公共项目治理对土地整治的影响

顾明哲

摘 要：随着土地整治事业的发展，人们对土地整治的作用和意义的认识也在不断深入，越来越多的专家学者将公共项目治理的方法与思想引入到土地整治的活动中。目前的研究主要集中在土地整治项目的可行性与土地整治的产权主体的研究，但是对于土地整治活动的管理效率与效果则研究较少。结合公共项目治理的相关理论，通过分析人的因素，管理的因素以及项目成本因素，以保证土地整治工作能够有效率与有效果的完成。

关键词：土地整治；公共项目治理；协同治理

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.29.076

1 公共项目治理及其对土地整理

传统的项目管理理论就是对工程或者说工程建设进行管理，是对一个工程从概念设想到正式运营的全过程包括：可行性研究、勘察设计、招标、采购、施工、试运行等进行管理，持续的时间较长，但仍局限在项目水平的管理，不能纵向的反映出项目参与人员，目标等。项目治理理论认为项目是以契约链接的临时性多边组织，是交易各方之间存在的资产与能力的合作关系，属于介于市场和企业之间的混合结构。项目治理与项目管理的区别在于，项目治理是项目管理的延续，超出了项目管理仅关注具体事务的局限性，管理的局限性在于管理是在封闭系统内部的，以任务为导向的制度，而治理的特点是开放系统下，外部的，以战略为导向。认为项目是在多个主体的参与下有效运行的，强调治理主体的多元性和依赖性，提出要妥善处理利益相关者的关系。

土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，提高土地利用效率的活动。作为一项具有社会性，公共性，长期性的活动，不止在耕地保护和新农村建设中产生积极作用，更是加强政府治理实践，助力推进精准扶贫的重要手段。

目前土地整理的实践中，由于土地整理项目具有临时性，偶然性和一次性的特点，包含项目管理的基本要素，如具体的目标，有限受控的成本，有参与的人员或组织等，因此项目管理的理论被较多运用。但是项目治理的理论依然应用不足，缺少对利益相关者的关注，木有构建协同治理的框架，制约着土地整治项目的发展。只有将公共项目治理的理论贯穿土地整治项目的整个过程，才能使土地整治工程的有效运行，推动土地整治又好又快的完成。

2 土地整治工程目前面临的主要问题

2.1 参与主体单一，工程质量参差不齐

目前普遍采用的管理模式是有关部门临时组建的土地整治管理部门，人员从其他部门零时抽调，虽然这样的模式有足够的灵活性且实施成本较低，很适用于简单，较小的项目。但是随着土地整治项目呈大规模发展的趋势，这样组建的部门人员专业性不强，权力较弱，很难将工程管理到位，且部分人员还会兼顾原先部门的工作而忽略土地整治的活动。同时由于参与人员并不是土地整治项目的专家，在控制土地整治的质量，成本和工期上的专业能力并不强，而土地整治的施工方都是这领域的专家，能以现场情况复杂，工程技术困难等为理由提出高额索赔，如果不满足索赔就以退出项目来威胁，从而增加了土地整整治的成本，延长了项目实施的工期。

在大型的土地整治项目中，前期准备阶段是决定工程能否有效实施的关键阶段，这阶段的任务包括项目可行性分析，施工图设计，施工单位选择等关键内容，但政府监管人员缺乏此类专业技术，也缺乏参与此类工作的时间，不能从源头上控制土地整治项目。

2.2 人员流动性大，项目中断制约发展

为满足土地整治的顺利进行，需配置符合实际需求的参与人员，包括管理人员和操作工人。部分项目或是为了节约成本，或是因为不重视工程管理的重要性，会减少工程的管理人员数量，身兼数职造成单个管理人员的工作量过大。通常情况下，管理人员缺位会造成管理混乱，突发工作不能得到及时的处理，从而拖延了工期，也增加了工程成本。即使能够维持项目的运行，使管理人员忙于具体的事务，没有时间考虑宏观上整体项目管理，这对个人管理水平的提升，项目管理持续性发展都是不利的。

