农区土地流转与小城镇发展关系探析

魏 振,许光中

(青海师范大学 经济与管理学院，青海 西宁 810008)

农区土地流转与小城镇发展关系探析

魏 振1,许光中2

(青海师范大学 经济与管理学院，青海 西宁 810008)

在农业现代化和新型城镇化不断推进的过程中，土地流转与小城镇两者对彼此产生相互作用和影响。一方面，农区土地流转对周边小城镇的发展具有促进作用。通过土地流转发展农业适度规模经营改变传统的农业生产方式，进而逐渐发展农业工业化和现代化，这是我国现阶段农业发展的必然要求。农区小城镇将成为现代生态农业发展的服务载体，也是构建现代农业服务体系的中坚力量。另一方面，小城镇的发展对农村土地流转也会产生促进作用。小城镇的发展会进一步吸引周边农村地区农民进入城镇工作和生活，这有利于农民将农村土地承包经营权流转出去。在发展农业现代化的进程中，地方政府应理清农区土地流转与小城镇发展二者的关系，避免土地流转存在的相关问题和小城镇与现代农业配套衔接问题的发生，从而形成可持续发展的互促局面。

土地流转；现代农业服务体系；农业现代化；农区小城镇

现阶段，我国已经迈出了农业现代化建设的步伐，通过土地流转可以集中土地，从而为发展农业适度规模经营提供物质基础。而现代农业的发展需要与其配套的相关服务和政策导向，从区位看，作为农村服务中心的小城镇是为农业现代化发展提供配套服务与政策的最佳地区。所以，在新型城镇化与农业现代化建设的背景下，农区土地流转与小城镇的联系日益密切，且二者呈现出的是一种相互作用的关系。

一、农区土地流转对小城镇发展的作用分析

农村地区通过土地流转集中土地，发展以现代家庭农场为主要模式的农业适度规模经营，亦可带动现代农业相关行业的发展，从而带动作为这些行业载体的小城镇的发展。随着土地流转进程的不断深化，现代农业发展的步伐不断地加快，与此同时会产生对相关服务行业的大量需求，这为农业合作社、大型农机公司、育种公司、农产品交易中心、农产品交易所、农村金融机构等机构和部门创造了很大的发展空间。从这些部门和机构落户的区位选择来看，作为农村服务中心的小城镇是最佳选址。一方面，小城镇作为农村地区和城市的纽带，它在农村与城市互动的过程中起到了重要作用，如果选择小城镇作为现代农业的服务载体，它距离农产品原材料和市场较近，运输成本会相对较低；另一方面，小城镇的发展对打破我国长期存在的城乡二元结构具有重要意义，如果选择小城镇作为现代农业的服务载体，将会推动小城镇经济的生态可持续发展，增强对农村剩余劳动力的吸纳能力。所以，从综合因素考虑，小城镇会成为构建现代农业服务体系的核心和重要载体。与生活成本较高的大中型城市相比，大多数农民更愿意选择在能够给他们提供稳定收入且生活成本较低的小城镇落户。通过现代家庭农场，可以规模性地培育和发展具有地方特色的农产品精深加工、农业观光旅游等相关行业，吸引社会资本投入进来，打造出富有当地特色的生态有机农产品精深加工产业链，形成产业集聚效应与规模效应，这就会吸引大量农村剩余劳动力进入城镇发展，他们可以选择进入工厂成为农产品加工工人，也可从事职业农民，还可选择与现代农业相关的许多行业。小城镇成为现代农业的服务载体将为其创造出巨大发展空间和可持续的发展道路，随着小城镇现代农业服务体系的不断健全和发展，不论是经济还是生态均会朝着生态可持续的方向发展，城镇内的基础建设和社会保障体系也会不断完善，从而为居住在城镇内的居民提供宜居、乐居的生活环境，也为新型城镇化的推进提供持续动力。

