改革开放后中国扶贫开发政策演进分析

摘要：纵观中国的扶贫开发政策，其基本思路经历了经济制度性变革下的大规模扶贫，开发式扶贫和精确大扶贫三个基本阶段，所达成的扶贫开发目标也各有差异。新形势下的政府扶贫，应形成多元互助的开发组织体系，重点增强扶贫瞄准的针对性，继续开发式扶贫并引入参与式扶贫。

关键词：经济；扶贫；分析

一、引言

国内众多扶贫问题研究大都在扶贫资金管理，致贫成因以及扶贫的效率与效果方面的研究，在扶贫政策方面则重点分析了政策执行模式及其绩效评估。大多数研究忽视了政府政策自身演进发展方面的研究。我国以政府为主导进行扶贫开发，政府扶贫政策的变化、扶贫目标的实现情况以及调整，对我国扶贫目标的确定和扶贫进程的发展具有决定性的作用。同时，对政府扶贫方式的研究，会在评估扶贫开发绩效，改进扶贫开发方式提出针对性的意见。本文从政府政策入手，分析政府扶贫政策演进思路，得出政府扶贫开发方式的变化。

二、改革开放后中国扶贫政策基本思路的演进与分析

中国的扶贫政策具有明显的阶段性，在不同经济发展背景下呈现出与经济发展状况相一致的基本特征，不同时期的经济增长成为反贫困根本动力。

（一）改革开放后扶贫政策基本思路

1.1979—1985年：改革开放后制度性变革大规模缓解贫困

改革开放后，国家出台专项扶贫政策，包括以工代赈、“三西”农业建设与18个集中连片贫困地区的建立。以工代赈是指通过利用农村剩余劳动力，增加实物与现金投入，改善贫困地区基础设施建设，提高贫困地区经济自身增长的能力；“三西”农业建设在实施过程中制定了“兴河西之利，济中部之贫”的发展战略，改善农业生产条件，逐渐解决当地群众温饱问题；国家依据老革命根据地确立了18个集中连片贫困地区，提出专项扶贫政策和优惠政策。这三个专项扶贫政策在此后很长时间都发挥了重要的作用，并成为此后很长时间的重要指导性政策。

2.1986—2000年：经济高速发展下的开发式扶贫

随着经济体制变革和市场经济的发展，国家开始大规模、有组织有计划的扶贫开发，明确提出专项扶贫工作目标，制定了扶贫监测指标。中国扶贫开发工作实现两个转变：道义性扶贫向制度性扶贫转变，救济式扶贫向开发性扶贫转变。

（1）贫困开发：劳动力流动政策与企业发展政策

国家为改变上一时期劳动力流动政策松动而造成无序流动的问题，逐渐开始引导、鼓励农村劳动力的有序流动和开发式移民，引导贫困地区劳动力的有序转移。为鼓励贫困地区乡镇企业发展，政府给予贫困户适当补贴，提供了扶贫信贷资金，放宽了贫困户贷款条件。

（2）八七扶贫攻坚计划

这一计划是全国扶贫工作的纲领性文件，紧紧围绕开发式扶贫，鼓励贫困地区发展投资少、见效快、成功率高的产业，并重点发展龙头产业，把贫困户脱贫致富与产业化相结合。有效落实了开发式扶贫战略。

3.2001—2015年：全面建设小康社会中的大扶贫

贫困问题体现在城乡二元化、农村多元贫困、区域性群体贫困，国家出台了惠农政策，区域发展支持政策。

（1）惠农政策与整村推动扶贫

针对城乡二元化以及多元贫困问题，国家提出一系列惠农政策，实行整村推动扶贫，强调贫困人口的全面发展，提出“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”。惠农政策提出废除农业税、继续发展农村教育、出台新农合政策，建立农村最低生活保障。

（2）区域发展支持政策

重点扶贫区域是革命老区、特困地区、中西部少数民族聚居区与边疆地区，因此出台了西部大开发、振兴东北等区域发展支持政策，旨在改变区域发展不平衡的状况。通过坚持开发式扶贫，扩大龙头产业规模，解决劳动力剩余问题，同时给予贫困区资金物资上的援助，综合发展贫困地区各项事业。

（二）扶贫开发政策分析

中国扶贫开发政策基本上符合贫困环境变化与经济发展，并且坚持扶贫开发与贫困救助并重的扶贫方式，以贫困开发为主，辅以必要的贫困救助，激发贫困地区的发展活力；针对贫困地区人口，制定特定的扶贫政策。随着社会经济的发展逐渐变为以社会保障政策的形式保障贫困地区人民生活，全方位提高贫困地区人民生活水平。

三、扶贫政策经验与调试

从历年政府扶贫政策的演变分析，政府政策制定越来越注重促进农村贫困地区可持续发展，并且扶贫针对性越来越强，下一阶段必将继续延续这一思想，在遵循的基础上有所创新。

（一）形成多元互助的开发组织体系

充分支持各类市场主体参与扶贫，政府要扮演收入分配改革以及政策支持的角色，做好协助者，创造良好的社会环境、政策环境及投资环境；充分完善相关法律制度，加强与民间组织合作，并充分实施监管，以保障其公开透明；创造良好的投资环境，发展小额信贷扶贫，发挥贫困地区资源优势，把资源交给最有效的企业。同时，政府可以积极吸引国际扶贫组织的参与，引入更多的扶贫资金和援助性扶贫项目，提高必要资金支持比例以及政府扶贫工作的整体效益和水平。

（二）开发式扶贫与参与式扶贫并重，提高贫困群体的主动性

让贫困群体参与扶贫政策决策是反贫困后期必不可少的环节，这样可以增强扶贫政策的准确性和执行过程参与度。将扶贫资金控制权决策权下放，让农民自己管理，实现资金的充分利用。通过教育直接提升人民的综合素质，同时针对不同职业工种，应加强职业教育培训。通过这两种教育培训方式，增强贫困群体的参与度，实现开发式扶贫的作用。

（三）精准扶贫：增强扶贫政策瞄准的针对性

目前全面扶贫已经完成，下一步扶贫将提高扶贫项目的瞄准精度。将扶贫资金直接用在贫困农户身上，同时完善贫困监测系统。另一方面，从消费角度制定贫困人口，反应贫困人民的消费水平，也更加符合我国当前经济发展的状况，其实行基础就是要重视贫困识别标准的修订。增强扶贫的瞄准精度，重视对项目资金投向的透明度和明细化，对扶贫资金的流向和金额进行公示，接受监督。

我国的扶贫以政府扶贫为主，发挥政府和多重扶贫机构以及社会的力量，才能进一步提高扶贫效率，实现脱贫致富。

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作者简介：岳童（1996-），女，山西晋中人，专业：经济学。