小城镇新型城镇化的动力分析

张宏伟

[摘 要]小城镇的城镇化过程有着自身的特色。小城镇的城镇化的动力是政府主导的城镇化和市场主导的城镇化两种方式并存，其中政府主导是农民市民化的外在动力，市场主导是农民市民化的内在动力。在小城镇的人的城镇化建设过程中，政府主导和市场主导两者不能截然对立，而应协调起来，在人口转移和市民化这两方面都应发挥出不同的作用。

[关键词]新型城镇化；政府；市场

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.24.085

[中图分类号]F299.27 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）24-0-02

传统城镇化的研究以城市的人口聚集为研究重点。针对小城镇的城镇化研究不多。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出了“有重点的建设小城镇”的概念。小城镇的城镇化过程与大中城市相比，有着自己的特色，不太适合用大中城市的城镇化标准去评价小城镇的城镇化。

1 城镇化发展现状

小城镇实现城镇化主要模式是农民就近或就地城镇化，就地城镇化是农民因土地被征用，或是耕地流转失去土地，使农民有组织的集中居住在城镇而就近转化为城镇居民。失地农民被征地的同时被给予非农业户口，得到一定的安置补偿，比如货币、就业、住房等。还有一种情况是因为城镇的经济发展比较快，吸引了附近农民长期到城镇就业或创业，从而实现就近城镇化。

此外，从《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和李克强总理的讲话中可以看出，新型城镇化包括两个方面的含义：一是农村人口向城镇有序转移；二是实现迁移人口的“市民化”。

目前学术界普遍认为政府主导是传统城镇化的动力，市场经济应是新型城镇化也就是人的城镇化的动力。但笔者在调研中发现小城镇的城镇化的动力依然是政府主导的城镇化和市场主导的城镇化两种方式并存，区别只不过是有的政府主导的因素多些，有的市场主导的因素多些。

2 农业人口向城镇的转移的动力分析

在对江苏省小城镇的调研过程中，笔者发现目前政府主导依然是一些农业较发达，二、三产业不太发达的城镇进行城镇化建设的主要动力。这些小城镇市场主导不是太明显，处于次要地位。政府主导也就是通过加强城镇建设提高人口吸纳能力，实现农业人口向城镇的转移。从实现的方式来看，政府主要是通过制定城镇化发展政策、建立开发区、建设新城和大规模的城市改造来实现的。例如渔沟镇投资1.8亿元建设中市仿古商业街、东大街向南延伸铺设道路700米、建成万隆居住小区、建设了卢华、杨庙、新民、韩圩等村集中居住点。即使在一些市场经济发达的城镇，政府主导也依然发挥着一定的作用。如淮安新一轮合并规划中，马坝镇就把楚东、腊塘等2个居委会和马坝、石桥、蔡庄、双马、大众、沙坝等6个村纳入到集镇区域范围，使农民就地转变为城镇居民，从而实现农业人口的转移。

政府主导城镇化的小城镇一般工业不太发达，城市的集聚效应很难形成。因此，剩余劳动力外出打工、向经济发达城市迁移的特征很明显，如渔沟的农业人口有超过60%的人口在外地打工。

市场主导的城镇化是一个属于自发城镇化的过程，即农民在政府统一规划以外根据自己的需求和意愿在市场的调节下不断从农村转向城镇的过程。从调研情况看，市场主导的城镇化主要发生在苏南地区的小城镇及苏北地区少数的城镇。这些城镇交通便利，具有良好的区位优势，适合发展工商业，吸引了较多的投资者。随着工商业的发展，大量农村人口自然被吸引到了城镇工作、生活。

市场主导城镇化的小城镇在农业人口转移方面异地城镇化的特征比较明显。这些城镇由于工业发达，吸引了其他地区农村人口的流入，形成了聚集效应。另一方面，由于这些城镇经济较发达，农民普遍较富裕，一些人口不愿意就近城镇化，开始向县城、市区或其他发达城市迁移。

市场主导城镇化一定程度程度上克服了政府主导型城镇化造成的“空城”问题，但又还不能完全符合我国新型城镇化的发展要求。市场主导城镇化只包括了在市场调节下，劳动力作为生产要素从农村流向城镇的那一部分，而并没有涉及到城镇化主体的现代化，即农民的“市民化”的问题。但是，新型城镇化不仅应该包括人口的转移，还应该包括城镇化主体身份的变化，即“市民化”的过程。因此，政府在市场主导的城镇化过程中必须发挥重要的引导作用，克服自发城镇化带来的弊端。

3 农业转移人口市民化的动力分析

新型城镇化的核心是要解决市民化问题。市民化的外在表现是进城农民现代生产方式、生活方式的现代化，内在表现是进城农民思想观念的现代化。政府和市场在市民化的外在表现和内在表现方面都发挥着不同的作用。

3.1 在生产方式的转变方面

市场主导的城镇化属于自发城镇化，是农民在市场调节下从农村转入城镇从事非农业生产活动的过程，这样的小城镇二、三产业比较发达，吸引了大量本地农民自发进入镇里工作，甚至一些外出打工的农民也选择了返乡生活。

在调研中，马坝镇建设局黄局长就对笔者说：“既然家门口就能找到工作，干嘛还要外去？”又例如高沟镇充分利用自身的区位优势，整合土地资源，开发沿街店面，兴建农贸市场、小商品批发市场和标准化厂房，通过对外发包租赁，大力发展二三产业，目前二、三产业占经济总量的80%以上，吸引各类从业人员3万人以上。

