环境污染修复法律机制研究——以土壤污染修复责任主体为中心

张 文 明

(广东财经大学 法学院 ，广东 广州 510320)

环境污染修复法律机制研究
——以土壤污染修复责任主体为中心

张 文 明

(广东财经大学 法学院 ，广东 广州 510320)

近年来，我国土壤污染的形势相当严峻，土壤污染不仅危害公众的生活安全,而且不利于土地的循环利用。如何修复污染的土壤，健全修复责任主体制度至关重要。依照“污染者负责，受益者负担”的原则,我国土壤污染的治理修复责任主体，应该优先考虑污染行为人、土壤污染使用人等一般责任主体的责任,其中污染行为人应当承担首要责任。当一般责任主体无法承担或不能完全承担责任时,由土壤监管机关等政府部门通过土壤污染治理修复基金承担相应的补充责任。当存在土壤污染责任保险合同时，土壤污染责任保险人应承担相应的责任。

土壤污染；修复；责任；主体

一、国外土壤污染修复责任主体的范围及启示

从美国、德国、日本的立法来看，美国《超级基金法》最先确定了严苛的土壤污染治理修复责任追究制度。其规定的责任主体不仅包括污染物排放者和排放时的业主,还包括该不动产当前的业主、使用人、经营者,及危险废物制造者、运输者甚至贷款者等。但其过于严格的连带责任制度，不仅妨碍了修复者对土壤污染进行再开发,而且打击了开发商开发可能污染土地的意愿,最后可能导致土壤污染无法修复。德国《联邦土壤保护法》规定的土壤污染修复责任主体包括任何对土地能够产生重大影响的人,涉及污染行为人、土地使用者及所有者等。土地使用者和所有者有预防、清除土壤污染的义务。修复责任人分为两种：行为责任人和状态责任人。第一种责任人指排放污染物等行为人；第二种责任人指土地所有人、使用人等非直接行为人。状态责任的产生前提是状态责任人为物的所有权人及事实上有管理行为的人,原则上在丧失所有权时对物的状态责任随之免除。德国土壤环境保护采取独立立法的模式[1]。日本《土壤污染对策法》对土地所有人实行严格责任,土地所有权人是首先承担土壤污染修复责任的主体。污染企业慑于严格的责任制度,一般会主动采取防治污染的措施。该法促进了土壤污染评价等环保相关服务产业的发展，使日本的土壤保护发展到新的阶段[2]。

从国外土壤污染修复责任主体的启示而言，域外国家和地区关于土壤污染治理修复责任主体的规定,给我国带来许多有益的启示——尤其是在责任原则的确定方面。界定土壤污染修复的责任主体,必须先弄清楚承担责任原则。不管采用何种责任模式,各国主要围绕归责原则和责任承担原则两大方面,来明确应由哪些主体来承担土壤污染的治理修复责任。国外土壤污染的修复的归责原则以严格责任为主。例如美国最早采用了严格责任原则；德国和日本对上地所有者赋予了严格责任；我国台湾地区则确立了复合的责任追究制度,污染行为人与潜在污染责任人需承担严格责任、污染土地关系人承担过错责任。国外对责任承担原则立法虽各不相同,但仍然倾向承担连带责任。例如美国确立了连带责任原则；德国明确土地的使用者或者所有者之间承担连带责任；日本规定土地所有者之间、及与污染者之间承担连带责任，但在土地所有者与污染者无关联的情况下,不承担连带责任；我国台湾地区认为重大过失的土地关系人与污染者之间应承担连带责任[3]。

