两者分解开来，有利于各个击破，具有更强的现实意义和可行性。二是明确“错”的性质。容的是因公敢为和改革探索中的失误与错误，要明确敢作为和乱作为之间的界限，将改革创新中“探索性”失误与一般违纪违法行为区分开来。乱作为、不作为、慢作为或以权谋私不在容错范围之内。三是明确适用对象、范围及结果结论。应明确容错的对象是包括领导班子成员在内的所有机关工作人员，范围适用于所有的部门和工作。在结果结论上，符合容错条件和情形的，可以从轻、减轻或免除相关责任，免除责任意味着完全免责，不做任何负面评价。这一规定充分体现出“把严格管理干部和热情关心干部结合起来”的特殊制度价值，有助于让广大领导干部树立正确容错的理念。四是明确“免责”原则。在完成中央重大改革创新和重大决策部署的深化改革中出现的“探索性失误”，符合容错条件和情形的，要考虑适用于完全免责。一般违纪违法行为，符合容错条件和情形的，可以从轻、减轻或免除相关责任，酌情容错。这是因为，经授权批准的先行先试点的改革行动是发展需要，其突破现行法律法规规定的做法同明知故犯的违纪违法行为有本质的不同，对真正出于公心的改革者和改革结果必须客观评价，不能简单以成败论英雄。对于法律法规没有禁止的，上级尚无明确限制的实验性探索，只要不造成严重危害后果，一般就给予宽容处置。例外的情况是，上级明令禁止后依然我行我素的就属于违纪违法行为，不可容忍。五是明确容错涉及主体和权限。为保障重大改革必须于法有据，有序进行，需进一步明确谁拥有批准“试错权”。当然是中央和地方党委、政府，党的各级深化改革领导小组办公室应负责审查备案的具体事务。试点地区、试点单位的改革创新行动方案，必须报深化改革领导小组审核、备案，作为适用容错，衡量改革行为是否适当的重要依据。各级纪检监察部门和组织人事部门依职能负责容错机制的具体实施。六是明确容错职能部门担责问题。对于基层的改革探索，相关职能部门应该主动出政策，并勇于承担责任，不能主管部门认账却不担责任。七是明确容错和纠错的关系。明确容错和纠错的关系，可以减少负面影响，避免出现颠覆性后果及错误的扩大和外溢。容错和纠错应该是一个整体，二者应该并行，才能对错误全面认识并有效改正。在出台容错机制的同时，也应该强化“纠错机制”，就改革创新而言，即使制度设计的再好，也存在一定的实施风险，出了问题更多地需要进行事后补救。要落实好重大决策社会稳定风险评估制度，科学民主决策，预防和及时制止消极结果发生，将社会危害减少到最小程度，形成有错必改的一整套机制。

（二）规范运行机制

容错纠错运行机制是由若干子机制相互配合、相互衔接相互作用构成的有机系统。从地方探索情况看，容错免责的实施程序一般分为申请、核实、认定、报备四个环节。将实施主体明确为纪检监察机关、组织人事部门，因为它们担负执纪问责主要职能。具体程序是纪检监察机关、组织人事部门接受申请，会同相关职能部门进行核实，提交党委、政府研究决定，认定结果归档，并报上级组织人事部门备案。

具体来说：一是申请机制。单位或当事者本人认为符合容错条件的，应在启动问责程序后的一定时间内，按照干部管理权限，由所在单位党委（党组）或本人向纪检监察部门或组织人事部门提出书面申请。二是核实机制。纪检监察部门和组织人事部门利用现有工作协调机制依据标准全面判断是否应当容错，并将核实结果向申请单位或个人反馈答复。必要时组建第三方委员会评估核实。三是认定机制。纪检监察部门和组织人事部门提出初步意见，按照干部管理权限，各级党委、政府及有权部门对容错免责结果进行研究决定。认定结果由纪检监察部门和组织人事部门及时反馈给当事单位或个人。四是备案机制。实现“双备案制，”一方面将预计到可能失误的改革创新工作方案送交各级深化改革领导小组经审核批复，登记备案。另一方面各级纪检和组织人事部门将容错处理相关材料及结果归档备案。五是申诉机制。允许试错人员解释说明。六是公示机制。通过一定范围的过程、结果公开制度，保障制度公信力。

（三）把握推进重点

一是由各级改革办牵头，由纪检监察部门和组织人事部门，尽快研究制定《鼓励干部改革创新、干事创业容错纠错机制实施办法》（建议采用名称），提交相应各级全面深化改革领导小组研究决定。建立与一票否决、末位淘汰等干部考核体系和人事制度相互衔接、简便科学、系统且操作性强的工作程序。二是各地方各部门各单位（含国企）结合法定权责，制定符合自身特点的容错免责机制实施细则。考虑将容错免责办法具体化、清单化，对行政风险实行摸排，提出具体的免责情形，纳入容错免责机制。三是先在一些被问责风险较大的部门和发展较快的地方试点。明确严格问责与容错纠错一体两面的关系，实现两个机制并行，稳中求进。即选2至3个行政作为风险比较大的部门进行试点，如当前改革压力较大的环保部门。让该部门自己提出在工作当中需要免责的细化清单，每一条都要充分说明理由进行报备。对于报备的这些容错条款，组织党委、政府、纪委、法律人士、专业人士、群众代表等各方组成一个联合审核小组，来讨论、商议、评定这些条款的合法性和合理性，做到事前备案，解除领导干部的疑虑，也有利于增强容错机制在实施过程中的操作性和有效性。如果试点成功，再推广，真正让改革者“轻装上阵”、不畏风险。四是进行合法性、合理性审查，进一步清理现行制定的地方性法规和文件。废除陈旧过时、与上位法矛盾冲突、背离中央精神的规定，为改革发展松绑，努力营造良好的容错工作环境。

[责任编校：彭澜]

Study on the Research and Design of Establishing the Fault-tolerant and Error-correction Mechanism

XIE Qi-bin1,LIU Yan-mei2,ZHAO Yu1
(1.Party School of Shijiazhuang Municipal Party Committee,Shijiazhuang 050051,China;2.Research Department of Policy and Law,Party School of Hebei Provincial Committee of C.P.C,Shijiazhuang 050061,China)

The Sixth Plenary Session of the 18th C.P.C Central Committee proposed establishing the Fault-tol⁃erant and Error-correction mechanism.This marks that we have reached a consensus in bearing the acdres’fault in their work,especially in the process of reform and innovation.We should coordinate advance“Four Comprehensives strategic”,especially according to the demand of comprehensively deepen reform、comprehen⁃sively implement the rule of law、comprehensively strengthen Party discipline,solving the problems from clear⁃ing the quality of the fault and the standard of tolerance.We must envisage the difficulty and divergence of the system implementation and build a compatible route map from intensifying understanding、normalizing the op⁃eration mechanism and seizing key aspects.

Fault-tolerant and Error-correction mechanism;exploring fault;action

解其斌（1971—），男，河北故城人，中共石家庄市委党校市情研究所教授、硕士，主要研究方向为国家治理与基层政治。

刘艳梅（1970—），女，河北抚宁人，中共河北省委党校政法部教授、硕士，主要研究方向为法治政府建设。

D63

A

1671-198X（2017）01-0050-04

2016-11-03

赵 宇（1986—），女，河北临城人，中共石家庄市委党校市情研究所讲师、硕士，主要研究方向为比较政治学。