政府主导的城镇化在农民生产方式的转变方面表现的不是太明显。由于这些城镇工业不发达，难以形成集聚效应。因此，农民的进城不是自发形成，而是因为政府的规划，这使得这些城镇的进城农民不能实现充分就业，相当一部分仍然从事农业生产。例如笔者在渔沟、徐溜、旧铺等镇的调研都发现这个问题。这些农民因政府的城镇化建设集中居住在城镇，但每天依然到自己的田地进行农业生产。在访谈中他们经常抱怨田地离他们居住地过远，生产不方便，或是现在居住的楼房结构不合理，不方便他们摆放农具等等。

在创业方面，在调研中笔者发现不管是政府主导还是市场主导，各小城镇的政府都非常重视鼓励、引导本地农民走创业的道路，发挥了积极的引导作用。例如，2009年4月，马坝镇成立了农民创业指导服务站。一年后就创造了一个个奇迹：成功培育50多位个体私营老板，同时让2 200多位农民谋到职业，涌现出一个个自主创业的典型。

3.2 在生活方式的现代化方面

3.2.1 生活习惯的改变

农民进城后要养成在城市生活的行为习惯，只有这样农民才能尽快融入城市生活。这在市场主导城镇化的城镇表现的比较明显。在这样的城镇，进城农民主要从事二、三产业工作，他们在长期的职业活动中逐渐被城市的生活规则所潜移默化。当然，政府在基本公共设施方面的建设必须要发挥积极的作用。

3.2.2 享受跟城市居民同等的基本公共服务

公共服务均等化的实现主要靠政府的推动，政府要发挥主导作用。在调研中笔者发现，“十一五”以来，江苏省的城乡统筹力度不断加大。城乡居民收入连续多年保持两位数增长，教育、卫生基础设施和服务水平全面提升，城乡最低养老保障持续提标扩面，新农合基本实现全覆盖，城乡居民养老保险制度完成并轨，实现四级公路“村村通”。各镇的农业转移人口基本上享受到了城镇户籍人口所能够享受到的市民权利和公共服务，公共服务均等化有了很大的发展。

在调研中笔者还发现在诸多公共服务中，对城镇化影响最大的是教育体制。那些外出打工的农民工们，普遍文化程度不高。他们最大的希望就是能让自己的孩子能接受良好的教育而改变现状，有更好地发展。在岔河、渔沟、徐溜等镇的调研中笔者发现，这些城镇90%的进城人口是因为子女的教育问题，对下一代教育质量地更高追求成为农民市民化的主要精神动力。一些地方政府就通过取消村小学，使人口向镇集中；通过取消镇初中，使人口向县集中。

3.2.3 广泛的社会参与

农民进城之后，要想真正融入社会、融入城市，成为城镇化主体，就必须提高民主意识，广泛而积极地参与到城市管理、民主决策、社会监督的过程中。在这一过程中，政府毫无疑问要发挥积极的主导作用。这就需要政府要一方面加强科普宣传教育，提高农民工科学文化和文明素质，营造农业转移人口参与社区公共活动、建设和管理的氛围。另一方面要为农民参与创造机会，引导农民积极参与，让他们真正成为主人翁。比如依法享有选举权和被选举权，要组成居委会和其他自治机构行使民主权利。

3.3 在思想观念现代化方面

表现为改变传统农民循序守旧、封建迷信思想、追求无差的“平均”心理等方面旧的思想观念，树立起时间观念、竞争观念、法律与维权观念、诚信观念、科学精神和科学观念等现代城市的思想观念。

生活方式受思想观念的影响极大，有什么样的想法就会有什么样的行为。所以要实现从农民到市民的变迁，最终要靠观念的更新。文化堕距理论又告诉笔者，思想观念的转变是最困难的。

促使思想观念转变的动力应该是政府还是市场？首先，市场主导是基础。这是因为思想观念本质上属于上层建筑，是由经济基础决定的。农民传统的思想观念的形成从根本上说是由一家一户的小农经济决定的，而现代城市居民的思想观念是由市场经济决定的。这也是为什么笔者在市场经济发达的小城镇发现这些城镇的居民的思想意识靠近现代城市居民，而在苏北大量市场经济不太发达的小城镇的居民很大程度上仍保留着农民大量的传统思想观念。

其次，在市场经济不太发达的城镇，要想实现人的思想观念的转变，一方面要发展市场经济，从根本上解决问题，另一方面，要积极发挥政府的主导作用，特别是深化农村教育体制的改革。教育是提高人口素质，实现人的思想观念转变的关键。美国社会学家英克尔斯通过自己的实证研究证实，大规模的复杂社会中，没有任何一种个人属性能比他所受到的教育更能一贯地、强有力地影响他的态度、价值和行为。

现代教育的作用不仅在于它能够培养适应社会发展之需要的各种专门人才，而且在于它能够培养人们形成个人效能感、时间感、自我意识、合作精神以及乐于接受社会变革等现代价值观、生活态度和行为模式。

总之，尽管《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》基本明确了城镇化过程中市场主导、政府引导的指导思想。然而，在小城镇的城镇化建设过程中，政府主导和市场主导两者不能截然对立，而应协调起来，其中政府主导是农民市民化的外在动力，市场主导是农民市民化的内在动力。在人口转移和市民化这两方面政府和市场都应发挥出不同的作用。

主要参考文献

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