论政府公共服务的伦理根据

卫建国，聂静港

论政府公共服务的伦理根据

卫建国，聂静港

服务是人类的一种基础性活动，没有彼此之间提供的相互服务，就没有人类的社会生活。服务无处不在，类型多样且形式不一。政府公共服务强调作为主体的政府以及公共行政人员为满足社会公共利益而展开的一系列行为和活动。政府的公共性和政府伦理关系既是政府的基本特征，也是政府公共服务合伦理性或伦理价值能够得以实现的客观基础和伦理根据。[关键词]政府；公共服务；公共性；公共利益；伦理关系

政府公共服务是指政府机构及公共行政人员围绕社会公共利益的满足而进行的服务。它不仅涉及具体的公共行政行为，比如制定公共政策，而且还包括抽象的公共行政行为，比如政府制度的供给和政府价值目标的确定；它不仅指向政府公共服务的程序、手段、效率、态度等过程要素，还指向公共服务的质量、平等等结果要素。所以，从本质上说，政府公共服务作为一种社会交往活动和主体交往关系的独特呈现，与其说它是客观的管理活动，不如说是以客观管理活动为形式的主客观相统一的伦理行为。

政府公共服务的伦理性源自于两个方面的考量。第一，政府本身具有的公共性特征，是政府提供公共服务的基础条件，使政府的公共服务实践具备了伦理的“底色”，构成政府公共服务伦理性的必要前提。第二，政府伦理关系是存在并生成于政府公共服务活动中的客观关系，是主体与主体之间（包括政府与公民、公共行政人员与公民、公民与公民）的一种互动关系。正是由于伦理关系，政府公共服务才具有伦理性的表征，并使得公共服务的伦理本质成为可能。

一、根据之一：政府的公共性特征

按照哈贝马斯的观点，作为现代观念并且反映现代社会基本生活事实的“公共性”一词产生于17世纪以后[1]。我们认为，公共性是关于人的社会生活的一个本质性规定，是我们理解自我、他人以及我与他关系的一个基本视角，是对人的生存状态和生活方式的准确刻画。亚里士多德明确指出，人天生是城邦动物。而在中国甲骨文中，“人”的字形和字义直接反映了个体与个体在进行劳动时产生的依靠和共存关系。没有任何一个人能够完全脱离社会（他人）而存在。也就是说，人无法克服其固有的有限性，他必须与其他人形成一种共同的组织才能保证个体的存有和种的繁衍。“协作是文明的真正的粘合剂”[2]（P27），人们相互依存、相互关联，共同进行社会生活。而在社会中进行生活，就必然会产生丰富的公共问题，或者说是公共事务。公共性自然地存在于公共事务之中，成为对具体社会实践的抽象和总结。

从人类历史的发展顺序来看，进行公共事务管理的主体首先是国家，或者说是政府。“如果没有政府，一个社会是不可能存续的。”[3]（P12）马克思主义经典作家明确指出，对社会中的公共事务的管理和整体利益的维护“虽然是在全体的监督之下，却不能不由个别成员来担当：如解决争端；制止个别人越权；监督用水，特别是在炎热的地方；最后，在非常原始的状态下执行宗教职能。……这是国家权力的萌芽”[1]（P186）。也就是说，为了增进共同利益，为了不致于使社会解体，就需要有一个专门从事公共事务管理的机构，它的存在只是为了维护社会的整体利益，为了增进社会成员的普遍福利。

所以，政府作为国家的代表和公共权力的实际掌握者，具有明显的公共性属性，而正是这种公共性成为政府提供公共服务、管理公共事务的客观基础和伦理依据。

第一，从政府的起源看，它具有明显的公共性特征。政府的产生基于人们对前政府状态的不满，是理性个体为了个人利益和公共利益而对那种状态进行“救治”的结果。霍布斯认为，在自然状态中，出于自我保全的目的，人们“最合理的就是先发制人，也就是用武力或机诈来控制一切他所能控制的人，直到他看到没有其他力量足以危害他为止”[5]（P93）。但尽管如此，每个人也不可能单纯依靠防卫生存，因为“最弱的人运用密谋或者与其他处在同一种危险下的人联合起来，就能具有足够的力量来杀死最强的人”[5]（P92）。如此一来，每个人也就处于对每一个人的“战争”之中，最后只能是“人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿”[5]（P95）。

为了避免人的自我毁灭，理性的个体通过让渡权力签订契约的形式，组建一个公共人格，“大家都把自己的意志服从于他的意志，把自己的判断服从于他的判断。……全体真正统一于唯一人格之中”[5]（P131）。这个公共人格，即是政府。洛克说得更加明白，政府“是针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济办法”，“是为了补救由于人们充当自己案件的裁判者而必然产生的弊害”[6]（P8）。很明显，政府不是为了某一个或者某一类人的利益，而是为了人们之间的重合利益和整体利益。