二、我国土壤污染修复责任之一般责任主体

首先，污染土地行为人。根据“污染者承担”原则，土壤污染行为人应承担修复责任。“污染者负担”原则是《关于国际环境政策贸易方面的指导原则(1972)》中首次确立,该原则规定污染者须支付全部清理费用。依据《侵权责任法》第67条规定,在原因力结合造成污染时，根据污染物的种类、排放量等因素，污染行为人承担按份责任；在原因力竞合造成污染时，污染行为均足以造成结果且无法分割时才使用连带责任。与此同时,污染行为人还应当与有重大过失的污染土地使用人之间承担连带责任。根据环保法,污染行为人还应与有过错的从事环境保护工作的企业机构承担连带责任。一般情况下,应首先追究污染行为人的土壤污染治理修复责任,只有在污染行为人无法找到或者无力承担,及污染土地使用人有重大过失或者法律有特别规定的情形下,才追究包括污染土地使用人在内的其他主体的责任。污染行为人的范围，不仅包括排污企业,还应包含排污个人。排污企业理所当然包含在污染行为人范围内,但应仅限于污染物的生产企业、利用企业和处置企业。这里的企业包括国有公司、企业。排污企业合并、分立的,由承继债权、债务的单位承担土壤污染修复责任。排污个人也应承担土壤污染修复责任。因为有些个人也是土地使用权人,如果不把个人纳入污染行为人的范围内,个人完全可能把含有重金属等污染物的垃圾、污泥倾倒在其名下的土地上。另外,针对一些没有注册的组织,被注销后继续排污的企业等,法律上不好追究组织的责任时,可以追究直接或间接排污个人的法律责任。这样可以较快确定相关责任人,从而有效开展土壤污染的修复。我国《固体废物污染环境防治法》第16条规定，产生固体废物个人也应采取措施预防、清除对环境的污染。需要特别指出是农业生产组织也应包含在污染行为人的范围内，包括种粮大户、农业种植公司、农业合作社等。目前,我国农地污染的发展趋势仍不容乐观,其中滥施肥料、农药,是造成土壤重金属超标等农地污染的重要原因。在农地土壤污染严重的背景下,有必要让种粮大户、农业种植公司、农业合作社等实施污染行为的农业生产组织承担污染农地的治理修复责任。就承担责任方式而言，污染行为人应当承担严格责任,只要污染物的生产企业、利用企业和处置企业和排污个人等污染行为人的行为对土壤造成污染时,无论当事人是否存在过错。而在常州毒地事件中，污染行为人应是常隆化工厂等[4]。

其次，污染土地使用人。按照我国土地制度,土地使用人仅对土地拥有占有权、使用权及收益权。土地使用人的范围相当广泛,包括国有或集体土地使用人、土地承包经营人及自然资源使用人等。根据“受益者负担”原则,土地使用人当然应当承担土壤污染的治理修复责任。污染土地使用人为土壤污染治理修复责任的主体,主要是基于土壤污染使用对土壤污染的实际控制和从中获得利益。根据“受益者负担”原则,直接污染者和从资源环境的开发利用中获益者,都应为获得环境资源价值支付相应的对价。因此，有必要让污染土地使用承担相应的土壤污染治理修复责任。“受益者负担”原则源自“污染者负担”原则,并继承了其对社会公平和环境正义的坚持,有效地解决了一些环境成本负外部性问题。日本《环境基本法(1993)》确立了“受益者负担”原则，由于污染者负担原则蕴涵的法律公平思想,该原则已经发展成为一项各国、各地区和国际环境法和政策公认的法律原则。我国《环境保护法》仅规定了“污染者负担”原则。污染行为人内部依据《侵权责任法》第67条承担责任。根据举重以明轻的解释,在污染土地使用人内部,各关系人更应根据各自责任大小承担按份责任。同时,污染土地使用人若存在重大过失时，应与污染行为人承担负连带责任。虽然污染土地使用人亦适用严格责任原则,但污染行为人是土壤污染治理修复的首要责任人,只有在污染行为人无法找到,或者无法担责时,没有过错的污染土地使用人才承担相应的修复责任。当然，在对土壤污染进行修复之后,污染土地使用人可以向污染行为人行使追偿权。这有利于及时修复土壤,防止污染状况持续恶化而导致更大的危害[5]。

