利益、资源与行动能力：行动者视角下的政府监管改革

李伟

（中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074；湖北民族地区经济社会发展研究中心，湖北 武汉 430074）

利益、资源与行动能力：行动者视角下的政府监管改革

李伟

（中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074；湖北民族地区经济社会发展研究中心，湖北 武汉 430074）

政府监管的目标是弥补市场失灵，实现公共利益。基于利益偏好、资源禀赋与行动能力三个维度来分析政府监管的行动者体系，具体探讨政府监管主体、监管对象、监管受益者、行业协会和媒体的行为逻辑，以此对政府监管失灵做出解释。为此政府监管改革，应正视不同行动者的利益差别，在此基础上促进其合法合理的利益诉求，平衡不同行动者的行动能力，从而提高政府监管绩效。

利益；资源；行动能力；政府监管

政府监管是对特定产业和微观经济主体的市场活动以及涉及公众健康、安全、环境等方面的监督与管理活动。政府监管旨在弥补市场失灵，实现公共利益。世界各国都非常重视监管问题，从监管法律、机构设置、人员配备、技术设备等方面来强化监管。改革开放以来，我国政府监管体制逐步确立并不断完善，但涉及食品药品安全、生产安全、环境污染与不正当竞争等问题频发，我们将问题归因于政府监管不力和企业社会责任缺失显然不够，必须探究监管失灵背后隐藏的更深层次问题。首先，政府监管的初始目标为什么没有完全实现，监管目标如何被其他目标所替代？其次，政府监管过程中存在着哪些利益相关者，他们的行动逻辑是什么，对监管绩效产生何种影响？只有研究清楚了这些问题，才能从根本上解释监管失灵的原因，在此基础上完善监管体系。本文将以行动者为中心，基于利益、资源和行动能力的三个维度，研究政府监管过程中不同行动者的行动策略及其对监管绩效的影响。

一、行动者的分类依据

作为社会行动者的个人以及由个人所构成的各种社会力量，是影响社会走势的重要力量，[1]（P43）而行动者分化和分层的本质是关于人们之间利益和资源占有的关系。[2]（P16）以行动者为中心进行分析，是因为政府监管体系及其过程本身由众多参与者组成，所有的行动者都有各自的目标与利益，政府监管绩效是行动者之间互动的结果，但这不意味着每个行动者拥有相同的影响力与行动能力。每个行动者以自己所持有的资源禀赋条件，通过特有的方式来行动，并在与其他行为主体互动过程中采取策略性的行为。

（一）利益偏好

利益是个体或组织的需求，在某种程度上看，利益可以具化为个体目标与组织目标。利益促成动机的生成，动机促使个体或组织行为的发生。利益实现也是需求满足的过程。在此过程中，需求与资源的组合及行为方式推动了利益的实现。当行动者的需求及其指向的资源，与制度提供的激励一致时，行动者通过遵守制度来实现自身利益；当与制度提供激励不一致时，行动者则可能采取策略性行为来获取自身利益，甚至是通过影响制度设计来使得自身利益与制度提供的激励一致。

（二）资源禀赋

资源禀赋是行动者实现利益需求的手段与工具。概括而言，它包括政治资源、经济资源、组织资源与社会资源等，具体表现为组织化权力、物质资本、社会地位、人际关系、公共舆论、形象与声望等。资源禀赋是行动者采取行动的物质基础，偏好的精准识别，充足的行动资源是取得较好行动效果的条件。如果行为主体控制的所有资源都对自身有利，他们肯定按照满足自身利益的方式行使对资源的控制。[3]（P28）

（三）行动能力

行动能力是行动者利用资源实现个体或组织需求的能力。行动能力与行为者所掌握的政治、经济和社会资源状况相关，行为主体的资源禀赋及行动能力存在着不对称性与非均衡性，因此行为者在行动者体系中的位置与力量也是有差别的。当然行动者除了受到资源禀赋与利益影响外，还要受到规章制度、社会道德等因素的约束，并且不同的制度安排与环境对行动者行为的影响也是有差异的。