第二，从政府运行的依凭看，它具有明显的公共性特征。作为社会领域中大规模存在的组织，政府满足组织的一般特征，比如目标的明确性、机构的完备性、人员的层级化，另外还表现出一个关键性特征，即以权威为基础。权威“就是命令的权力和要求服从的权力”，它是政府“独一无二的特征”[7]（P44）。政府“拥有对其他一切人或权利要求的权威，不会遇到来自于一个与之平起平坐的权利要求者的挑战，它在维护自身秩序方面具备居于其他一切组织之上的普遍的权威。在冲突的情况下它也许无法使其声称的优先权生效；在某些场合它甚至可能无法谋求实行优先权。但是它对优先权具有的要求的普遍性和唯一性，使它与众不同”[8]（P25-26）。不言自明的是，权威生成于权力，而且只是生成于合法化的权力。政府的权力并不是自发产生的，更不是上天的授予，它只能是所有人的共同“委托”和“授用”。它“仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所委托给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力”[9]（P73）。

需要指出的是，伴随着公共事务的复杂化，政府机构必然相应扩大，而权力作为强有力的分配社会资源的工具，也必然会给政府以更多的诱惑使之被滥用，最终达到私人的目的。卢梭说：“越是政府应该有力量来约束人民，则主权者（即人民——引者注）这方面也就越应该有力量来约束政府。”[9]（P75）只有对权力施加了有效的和稳定的约束，才能确保政府在运用权力管理公共事务的同时彰显权力的公共性，保障“权为民所用”。

第三，从政府管理公共事务的过程看，它也具有明显的公共性特征。如果说原始社会是公私未别的愚昧状态，公共事务和私人事务既没有相互区别的可能，亦没有相互区别的必要，两种事务混为一体，公私观念无从产生，那么一俟人类进入文明社会，由于私有制的出现，“我的”意识明确树立，“任何东西属于所有人”这个表述不仅“荒谬”，“而且甚至会造成逻辑上的混乱”[10]（P32）。因为“任何人主要考虑的是他自己，对公共利益几乎很少顾及，如果顾及那也仅仅只是在其与他个人利益相关时。除了其他一些考虑外，人们一旦期望某事情由他人来经手，那么他便会更多地倾向于忽视这一事情”[10]（P33）。从这时起，作为管理公共事务、追求公共利益的政治行为——公共行政——就开始在日常生活中出现，用以弥补个人对公共利益关注不足造成的“空白”，并日渐彰显其重要性。与公私分化的实践和观念相一致，公共行政必须完成从封闭的、保守的、随意的和“暗箱式的”行政方式向开放的、积极的、正规的和“阳光式的”行政方式的转变，即完成从老公共行政向新公共行政的过渡。

为此，新公共行政应该具备两大基本精神。一是民主的精神。“纯粹的民主制观念，照它的定义来说，是有平等的代表权的全体人民治理的全民政府”，这“和一切公民的平等同一意义”[11]（P101）。少数人，绝对不能因为在数量上不占优势，就不应该有代表，他们的意见就不应该被听取。这显然是一种“不必要的不公正”，这样的政府“就不是平等的政府，而是不平等和特权的政府”，它违反了公正的要求，当然“首先是违反民主制原则，民主制是声言以平等作为它的根柢和基础的”[11]（P102）。因此，新公共行政一定要从全体公民的意愿出发，并为了公共利益，这是政府公共性最基本和最主要的来源。二是法治的精神。“从最广泛的意义上来说，法是源于事物本性的必然关系。就此而言，一切存在物都各有其法。”[3]（P7）那么，区别于自然，存在于人类社会公共事务管理活动中的“法”必须反映公共事务的本性，并且能够恰当揭示公共事务的特殊性——公共性。这种“法”不能是别的什么，只能是“我们自己意志的记录”。[9]（P47）即是说，法的制定与实施只能来自于人民普遍意志的聚合，即“公意”。任何公共行政行为的开展与执行必须以这种方式形成并且以公开宣布的法律为依据和制约。惟有此，“才是公共利益在统治着，公共事物才是作数的”。[9]（P48）

第四，从政府追求的价值目标看，它同样具有公共性的特征。政府之所以成为人类进入文明社会的伴生物，完全基于人的需要。正是需要产生了动机，并由此促成了行动。政府作为普遍性的机构，首先必须满足普遍性的需要。而普遍性的需要，即政府创制的根本目的，只能是公共幸福或共同的利益。具体地说，这种公共幸福或共同利益就是和平、安全和公众的福利。一言以蔽之，如果不是为了人民的“财产”①，政府就会失去最初的支持和动力，人民也就必然会撤销对它的服从和信任，政府就随之失败。因此，可以发现，公共利益是政府建立的逻辑起点，也是公共服务的现实基点，政府进行公共事务的管理和提供公共服务都要以满足这一目标为宗旨。