最后，中间环节人。中间环节人能否成为土壤污染修复责任主体有待商榷，中间环节人包括危险废弃物的运输者、污染物排放的选址者、管道的铺设者,甚至将排污企业的股东,向污染企业提供贷款的信贷机构等相关企业、机构、个人。鉴于我国污染物处理的不规范性,实践中很难找到这些相关企业、机构、个人应承担责任的确实证据,现阶段无需将这些主体纳入土壤污染治理修复责任主体的范围,否则很可能浪费大量的社会资源,却很难真正追究他们的责任。如果将土壤污染治理修复的责任主体范围过度扩大,反而不利于土壤污染的再开发利用。这不仅会让土地开发的相关企业、机构、个体会考虑更多的风险,増加开发成本，还会在发生土壤污染事件后,由于责任主体范围过于宽泛，很有可能使非主要责任人承担主要责任进而造成另外一种不公平。

三、我国土壤污染修复责任之特殊责任主体

首先，土壤监管机关。我国《宪法》规定了国家机关具有保护土壤环境的环境职责。《环境保护法》明确将政府环境责任纳入政府官员的政绩考核体系，细化了政府公务人员环境责任的种类,具有很强的操作性，这将促进政府履行环境职责。《浙江省固体废物污染环境防治条例》第17条第3款则明确了地方政府的土壤污染修复责任，在无明确责任人或者责任人丧失责任能力的,由县级以上人民政府承担。土壤监管机关作为政府部门，具有提供公共服务的职责。基于政府环境责任论,政府有义务保护好生态环境、防治污染,为公民提供良好的生存、生活环境。一般认为政府环境责任包括政府的积极环境保护职责和政府消极不作为的否定性后果。作为特殊责任主体,土壤监管机关等政府部门只需承担土壤污染治理修复的补充责任。针对一些无法找到责任者或责任关系复杂,寻找相关责任者已没有太多意义的历史遗留的土壤污染，及一般责任主体找不到或无法承担修复责任时,地方政府才承担“补充”的修复责任，成为最后一道防线。为了促进政府土壤污染修复责任的履行,借鉴美国的超级基金制度，设立土壤污染修复基金制度。政府可通过税收拨付或者环境罚没款移转等方式来充实基金,进而履行土壤修复的责任。

其次，土地储备机构。土地储备机构是国土资源管理部门的事业单位，具有独立的法人资格，主管本行政辖区内土地储备事业。土地储备机构管理土地一级开发,对国有土地使用权出让、转让进行招标、拍卖和挂牌交易，通过收回、收购、置换和征收等方式进行土地储备。根据《土地储备管理办法》规定,土地储备机构有义务对已收储的土壤污染进行治理修复,使之满足可以再开发的条件。作为土地管理人,在排污企业或个人无力承担责任时,具有独立法人资格的土地储备机构应当承担土壤污染的治理修复责任。土地储备机构承担土壤污染治理修复责任时,其资金来源应为土地出让金而非政府税收。虽然国家和集体是土地的所有者,但是国家和集体不应基于对土地的所有而承担土壤污染的治理修复责任。这是因为,一般情况下国家和集体并没有对土地进行实际的占有、使用、收益。当然国家也有可能通过土地的招标拍卖等形式从土地中获益。这时,土地储备机构作为土地管理人应对收储后、出让或划拨前发现的土壤污染承担治理修复责任。在常州毒地事件中，常州市新北国土储备中心就是土地储备机构，在常隆化工等排污企业无力承担责任时,可能要承担相应的土壤修复责任。