二、政府监管的行动者分类及行为逻辑

（一）监管者

1.利益偏好：公益人还是经济人

在纵向的政府监管权力结构中，中央政府与地方政府共享监管权力，并对监管活动负责，一方面中央政府与地方政府存在着一致的目标函数，即作为公益人来弥补市场失灵，保障公共利益；另一方面不同层级政府的目标差异，导致不同层级的政府存在着利益分化。

在横向部门监管权力结构中，众多监管部门共享监管权力。在实际监管活动中，存在着部门追求预算最大化与权力扩张的倾向。首先，监管部门竞相制定相关监管规章，以此来扩张自身权力。其次，在监管执法过程中，监管部门往往具有趋利性，容易出现重复执法等问题。最后，在责任分担方面，监管部门往往不愿意承担责任，出现互相推诿与不作为的问题。

2.行政自由裁量权：“街头官僚”的自主性及管控

由于法律与政策的相对稳定性与连续性，立法机构工作机制的局限性，无法及时应对实际监管活动的复杂性与动态性，作为最基层的监管执法机构及其人员则被赋予了自由裁量权来弥补这种不足。[4]他们不仅传递政策，而且通过解释规则和分配稀缺资源，形塑政策结果。尽管他们天天墨守成规，日日做出决策，但在公民的经验看来，他们却是政策的实际生产者。[5]（P245）在政府监管执法活动中，如果对街头官僚缺乏有效的监督，则自由裁量权将沦为基层谋求自身利益的工具，很有可能导致腐败行为，也会对政府形象造成不良影响。

3.执法资源：对监管能力的制约

执法资源在一定程度上制约着监管能力，而监管机构在政府体系中的位置在很大程度上决定着执法资源的状况。位置体现了政府监管机构在政府体系中的地位及与其他部门间的关系。权力大小、部门预算、机构编制、硬件条件、人员队伍等因素在很大程度能够衡量机构的地位。独立性则是制约监管机构执法绩效的重要因素，政府机构的独立性，一方面表现在与其他政府部门相对独立，防止其他部门的不当干预，可以从法律地位、财政来源、人事任免和职权行使四个方面来保障；另一方面，政府监管机构与被监管机构保持适度的“距离”，一般应该遵循利益无涉的原则。

（二）监管对象：组织优势与能动反应

监管对象是微观经济主体，主要是企业，企业的核心价值是利润，其运行环境是市场，企业通过科学管理，将土地、资本、人力、技术等生产要素优化组合来获取最大利润，当然在利益追求过程中，还要受到内外部环境的约束。

如何理解监管者与被监管者之间的关系，政府监管俘获学说认为监管是一个产业主动争取来的，它的设计和实施主要是为受管制产业利益服务的。[6]该理论尽管不一定完全反映现实，但在一定程度上反映了企业面对政府监管不是简单的被动接受，企业面对政府监管具有能动反应。企业相对于社会公众等主体具有强大的经济实力与组织能力。一是企业可以通过公益性捐款，树立良好的社会形象，为企业与政府部门取得联系创造机会。二是地方政府需要投资发展本地经济，企业具有资本与技术优势，通过在当地建立企业等方式来满足地方政府发展经济的需要，[7]在此过程中企业更“接近”决策者，并能对公共政策施加影响。

面对政府监管，企业采取何种行动策略受到内外部环境的约束。企业内部因素主要包括企业规模、性质、类型、员工结构、管理者认知、管理与技术等，这些都会影响到企业的行为。具体而言，管理者对监管法律法规的认知，企业员工对自身健康与安全的关注程度，不同性质企业与监管者的关系，企业文化与社会责任，这些都影响着企业的行为策略。企业外部因素主要是市场环境、监管制度与社会发展，具体包括市场结构、经济形势、监管法律与政策、监管效率、社会组织、公民权利等，这些共同构成了企业监管反应的影响变量。不同规模、不同种类的企业在面对同样的政府监管的时候也会采取不同的应对措施，如俘获监管、服从监管与规避监管。

（三）监管受益者：集体行动的困境

监管受益者理应是政府监管的保障对象，当然从理论与实践角度看，受管制企业也可能成为政府监管的受益者，但是本文所分析的监管受益者具体指企业中的劳动者、产品消费者、社会公众等。相对于受管制企业而言，该群体具有特殊的地位。

