《慈善法》实施过程中急需解决的几个问题

文｜徐家良

《慈善法》实施过程中急需解决的几个问题

文｜徐家良

上海交通大学中国公益发展研究院院长，国际与公共事务学院教授，中国城市治理研究院研究员

本文在《中华人民共和国慈善法》（以下简称“《慈善法》”）的颁布和实施即将一年之际，提出这部法律的社会效果如何，在实施过程中需要注意什么等问题，值得人们思考和分析。并从《慈善法》实施情况的基本判断和采取有效措施，推进慈善事业有序发展两方面分享了他的思考。

“慈善法”；“慈善法”实施；慈善组织登记；慈善信托；网络募捐平台

2016年3月16日，全国人大通过《慈善法》，于2016年9月1日正式实施。《慈善法》的颁布和实施，是中国慈善事业的一件大事，创设了一个全民慈善和依法慈善的环境，从基本法律层面明确了慈善组织的权利和义务、政府管理体制，对慈善组织和社会组织的健康发展产生了非常大的影响。实施即将一年的时间，这部法律的社会效果如何，在实施过程中需要注意什么，值得人们思考和分析。

一、《慈善法》实施情况的基本判断

1. 了解宣传情况

《慈善法》是国家的大法，为了便于执行和落实，不仅慈善实务界和慈善研究界要熟悉这部法律，而且政府部门、企业和社会人士也要有所了解。新闻媒体对《慈善法》的基本内容做了一些介绍，民政部门和学术界根据不同情况举办了各种形式的学习班、研讨班和论坛沙龙，这些活动使社会公众对《慈善法》有了一定的了解。由于《慈善法》的实施，需要政府有关部门配合进行，因此，政府部门也应该对《慈善法》的内容有所了解，实际上，除民政部门外，其他政府部门了解不多，如财政部门、税务部门。这给全面贯彻落实《慈善法》带来一定的难度，有关慈善组织的优惠政策没有办法有效制定与执行。

2. 登记认定慈善组织情况

登记认定数量：截至2016年底，全国各级民政部门共登记认定500家慈善组织，其中389家认定为慈善组织，111家为新登记的慈善组织，民政部登记认定71家，15个省进行慈善组织认定工作，北京、上海、广东登记认定慈善组织数量最多，分别为250家、37家和30家。

登记认定时间：2016年9月2日，民政部首批认定16家慈善组织。9月5日，广州市民政局认定首家慈善组织。9月9日，北京市民政局认定首批慈善组织21家。11月，上海市民政局、深圳市民政局首批分别认定5家、4家慈善组织。12月，浙江省民政厅、江西省民政厅分别认定5家和15家慈善组织。2017年6月，安徽省首批认定13家省级慈善组织。

从时间上看，认定慈善组织的时间先后差别较大，早的是《慈善法》实施第2天，晚的已经到了2017年6月，而且从县级、市级和省级民政部门情况看，有的省份到目前为止还没有认定慈善组织，这说明全国登记认定工作不均衡，有的登记认定多，有的登记认定少，有的可能根本就没做，尤其是地级市、县级。

3. 网络募捐平台运行情况

根据《慈善法》第23条的规定，慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。2016年8月，民政部通过招投标和专家评审，指定13个网络募捐平台。近一年，网络募捐平台实际运行情况总体良好，但有的机构根本就没有运行，没有及时发挥作用，有的不遵守相关的规定违规操作。2017年2月，民政部约谈北京轻松筹网络科技有限公司，就轻松筹平台为不具有法人资格的单位和个人进行募款行为纠错。

4. 慈善信托情况

截至2016年底，全国有11个省区市开展了慈善信托备案工作，共成功办理慈善信托备案21单，初始资金达30．85亿元。北京备案数量最多，共完成6单慈善信托备案，陕西西安备案3单，上海、广东等地分别备案2单。

从慈善信托金额来看，各地实践较为理性，多数慈善信托单笔金额为百万级或千万级，上亿信托备案较少。从领域来看，聚焦科教文卫体领域的慈善信托占53%，聚焦扶贫济困的慈善信托占29%，聚焦生态环保的慈善信托占18%。

慈善信托从治理结构与运行状况方面看，存在一些问题，慈善组织和信托公司都没有积极性，企业和慈善组织所得税问题以及捐赠发票的问题没有解决，税收优惠政策不明确。

5. 个人与慈善关系

个人与慈善之间是什么关系，《慈善法》没有明确规定，但对公开募捐有规定。《慈善法》第101条规定，不具有公开募捐资格的组织或者个人开展公开募捐的由民政部门予以警告、责令停止募捐活动；对违法募集的财产，责令退还捐赠人；难以退还的，由民政部门予以收缴，转给其他慈善组织用于慈善目的；对有关组织或者个人处2万元以上20万元以下罚 款。

