法治背景下构建政府购买公共服务绩效评价研究

冯炯

摘 要：在依法治国、加强服务性政府建设、转变政府管理理念的指引下，我国地方政府购买公共服务的实践一直在稳步探索，但目前政府购买公共服务的相关法律制度还不够完善、不够细致，综合考虑公民权利保障、程序正当性、维护公共利益、加强政府反馈等方面，在法律的视角下构建政府购买公共服务绩效评价框架，是目前需要关注的重点。

关键词：法治；政府购买；绩效评价

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.29.079

政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。

2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务。9月，国务院办公厅出台关于政府向社会力量购买服务的指导意见。同年，党的十八届三中全会决定再次强调加大政府购买公共服务的力度。2014年8月，新修订的《政府采购法》获得通过，2015年1月，国务院颁布了《政府采购法实施条例》，将政府购买公共服务纳入政府采购法调整范围。但是，直到今日，我国关于政府购买公共服务绩效评价指标仍然没有建立起来，并由此导致社会对政府购买公共服务的方式方法、监督考核等仍存在较大的质疑，不利于我国建设服务性政府目标的实现，也不利于依法治国环境下政府行为合法性的构建。如何在依法治国的大环境下构建和完善政府购买公共服务绩效评价指标，理论界和实践界也存在诸多研究。本文仅从构建政府购买公共服务的绩效评价框架下进行一定的法律思考，以期为政府购买公共服务行为提供一定的参考和借鉴意义。

1 公民权利的保障是实现绩效评价的前提

我国宪法和其他法律都规定了国家保障公民的基本权利，其中就包括让公民享有更加丰富的、更加完善的社会公共服务。保障公民权利的实现是现代法治国家的主要目标，也是政府购买公共服务的最终落脚点。在现代社会，任何一个国家的公民都离不开公共服务的供给，政府有义务为公民提供公共服务，德国著名行政法学家汉斯·J·沃尔夫指出，“第一次世界大战时期及其后的非常状态，工业社会的快速发展，通货膨胀和经济衰退等现实产生了许多崭新而艰巨的任务，促使国家从单纯的秩序提供者扩张到提供生存照顾、进行社会塑造、协调社会阶层冲突的给付主体，从君主立宪时期就开始的行政转型也因新行政领域的开辟而加速进行。”在公民权利的视角下，政府购买公共服务的根本目的是保障公民社会权、政治权的实现，而且要以一种更有效率、更及时的方式实现。从另一个方面来考虑，政府购买公共服务的资本主要来源于公民的税收，公民才是政府购买公共服务的决定者和所有权人。

2 购买程序的正当性是实现绩效评价的基础

程序正当起源于《自由大宪章》，但如今已成为法治国家共同的价值取向。作为正当程序的主要功能就是防止政府权力滥用，保障合法权益不受非法侵害。在政府购买公共服务的过程中，虽然我们国家也制定了相关的法律规范，一定程度上确立了政府购买公共服务的步骤、措施、方式方法等，一定程度上做到了公开透明，但是也应该清醒的看到，目前我国关于政府购买的程序性规范还主要体现在个别地方法规上，且程序不够完善。从政府购买的总体看，购买资金的非制度化、信息公开的不透明、程序操作的不规范、购买合同的不健全、购买程序中的“搭便车”以及购买公共服务之后的监督乏力等都是目前存在的主要问题。在具体的政府购买行为中，正当程序理应成为我国建设法治国家必不可少的重要一环，完善的程序法制定应是政府购买的重要环节。参考其他国家和地区的先进做法，逐步建立完善的程序法治，树立程序观念，就政府购买的信息公开、公共服务主体的合法竞争、购买公共服务的过程监督、事后反馈和事后监督都应该成为完善政府购买绩效评价的重要因素。

3 公共利益的满足是实现绩效评价的目标

实现公共服务、维护公共利益是当代政府重要职责之一。理论上看，政府是提供公共服务的主体，是维护社会公共利益的主体，政府作为人民授权履行公共管理的责任者，是公共利益最大的提供者和最大的维护力量。任何组织和个人都不能提供政府所能够为人民群众提供的公共利益，像公共卫生、医疗养老、社会福利、社会治安等公共利益的提供和维护，只能依靠政府或在政府领导下实现。作为现代社会政府购买公共服务的主要目的仍然是为了维护社会公共利益，维护公共利益是政府购买公共服务的法理基础，其理由在于：维护公共利益揭示了政府购买公共服务的实质。实践上看，通过政府公开购买公共服务的方式，运用一定的信息公开制度和有效竞争方式，可以使政府以较低的价位实现较好的服务，从经济利益和社会利益上实现政府维护社会公共利益的目的。

4 政府部门的有效反馈是实现绩效评价的保障

政府购买公共服务目前存在的最大问题就是政府在购买之后当起了“甩手掌柜”，不再过问具体的服务质量和服务效果。理论上看，政府应该是购买公共服务的直接监管者和督促者，但现实的状况是政府在购买过程中，往往选择的是政府的下属部门或相关组织，缺少社会中介组织的介入，让本应成为合同关系的双方成为了实质上的管理者和被管理者，难以形成真正的监督关系和有效反馈。在政府购买公共服务的过程中，要坚决放开市场中介组织的进入程序，防止政府购买后的“外包”心态，加强注重评估反馈，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，并要将评估结果向社会公布。提高对于外包服务的单位的监管，坚决杜绝“偷工减料”成为某些单位为政府工作的小算盘。建立完善的监管机制，有专门的监督人员不定时的对单位进行突击检查，检验成果，能者上，庸者下，错者罚。同时要提高政府部门的责任心。“外包”思想不能让政府官员产生惰性心理。要把外包服务自觉成为政府的有力帮手，在日常工作中自觉的监督和检查他们的服务效果。从内心把政府的公共服务当作一项必须办好的工作，减少“甩手掌柜”的存在，才能真正提高政府购买的效率和效果。

另外，随着我国建立健全政府法律顾问制度的常态化，建议充分发挥律师在推进政府职能转变中的专业优势和独特作用，并就律师提供政府法律顾问服务，制定常态化、标准化的工作方案。

政府购买公共服务实质上是将市场机制引入到现代社会的行政管理过程中，用市场来代替行政，实现本应有政府完成的相关职能。由于我国政府购买起步较晚，法律制度和相关措施还不到位，程序性规制还没有完全建立起来，政府购买公共服务的绩效考核框架还存在进一步健全和完善的空间，真正建立中国特色的政府购买公共服务绩效评价制度还需要走很长的一段路，但是，只要能严格的制定相关法律法规，配套相关的措施，严格践行公开公平公正的法治理念，以维护公民的切身利益和社会公共利益为出发点，就能够真正实现政府购买的初衷和目的，真正实现“小政府、大服务”的社会治理理念。

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