首先，监管受益者是政府监管结果的直接承受者，面临着利益受损的风险。从政府监管的初始目标看，旨在保护维护市场秩序、保障公共利益。但是在政府监管实践中，政府监管目标可能被其他目标所替换，被管制企业也可以采取俘获、规避等策略将管制成本转嫁到公众身上，最终监管受益者的利益并不能得到保障。其次，监管受益者是原子化的众多个体，具有分散性和弱组织性等特点，这种特性也决定了受益者很难组织起来采取集体行动。再次，原子化的个体，利益偏好差异悬殊，没有多少资源，利益很难聚合起来。在政府监管政策的制定与执行过程中，监管受益者缺乏足够的“话语权”，尽管他们的权利与利益在相关监管法律上得到了明确的保障，但在具体监管政策执行活动中，往往被忽视或者弱化。最后，当这部分群体的利益受到侵害时，由于弱组织性、分散性、搭便车等原因，他们很难组织起来采取集体行动，导致集体行动的困境。

在现实的监管实践中，经济社会发展水平、监管机构的能力、监管的严厉程度、监管机构与企业的关系、公民受教育程度、公民权利意识等因素直接关系到监管受益者利益的实现。监管受益者的特点与地位，监管受益者与被管制企业之间的力量悬殊程度，形塑了监管受益者与被管制企业的关系，也决定了监管受益者影响企业的方式。

（四）行业协会：行业自律的效果与限度

行业协会是介于政府与企业之间的社会组织，它由具有相同市场地位或同一行业的企业主体构成，行业协会旨在通过提供咨询、沟通、自律与协调等服务来保障行业及其成员的利益，因此可以说是一种组织化的“私序”，是在长期交往博弈过程中形成的自我约束机制。[8]行业协会在某种程度上可以弥补市场失灵与政府失灵的缺陷。

市场经济条件下，市场与政府的双重失灵，为行业协会等社会组织的存在与发展提供了前提条件。行业协会的普遍私益性和有限公益性特点及其自律功能可以较好地填补市场失灵与政府失灵所形成的“功能空白区域”。当然这也决定了行业协会自律的效果与限度。行业协会的私益性表现在：一是行业协会成立的目的是维护行业利益，并且行业协会只维护参与到行业协会内的会员单位的利益，因此它具有排他性，相对于社会公益而言，它是一种局部的私益。二是行业协会成员的私益性。行业协会成员主要来自该行业的企业，而企业都是利润的追求者。行业协会的公益性表现在政府通过行业协会来贯彻监管政策，行业协会执行政府政策，体现了对公共利益的遵从，但是这种公益性是有限的，是政府促进行业协会发挥自律功能的基础。

权力让渡与法律授权是行业协会自律权力的来源。权力让渡主要来自政府和行业，政府委托行业协会行使部分市场监管职能是政府职能社会化的体现，也是政府与市场关系调适的结果。企业委托行业协会这种组织化的权力来保障自身利益，同时也相应地要履行会员的义务与遵循行业协会的规范。法律授权，一方面可通过法律形式，对行业协会赋权，较好地保障行业协会的权利，即使是政府委托授权，也需要通过法律途径来保障行业协会职权的行使；另一方面，通过法律来规范行业协会运行，在某种意义上也是对行业协会职权行使的约束与规范。

（五）媒体：信息优势与舆论监管

媒体是信息传播的工具，也是社会公众获取信息、参与政策的重要渠道，随着互联网技术的发展，大众媒体、网络媒体、自媒体三种媒体形式共同发挥着媒体监管的功能，特别是网络媒体和自媒体的兴起与发展，为信息传播提供了更为便捷的渠道。

第一，媒体的信息功能与优势能促进监管问题进入政府议程。媒体特别是新兴媒体传播具有迅速、便捷、广泛等特性，通过媒体的集中报道与广泛宣传，能提高问题的识别度与认知度，为监管问题进入政府议程创造了条件。

第二，媒体为政府监管提供信息媒介。监管政策的制定，政府需要通过相关的媒体来征集公众意见与建议，媒体是公众参与的一种途径。在监管政策执行环节，政府通过媒体宣传，向社会公众传递相关信息，让相关者知晓监管政策，保证监管政策的顺利执行，提高政策执行效率与效果。