现实项目中，管理人员离职率较大成为管理的难题。这里的离职率包括管理人员也包括建筑工人。从地域上看，我国的土地整治工程主要分布在中西部地区，即使是在东部的工程也集中在农村。由于工程位置偏僻，当地教育水平不足，本地招聘的管理人员数量不足，管理理念也相对传统，不能适应土地整治项目的人员需求。在东部教育水平较高的，工作能力优秀的管理人员因为薪酬，家庭等原因也不愿意去外地管理土地整治项目。建筑工人同样如此，外出打工大都选择工资较高的大城市，在工作中也会因为各类原因主动离职。因此，我国土地整治项目工程管理人员和建筑工人，在数量和质量上都有不少的缺位。由于离职原因的复杂性，控制离职率不仅仅是加薪能够解决的问题，且由于成本控制的需要加薪也很难实现。

2.3 原住居民不配合，矛盾冲突时有发生

我国的土地整治项目往往由政府“自上而下”确立的项目，缺乏民众自发“自下而上”的主动整治，是政府意志的体现而不是农民主体的需求，也因容易导致整治中公众参与的程度较低，部分地区还会出现冲突，加剧政府与民众的矛盾。出现此类矛盾，症结在于政府部门没有形成协同治理的思想，认为土地整治只是政府的工作，而忽视了民众作为利益相关者的重要作用。其实，在土地整治项目中，应该是个双重委托代理的关系：民众委托政府进行土地整理，政府通过招投标方式选择参与土地整治的有关单位，参与土地整治的有关单位对政府负责，政府对民众负责。

在现实中，政府由于所处的地位，能收集到更多的信息，对未来的发展有预判性，从整体发展的目标出发，主动对区域结构的优化做出调整，开展土地整治的活动。政府的本意是促进区域发展，提升民众的生活满意度，但对民众的通知不到位，不能使民众充分了解土地整治的作用，从而民众产生逆反心理，不愿配合政府政策的开展。

3 公共项目治理的主要理论和方法

3.1 多中心的参与主体

众所周知，政府是公共利益的代言人，是公共事务的组织者和公共物品的提供者。但是政府也有自己的缺陷，政府失灵的现象越来越多，在提供公共物品时暴露出专业能力不足等问题。随着全球化带来的合作机制增强，政府也在寻求与其他主体达成合作，弥补技术与管理上的不足。主要的参与主体还包括私人部门（个人和企业），社区，NGO组织等。

私人部门不仅可以提供政府缺乏的技术和管理方法，还可以刺激国有企业的改革，引入竞争后倒逼政府和国有企业提高效率，降低成本，将企业治理的思想，绩效评估等手段应用在政府部门中，借此提高效率。同时，私人部门还可以提高政府项目所需的资金，由于政府项目具有盈利稳定，信用程度较高等特点，对私人部门也有一定的吸引力。

社区组织是一个特定范围内，一群具有相同兴趣的成员自发组织的民间非正式组织，具有利益相似，行动一致的特点。中国的社区常常以地区划分，血缘为纽带。在同一个社区内，民众彼此互动，行为具有一定的一致性。他们还会为了共同的利益联结在一起，以此来增强谈判能力，为本地区的利益最大化考虑。社区的领导者由圈内民众自下而上选择决定，普遍是本地区最有能力或声望最高的人物。

NGO是“non-government organization”的缩写，是不以盈利为目的，由民众自愿组织的非政府组织，也被称为第三部门。非政府组织向政府反映公众需求，提出合理意见或建议，影响政府政策制定，具有组织性、民间性、自治性、志愿性等特征以及社会服务、沟通协调、监督管理等基本功能。

3.2 协同治理理论

协同论的创始人哈肯认为，尽管千差万别的系统属性不同，但各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。常见的现象包括部门之间的协作，企业间的互动等。协同治理是建立与政府、市场、社会组织互相分立的基础上，通过建立开放性的公共论坛，依托制度化的沟通渠道和对话平台，将公共治理设计的利益相关者囊括进来，彼此在信任和互惠的基础上增进共识，形成集体决策，组织集体行动，协调各方采取一致行动。

在这个合作论坛中，各个相关主体，面对共同要处理的问题，政府组织，第三部门，社区组织和NGO部门通过对话，协商等方式，达成公共目标，形成资源共享，彼此依赖，互惠合作的组织结构。

3.3 契约的不完备性

公共项目治理的思想是由公司治理的思想演变而来，哈特认为，公司治理的存在的必要性在于企业中存在代理问题和不完全合约问题。同样，公共项目的本质也是一个契约的关系，由于信息不完全性和项目的特殊性，契约也是不完备的，当问题出现的时候，需要有人填补这个“漏洞”。在填补“漏洞”的过程中，会产生剩余索取权和剩余控制权，意思就是谁来解决这个问题，谁就拥有这个问题的控制权和话语权，能够享受问题解决后带来的收益，或者承担问题解决后产生的风险。这也符合收益风险对等的原则。