再次，从事土壤保护工作的机构。《环境保护法》规定,从事环境保护工作的企业机构应承担过错责任,且需与污染行为人承担连带责任。从事土壤保护工作的机构,包括环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构等,这些机构在从事土壤保护工作中存在过错时,将与造成土壤污染的其他责任人承担连带责任。《环境保护法》的该条规定,可以预防这些机构弄虚作假行为。环境监测机构在土壤污染监测、调查评估过程中，如存在弄虚作假行为的,也将给污染修复工作带来不利影响。特别是环境影响评价机构,若其不能客观、公正地进行环境影响评价,就完全违背了环境保护法“预防为主”的初衷,更是不能起到控制污染、保护生态环境的作用。在实践中, 环评机构在许多大型环境项目上,往往话语权被限制。还出现了一些环评报告“注水”、环评变“乱评”等现象,从而引发诸如场地污染等土壤环境问题。因此,我国有必要将环评机构为代表的从事环境保护工作的机构纳入土壤污染修复责任主体的范畴内,这也是环境保护法的内在要求。

最后，土壤污染责任保险人。在发达国家，环境责任保险是分散环境责任的一种社会化的责任承担方式。环境损害责任人投保环境责任保险后,其所引起的环境侵权责任和环境治理修复责任转移到社会上来。在土壤污染的修复中，完备的土壤污染责任保险制度相当重要。利用环境污染责任保险来参与土壤污染的治理修复,能较好地分散企业的经营风险,同时可促使企业加强环境风险管理,进而在生产经营过程中注重环境保护。潜在的环境损害责任人通过投保环境责任保险,将环境责任风险在全社会范围内或特定社会群体范围内分散。保险公司作为环境责任保险的承保人,在场地污染发生后,因与污染企业之间存在保险合同关系,而成为土壤污染治理修复责任的主体。但是,保险公司承担责任是基于投保人和承保人之间的保险合同,属于责任的内部转移,并不必然产生消除投保人责任的效力。环境责任保险以环境侵害赔偿责任为保险标的,是为了环境损害责任人和环境受害者双方的利益而制定的损害赔偿制度,通过环境责任保险制度设计,受害者在有权获得赔偿而又不能得到损害责任人赔偿的情况下,由环境责任保险提供赔偿。2008年以来，我国的环境污染责任保险开始试点。但是从各地试点的情况来看,由于土壤污染事故涉及面广、因果关系比较复杂、责任较难认定、风险概率难确定,实施的效果并不理想。造成这种现象的主要原因是配套的立法更新过慢,新《环境保护法》对环境污染责任保险的规定也仅限于原则性的鼓励条款。在可以预见的一段时间内，土壤污染责任保险尚不能成为我国土壤污染修复责任的主要承担方式。

总之，土壤污染不仅威胁公众的生活安全,而且妨碍土地的再开发利用。随着我国法治建设的持续发展,相关立法的完善，土壤污染的修复工作也将不断改善。健全我国土壤污染修复责任主体制度,有益于公众的环境权益的保护和土地资源的合理开发。在遵循“污染者负责，受益者负担”的原则下,我国土壤污染的治理修复责任应该优先考虑一般责任主体即污染行为人、土地污染使用人的责任,其中污染行为人应当承担首要责任。当一般责任主体和其他责任主体无力承担或不能完全承担责任时,由土壤监管机关等政府部门通过土壤污染治理修复基金承担相应的补充责任。当存在土壤污染责任保险合同时，土壤污染责任保险人应承担相应的责任。

[1]罗丽,袁泉.德国土壤环境保护立法研究[J].武汉理工大学学报，2013(6) :965-972.

[2]周芳,金书秦.日本土壤污染防治政策研究[J].世界农业,2014(11):47-52.

[3]幸 红.土壤污染修复法律机制探析[J].广西民族大学学报，2015(6)：145-149.

[4]李挚萍.土壤修复制度立法探讨[J].环境保护，2015(15):24-27.

[5]古小东.土壤环境保护立法中的民事责任机制[J].学术研究，2015(8):56-62.

[责任编辑：谭笑珉]

2016-11-11

张文明(1986— )，男，河南省商水县人，法学硕士，研究方向为环境保护。

D922.69

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1002-6320(2017)02-0088-03