二、农区小城镇对土地流转进程的反作用分析

(一)小城镇对土地流转进程的推动作用

随着土地流转进程的不断推进与深化，农区小城镇正朝着向现代农业服务型城镇的方向发展，小城镇内与现代农业相关的各种部门、机构不断建立和健全，这会对土地流转的进程产生推动作用。小城镇通过发展现代农业服务业，增强了对流转土地农民的吸纳能力，这样可以解决失地农民的生计问题，消除他们对失去土地后对就业问题的担忧。与现代农产品相关的加工企业也有很大的发展空间，离原材料距离较近又距离市场不远，所以有不少投资者会在农业型小城镇建立企业，随着人口的不断聚集，城镇的基础设施和社会保障体系也会得到不断地完善，它的不断发展对具有乡土情结的农民是一种极大的吸引，加上近些年国家开展的脱贫工作和新农村建设，许多农村人口不断向周边小城镇进行转移，这种现象在“二代农民工”身上显得尤为突出。首先，农村教育水平较差，也没有中学，大多农民工选择让自己的孩子去周边城镇上中学，一部分有经济实力的农民会选择在城镇买房落户。其次，很多二代农民早早进入城镇打工，与传统农业耕作生产方式早已脱节，一部分农户会选择回乡创业，在小城镇中做点生意，他们没有精力和时间去管理自己的耕地，所以这部分人也会将自己在农村的土地流转出去。所以，小城镇在构建现代农业服务体系、逐步成为现代农业服务载体的过程中自身得到发展的同时也会进一步推动周边农村土地流转的进程，二者相互促进，形成新型城镇化与现代农业可持续发展的新局面。

(二)小城镇对土地流转进程的抑制作用

在土地流转过程中，如果小城镇自身不能做好与农业现代化的配套衔接工作，不能有效落实相关政策，没有充分认识到发展农业现代化所带来的巨大发展机遇，那么就会对土地流转进程产生一定抑制作用。在农村土地流转进程中，地方政府起到了主导作用，小城镇作为农村制定和实施相关政策的门户，地方政府的所作所为会极大地影响到土地流转进程。政府如果不能较为科学地推进农地有序流转，为了政绩而盲目追求土地流转规模，缺乏合理规划，就可能造成无序流转的混乱局面。比如说，政府会通过一些强制性措施让农民交出土地承包经营权，这不仅会产生不好的影响，还会激化农民和政府的矛盾，从而会减缓土地流转进程；有些乡镇地方政府为了吸引投资者前来建厂提前进行圈地，或是盲目扩张建筑用地用于发展低附加值的工业等，这些行为不仅违背了土地流转的初衷，也是与生态文明建设相背离的。小城镇如果缺乏第三方监督机构，政府和村里领导可能会为了一己私利去伤害农民的根本利益，农民作为土地流转的主体，如果他们的利益得到了极大的侵害，那么其他农民见此也不会对流转自己的土地产生积极性；地方政府如果没有做好对农民土地确权颁证工作，土地产权不明晰就会直接导致农民土地流转意向减弱，从而影响到土地流转的进度。最后，如果地方政府没有制定出对失地农民合理的补偿机制，那么农民就不会积极配合土地流转工作。所以，土地流转的先决条件是土地产权的明晰；土地流转的主体是农民，但对整个流转进程起到主导性作用的是地方政府，地方政府职能的缺失或不作为会直接对土地流转的进程造成消极影响。

在农业现代化和新型城镇化的背景下，农区土地流转与小城镇两者关系日益密切，对彼此产生相互作用和影响。一方面，随着土地流转的不断推进，通过土地流转发展的现代家庭农场会产生对现代农业服务的大量需求，大型农机、育种、管理、融资、农产品交易等一系列机构和部门将大量涌现。从区位等综合因素考虑，作为农村地区经济、文化和生活服务中心的小城镇是比较合适的集中地。可以看出，通过农村土地流转发展农业适度规模经营，可以对周边小城镇的发展产生积极作用，小城镇将更着重于向服务现代农业的方向发展。另一方面，农区小城镇对土地流转也会产生相关影响。农区小城镇通过构建现代农业服务体系，自身会得到一定的发展，在此过程中，对农业工人会有一定需求，地方特色农产品精深加工业以及相关服务行业均会产生对劳动力的需求，这在一定程度增强了农区小城镇对周边农村地区劳动力的吸纳能力与吸引力。与此同时，小城镇的基础设施和社会保障体系也会进一步得到改善，为在城镇工作和生活的农民及其家属提供良好生活环境和教育环境；而如果小城镇没有充分意识到农业现代化为其提供的巨大发展机遇或是没有做好与现代农业服务的配套衔接工作，相关政策制度不到位，地方政府不作为亦或是为了追求政绩进行无序流转，那么都会使土地流转进程陷入不利局面，这无论对农业现代化的发展还是新型城镇化的推进均会产生阻力。所以，地方政府应理清农区土地流转与小城镇发展二者的关系，避免土地流转存在的相关问题和小城镇与现代农业配套衔接问题的发生，从而形成可持续发展的互促局面。