第三，媒体的舆论监督功能。媒体作为“桥梁”连接着政府、企业和公众，首先，媒体作为一种舆论的表达形式，公众通过媒体将利益诉求传递给监管者，监管者以此作为监管政策调整的依据。其次，媒体发挥着对监管者的监督功能。在某种程度上说，媒体不仅影响着监管机构政策形成的实体内容，也影响着监管机构的工作程序以及信息公开方式，改变了监管机构和相关方之间的关系。[9]例如在政府监管等领域普遍建立了新闻发布会制度，通过新闻发布会与新闻发言人，可以及时向社会公众发布与传递准确权威的信息，也有利于媒体的舆论监督功能的发挥。

三、行动者视角下政府监管改革的启示

（一）政府监管改革需要识别与判断行动者的利益和资源禀赋

利益相关者理论为我们提供了一种较好的分析视角，阐释利益相关者的价值偏好与行为逻辑，对于制度设计与政策执行具有重要启示，在制度设计和政策执行中必须明晰与识别不同类型的利益相关者。政府监管制度的设计及其调整，也必须考虑与重视利益相关者。在政府监管制度结构中，部分行动者是直接利益相关者，如政府、企业、公众、行业协会等，利益相关者出于对自身利益的关注，对政府监管活动具有能动作用，当然这种能动作用具有极大的不平衡性。政府监管政策直接影响并调整相关者的利益结构，还有一部分并非直接的利益相关者，例如媒体，作为间接利益相关者，以一种特有的方式参与到政府监管过程中，与直接利益相关者互动共同影响着政府监管政策。

在明确政府监管利益相关者的基础上，必须关注政府、企业、公众、行业协会和媒体等行动者的利益，以此作为政策设计与调整的依据。不同的行动者存在着不同的利益诉求，掌握的资源禀赋存在着差异，其行动能力具有非均衡性。通过“经济人”的视角去重新认识政府监管部门及其官员，承认他们也存在着利益最大化的倾向，通过制度设计，加强对政府监管部门的监管，减少“经济人”倾向对公共利益的侵害；识别与判断企业、公众与行业协会等行动者的利益，可以防止单纯从道德主义的层面对监管失灵问题进行解释，而能更多从务实主义角度进行监管制度的设计。通过对资源禀赋与行动能力的分析，在监管制度设计与调整时，需要考虑如何防止被规制企业对政府监管政策的不当干预与过度干预；协调好行业协会的有限公益性与普遍私益性的关系，促进行业协会行业自律功能的发挥。

（二）政府监管改革需要保证监管机构的独立性与权威性

监管机构的独立性与权威性决定了监管的有效性，保证监管机构的独立性，一方面监管机构与其他行政机构保持一定的“距离”，防止其他行政机构的干预；另一方面，监管机构与被监管者等利益相关者保持适度的“距离”，保证监管机构的利益无涉，防止被监管者对监管机构的俘获。首先，我们需要对政府监管权力进行科学的划分、归类与整合，建立不同监管机构的协调机制，建立相对独立与较高权威性的监管机构。同时需要强化地方政府在监管体系中的责任，处理好监管机构垂直化管理与地方属地化管理的关系。其次，通过法律形式与程序，进一步整合与完善现有不同领域的监管法律法规，对监管机构的性质、职责、权力来源、工作经费、人员构成等进行明确的规定，从法律层面保障监管机构的权威性与独立性。再次，进一步推动政企分开，转变政府职能。当前政府职能行使仍然存在着缺位、越位与错位的问题，仍然保留着计划经济时期的行业管理体制的色彩，政府主管部门集监管者、经营者与政策制定者于一身，因此，在政府监管体制改革中，必须切断监管机构与被监管行业或者企业的利益联系，保证监管的公正性、独立性与公开性，提高监管绩效。最后，建立科学的干部绩效评价体系。对地方政府官员的考核应建立多层次的考核指标体系，指标体系更应强调综合性，而非单一的经济指标为主导。对地方政府的绩效考核也应该将本地区经济社会发展与其历史发展状况、长远发展结合起来，注重该地区的可持续发展能力，同时将本地区发展对其他区域的影响纳入到考核的范围。