4 公共项目治理对土地整治项目的指导作用

4.1 引入代建单位

在土地整治项目的区位选择和开发顺序，质量控制，成本控制等领域，政府并不具备专业的知识。因此，政府可以通过引入代建单位的方式，保证项目的质量。例如土地整治项目的内容之一是修建小型农田水利设施。政府部门招标一般只会标明设施的数量，而不对质量提出要求，就会有部分施工单位低价中标后，提供质量较差的机械设施，许多交付工程短时期内失修报废，造成了公共资源的浪费。而代建单位会综合考虑质量和成本，在招标时不仅标明工程的数量，也会对工程设备的质量提出标准。在处理索赔的过程中，代建单位也会更有经验，严格控制项目动态成本，能更好的控制支出。在工程管理的运行模式选择上，代建单位也会依据项目具体情况进行选择，如大型项目选择CM模式缩短工期，小型项目选择DBB模式保证质量。政府单位只需要履行监督，协调双方关系的义务即可，这也符合最小化政府的理念。

4.2 协同治理多主体

4.2.1 民众

土地整治的直接参与者是原住区的民众，但是这个群体的利益也是最容易被忽视的。过去的土地整治项目都是政府单一主导，不关注民众的利益，造成民众利益受损，这样整治的效果也不尽如人意。若能在项目开始前将带来的利益明确告知民众，获得社区组织的支持，例如取得村委会的支持，由村委会发动民众进行“自下而上”的推动土地整治，使土地整治成为群众的内在愿望。受到乡情等因素不愿开展土地整治民众，也会受到周围环境的影响而同意项目的开展。

4.2.2 社会资本

我国土地整治项目逐年增加，项目规模不断扩大，所需的资金越来越多，若单一的由政府投资，会增加财政负担，这时候就需要考虑引入社会资本。引入PPP（Public-Private Partnership，公私合作关系）模式，不仅可以缓解财政困难，更大的作用是引导社会资金，保持经济多元化的发展。在土地整治项目中，引入PPP的直接作用就是提高项目的科学性和有效性，在产生最多的社会效益同时严控成本。PPP中包含多种方式，例如BOT，TOT，BOO等。其中BOT较适合土地整治项目，出资单位可以在土地整治时保持区域内原有的特色，保护原有的特色建筑，获得整治区域内一定程度的开发权，避免出现“千村一面”的问题。

另外，目前有部分工程返工花费巨大，原因就是由于领导人员的失误，“屁股决定脑袋”，没有充分讨论就直接施工，发现问题时为时已晚，只能采取返工的方式，浪费了人力和物力。引入PPP后能畅通组织的沟通，前期可行性研究调研充分，责任制落实更加有效。

4.2.3 控制离职率

离职率过高会造成信息中断，资料缺失，责任划分不清等问题，为保证项目运行的持续性，控制离职率是项目高层管理人员的重要任务之一。土地整治项目施工现场一般比较偏僻，工作条件艰苦，管理人员离职率较大成为管理的难题。控制离职率不仅仅是加薪能够解决的问题，且由于成本控制的需要加薪也很难实现。这就更需要体现出“人本主义”的精神。项目实施人员作为土地整治的一线参与者，对项目的质量有直接的影响。项目管理的难点也是对人的管理，原因在于施工工艺基本是成熟，稳定的，但是参与的人员，由于家庭，教育，职业素养的不同，每个人都有不一样的特点，若是处理不好，严重的后果是造成工程的失败。如何调动参与人员的积极性，成为管理的难题。

可以借鉴的理论有“人本主义”和“马斯洛需求层次理论”。从理论上解释，前者指承认人的价值与尊严，强调每个人的责任，给予成长的机会；后者是通过对需求的分类，满足真正需要满足的需求。应用在现实中，可行的办法比如更加关怀员工，如逢年过节发放小礼品，领导定期看望员工并统一开会，既可以分配工作任务，也能让员工感到被重视。其次，需要充分尊重员工，引入绩效考核论功行赏。

5 总结

当前我国土地资源紧张，土地整治正处于快速发展的重要时期，引入科学的公共项目管理理念来治理项目，引入更多的利益相关者，从整体的利益出发，同时不伤害到任何一方的利益，才能减少土地整治项目的阻力，提高土地整治效率和效果，使土地整治发挥重要的作用，成为真正的惠民工程。

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