三、建议

(一)树立现代生态农业服务型小城镇发展观

随着土地流转的不断推进，对农区小城镇的发展会产生积极影响，小城镇应更着重于向服务现代农业的方向发展，高度重视生态可持续发展。我国农区小城镇普遍存在工业基础薄弱、基础设施落后、社会保障体系不健全 、投资环境较差、行政权力受限等特点，农业型小城镇的发展不应盲目跟风，更不要认为只有发展工业才能促进经济发展，应根据地方特色，培育和发展具有地方特色的生态农业产业链，抓住农业现代化建设带来的重大机遇。土地流转是发展农业现代化的必然要求，也是推进城镇化进程的一种手段，与相对拥挤的大城市相比，小城镇有较大发展空间和生活成本较为低廉的发展优势，更重要的是小城镇也将是我国现代农业发展的服务载体。树立生态农业服务型小城镇发展观，是农区小城镇可持续发展的指明灯。

(二)农区小城镇应着重构建现代农业服务体系

现阶段，地方政府应有选择地发展重点小城镇，着重构建重点小城镇的现代农业服务体系，切实保障土地流转相关制度和现代农业服务机构匹配衔接工作的落实和推进。首先，应做好确权颁证工作，土地流转的先决条件是土地产权的明晰。按照相关法律法规要求，将农民的土地承包经营权、 集体建设用地使用权和宅基地所有权等权利依法归农民所有，以法律的形式更加明确土地使用权的转让、出租、抵押、继承等在内的部分处置权的权限，保证在农地流转过程中农民自身应有的各项权利。其次，应逐步构建和完善大型农机公司、育种公司、农业合作社、现代管理机构、农村金融机构等服务体系，这些服务部门的发展是推进农业现代化建设的基本硬件。最后，应鼓励引入第三方评估机构和监督机构。第三方机构的出现对于农村土地价格和价值的评估和土地流转双方的交易过程能够做到相对公平公正，客观合理。农村土地流转应更加深入地引入市场竞争，以市场的供求关系来引导土地流转市场的价格，在利益方面更加侧重农民。在流转方式上应更加注重创新，比如“股份制”流转方式可以促进农户稳定提高收入，这对于他们进入城镇生活提供有力保障，也提高了继续从事农业生产的农民的积极性。只有做好这些配套工作，才能加快农业现代化的建设步伐。

(三)不断完善和规范地方政府职能

农区地方政府应对自身有一个正确的定位，不断完善和规范自身职能。在土地流转进程中不应存在“缺位、失位、越位”的情况。首先，地方政府应在土地流转过程中起到主导作用，地方政府不应处于“隐身”状态，应根据自身实际情况，开展土地流转工作。应避免为了政绩而盲目追求大规模土地流转造成的无序流转的局面，我国正处于发展农业现代化的初级阶段，发展农业适度规模经营是现阶段的主要任务，应充分把握好“适度”原则。其次，在土地流转过程中，政府应做到公开透明，切实保障农户主体利益，杜绝以权谋私现象的发生。只有切实保障农民在土地流转中的主体利益，土地流转工作才能顺利进行。最后，要构建服务型政府。地方政府应不断完善土地流转的相关配套机构、制度，做好引导和宣传工作，加强对一些重点小城镇的基础建设和社会保障体系的完善，增强其对农村剩余劳动力的吸纳能力，将其培养成农村地区的经济增长极，从而为推进城镇化和农业现代化的建设创造强劲动力。

[责任编辑：杨金玉]

2016-11-10

国家社科基金项目“中国西北地区小城镇发展问题研究”，项目编号：15XJY007。

1.魏振(1991— )，男，河南省新乡市人，青海师范大学硕士研究生，研究方向为区域城市化问题；2.许光中(1963— )，男，青海省西宁市人，青海师范大学教授，硕士生导师，研究方向为区域城市化问题。

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1002-6320(2017)02-0123-02