（三）政府监管改革需要加强对监管机构的监督

监管权力作为公共权力的一种形式，具有强制性、单方性、优益性、广泛性、自主性等特点，[10]（P25）同时监管机构及其人员具有利益最大化的倾向，为此需要加强对监管者的监督。对监管者的监督主要是立法机关、司法机关、行政机关、公众与媒体等多元主体实现的。对监管者的监管主要是规范监管活动、提高监管效率，保障公共利益的实现。

具体而言，首先，应该强化监管权力行使的责任机制。责任机制包含两个方面，一是责任意识，即个体或者组织向授予其权力的个体或者组织证明其行为的正确性。[11]责任应该贯穿于政府监管全过程，在监管活动实施前，责任是监管者对监管目标、监管职责的正确认定。在监管过程中，责任涉及监管法律和政策的制定与执行符合公共利益。在监管活动实施之后，责任则涉及监管绩效评价与责任追究。监管者责任具体包括道德责任、政治责任、行政责任与法律责任。[12]（P34）二是责任追究机制。政府监管需要完善引咎辞职与法律责任追究机制。引咎辞职主要是对道义责任、政治责任与行政责任的问责，而法律责任则是对监管者是否依法履行监管职能的责任追究。其次，以权利制约权力，完善社会监督作用。社会组织与新闻媒体作为重要的社会力量，作为政府与公众的中介与桥梁，通过利益的聚合与表达，能够将社会公众的利益诉求反映给政府监管部门。政府监管部门在政策制定过程中会更多考虑公众的利益诉求。同时通过公众、社会组织与新闻媒体能够对政府监管者实施有效的监督。

（四）政府监管改革需要强化行业自律作用

强化行业自律的作用，需要优化行业协会外部环境与完善行业协会内部治理。在优化外部环境方面，主要是理顺政府与行业协会的关系。首先，需要重新审视政府与行业协会的关系，摒弃传统将行业协会视作“威胁”的观念，树立政府与行业协会是互为补充、相得益彰关系的理念，主动引导与支持行业协会的发展，促使行业协会成为市场监管中的重要主体。其次，理顺关系，创新管理，割断政府与行业协会的利益联系。理顺政府与行业协会的关系，需要创新行业协会管理方式，建立权责明确的行业协会管理体制，政府相关主管部门须规范自身行为，依法对行业协会实施监督管理，而非直接干预行业协会日常运行。在行业协会内部治理方面，一方面，行业协会也需要改变传统的依赖与挂靠政府的心理，树立平等治理主体的观念，积极发挥行业自律功能，尽管当前政府监管、市场调节与行业自律在界限上难以做出明确的划分，但是行业协会应该充分认识到行业协会的目标与宗旨，在法律法规的范围内，积极探索，服务协会成员，贯彻监管法律与政策，发挥行业自律功能，实现行业利益；另一方面，行业协会需要不断完善内部治理结构，行业协会作为非营利性的企业法人，需要采用现代企业法人治理结构来对行业协会的内部治理结构进行改造。

[1]孙立平，等.中国社会结构转型中的近中期趋势与潜在危机[C].李培林，等.中国社会分层.北京：社会科学文献出版社，2004.

[2]李强.中国社会化分层结构的新变化[C].李培林，等.中国社会分层.北京：社会科学文献出版社，2004.

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[12]【美】特里·库珀.行政伦理学——实现行政责任的途径[M].张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[责任编校：张立新]

Interests,Resources and Capacity: Analysis of Government Regulation Reform from Actors’Perspective

Li Wei
(
School of Public Policy and Management;South-Central University for Nationalities,Wuhan 430074, China)

The aims for government regulation are compensating market failure and achieving public interests. Based on the interests,resources and capacity,it analyses the actors of government regulation system.In the process of government regulation,it should face up to the difference of the interests between different actors,sat⁃isfy their legitimate demands and reasonable interest,balance their abilities to act,in order to improve the per⁃formance of government regulation.

interests;resources;capacity;government regulation

湖北省社科基金项目《新制度主义视野下社会规制的困境及其破解》（2013137）；中央高校专项基金项目《城镇化进程中的中国式邻避问题研究》（CSQ10132）

李 伟（1983—），男，汉族，湖北武汉人，博士，中南民族大学讲师，湖北民族地区经济社会发展研究中心研究人员。研究方向为政府监管。

D63

A

1671-198X（2017）01-0037-06

2016-05-20