2016年9月，罗一笑病重，其父亲罗尔利用互联网向社会募捐，引发社会对个人募捐的两种理解。一是个人救助不属于慈善，不受《慈善法》的约束，而是受《合同法》规范；二是个人求助属于慈善，受《慈善法》的规范。个人求助与公开募捐到底是什么关系，涉及个人与慈善、个人与公益之间的关系，需要从法理上给予具体的解释。

6. 有可能缩小慈善组织登记认定的范围

《慈善法》第8条规定，慈善组织是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。2016年8月，民政部发布的《慈善组织认定办法》第2条规定，《慈善法》公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，申请认定为慈善组织，适用本办法。这里的一个“等”字，实际上指除基金会、社会团体和社会服务机构以外，还应该有其他的组织类型。但《慈善组织认定办法》第3条则规定，县级以上人民政府民政部门对其登记的基金会、社会团体、社会服务机构进行慈善组织认定，把认定范围删除了一个“等”字，范围缩小到基金会、社会团体和社会服务机构。

实际上，由于原来实行的是双重管理制度，有一些社会组织找不到业务主管单位，有的找到了业务主管单位而业务主管单位不愿成为业务主管单位，因此，无法在民政部门注册登记，只好到工商去注册登记为企业法人，但做的活动仍是社会组织和慈善组织的事。

另外，有些在编办注册的事业单位，它的宗旨与使命也是非营利和慈善公益，如事业单位编制的福利院和养老院，因此，根据现在的《慈善组织认定办法》，这些企业法人和事业单位法人就无法认定为慈善组织。这就出现了两种情况：一种是事实上的慈善组织，完成慈善公益任务，但无法享受政府的相关优惠政策；另一种是法律上的慈善组织，通过民政部门可以认定为慈善组织，享受相关的政策优惠。由此造成事实上的慈善组织与法律上的慈善组织的差别，产生慈善事业组织的张力，影响慈善理念的传播和权威。

二、采取有效措施，推进慈善事业有序发 展

1. 加强公众教育，推动登记认定工作

通过公益广告、法制节目、法律解读等多种形式，对“罗一笑事件”等典型案例做出适当的解释，处理好个人求助与慈善募捐的关系，梳理相同点和不同点，对公众慈善行为和网络行为做良好引导。对于慈善组织登记认定工作开展较为缓慢的省份，给予适当的督促与推动。

2. 党政群部门需要针对性培训

考虑到慈善事业的全民性和《慈善法》学习的长期性，不仅仅是民政部门的事，而且也是包括所有党政群部门的事，与整个国家权力部门有关，因此，建议党政群部门应加强系列培训和宣传，明确政策，消除疑虑，尤其是财政部门、税务部门、审计部门、银行监管部门更多全面系统地了解《慈善法》相关知识。

3. 对网络募捐平台进行有效管理

在实践中，网络募捐平台的运行会有先有后，也有好有坏，这不奇怪，现在需要做的工作是能否委托第三方机构去了解募捐平台的实际运行情况，总结经验，及时发现问题，加强指导监督，确保这一平台充分发挥它的积极作用。

4. 三个条例尽快修改出台

慈善组织登记认定的数量为什么这么少，其中有一个原因是，《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《社会服务机构条例》还没有根据《慈善法》的要求进行修改，相关的配套措施没有出台，所以，现在比较迫切的问题是，尽快修改这3个条例，明确直接登记与双重管理的范围，统一认识与意见。

5. 税收优惠政策尽快出台

根据相关税法，非营利组织要按应税所得额的25%缴企业所得税，由于绝大多数非营利组织属于小型微利企业，因此税率为20%。对社会组织来说，宗旨上是非营利，但实际上，却要向税务部门交纳较多税收，造成社会组织、慈善组织财务运行困难，无法做大做强。

事实上，社会组织、慈善组织像政府、事业单位、人民团体和群众团体一样，是履行公共服务职能的有机组成部分，是政府行使公共服务职能的必要补充，因此，在国家税收优惠政策制定与执行中，应像事业单位、人民团体、群众团体一样享受税收减免和优惠，还社会组织和慈善组织应有的税收优惠地位。因此，有必要尽快制定并发布《关于慈善事业税收优惠的若干规定》，拓展慈善事业税收优惠的范围，清晰慈善信托税收优惠具体内容，同时，有必要把政府购买慈善组织服务收入、慈善组织所得和投资所得、慈善组织会费收入纳入免税的范围，减轻社会组织和慈善组织负担。

6. 适当扩大慈善组织认定的范围

由于《慈善组织认定办法》与《慈善法》规定之间出现一些不同，造成慈善组织出现两种情况：一是法律登记认定的慈善组织，二是事实上的慈善组织。为了全面贯彻落实《慈善法》，有必要减少顾虑，把企业法人、事业单位法人也纳入到慈善组织认定的范围之内，使法律登记认定的慈善组织与事业上的慈善组织合二为一，提高政府、社会公众对慈善组织的认识与理解，促进慈善事业健康有序发展。