如果说“和平、安全和公众的福利”是从个体所达到的外在状态上对政府价值目标的定位，那么，个体应该成为“自由全面发展的人”就是对政府价值目标的内在规定。人是社会性的存在，同时也是有限性的存在。人的发展，就是不断突破有限性，获得解放的过程。所谓解放，就是“使人的世界即各种关系回归于人自身”[12]（P46）。政府公共服务的初级目标是满足社会成员的基本生活需要，为人的自我意识的确立与完善提供准备。但从人的解放的终极意义上理解的话，政府公共服务的价值恰恰在于实现人的独立性，“一方面把人归结为……利己的、独立的个体，另一方面把人归结为公民”[12]（P46），使人不再被物所束缚，成为自由全面发展的人。从这个角度来说，只有为着人的自由全面发展的政府的公共服务行为，才是合乎人的本性的行为，也才是具有伦理意义的行为。

二、根据之二：政府伦理关系

政府公共服务是区别于传统的政府统治和政府管理行为的一种新的类型与形式。按照一般的理解，有政府以来，出现了相继更替的三种类型的政府，即统治型政府、管理型政府和当代的服务型政府。三种政府的相继出现与更替，一方面是政治与社会，或者国家与社会关系调整的反映，另一方面也是伦理（道德）切入政府过程和介入政府行政理念和理想的程度高低之显示。

统治型政府实施的主要是以政治权术或权术政治为基本策略的社会治理，它奉行国家秩序的优先性价值，也即统治阶级根本利益的实现，主张权力对权利的统摄和涵容，因此是一种不平等的政治过程。管理型政府是在政治行政二分之上实施的科学化和价值无涉的管理模式，它奉行效率第一和法律至上的形式平等原则，主张权利的功用性，把公民权利当作是“消费者手中的选票”，而非用来对政府提出民主要求的“王牌”（德沃金语）。从本质上说，这仍然是一种不平等的政治过程。如果我们接受上述论断，那么，正在全世界范围内展开的以公共服务为核心特征的服务型政府“赖以确立的基础则是伦理化的服务精神”[13]。正因如此，我们探讨并确立政府公共服务的伦理依据与原则，就需要对政府伦理关系进行研析。经此，我们可以更准确地理解和把握服务型政府的合伦理性与先进性。

伦理关系，即反映人与人之间伦理规定的关系，它是在以关系为本质的人与人之间结成的其中一种社会关系。首先，伦理关系是一种社会关系，而社会关系绝对不可能在动物之间发现。动物以本能的和低级的行为为根本特征。“有意识的生命活动把人同动物的生命活动直接区别开来”，而“动物不把自己同自己的生命活动区别开来，它就是自己的生命活动”[12]（P162），因此，无意识的动物只能是自然地存在着的孤立的个体，它“不对什么东西发生‘关系’，而且根本没有‘关系’，对于动物来说，它对他物的关系不是作为关系存在的”[12]（P533）。“关系”只可能在自为存在的人之间发生，而且也正是在对关系的占有和使用上，人最终获得了本质性意义。马克思深刻地指出：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。[12]（P501）

其次，伦理关系不仅是普遍的社会关系，而且是平等主体之间结成的互动关系。这里的“主体”是指有自主意识的、能够进行自主性活动的人，他是具备基本道德感、完备的道德人格且能够担负道德责任的个体。道德感是主体存在的根本要素，因为“他如果完全缺乏拥有道德感的能力，那他就在道德上死了。……那人性将（似乎是通过化学规律）分解为单纯的动物性”[14]（P166）。以这样的主体为出发点，可以构成两类关系。一是主客体关系，二是主体间关系，或交互主体关系。在第一类关系中，主体是主导性因素，客体是被支配性因素。主体只是把客体看作是外于己的“在”，客体本身的价值和意义并不被强调和突出，它仅有工具性和手段性价值，在此前提之下，双方形成的关系明显是不平等的关系。历史上，伦理关系确实有着长期的不平等的表现。比如以经济上的分配关系占主导地位的传统社会的伦理关系就是不平等的。中国传统社会中的纲常制度就是典型的等级式的伦理关系，处在“纲”位的“君”、“父”、“夫”对“臣”、“子”、“妻”形成了绝对和稳定的控制支配关系。柏拉图对城邦成员进行的阶级划分其实就是道德优劣和高低的划分，包含着明显的等级意味。这种伦理关系的“真实内涵是权力关系，只不过披上了伦理关系的外衣而已”[13]。

第二类关系，即主体间关系或交互主体关系才会生成真正的伦理关系，呈现出强烈的伦理意蕴。交互主体，也就是作为一方主体的个体在实现自身价值的同时，承认并尊重另一方主体的主体性，即从主客关系过渡到主主关系，因此要满足互相承认和尊重的伦理规定。正是在互相承认和尊重中，“我”把“你”看作是与“我”一样的主体，“我”和“你”共同构成“我们”，并处在同一个“时空”之中，如此也才能形成持久的互动和交往关系，才能完成“相互理解、共享知识、彼此信任、两相符合的主体间的相互依存”[15]（P3）。

因此，相对于主客体关系，以平等承认对方的主体地位为前提而形成的交互主体关系，主要回答主体与主体之间“应当如何”的问题，它指导和约束主体的行为选择，因此是更具有伦理道德内涵的伦理关系。

在政府治理社会的模式经历了统治型和管理型之后，现当代的政府治理主要是或正在转变为服务型政府，而服务作为“人们相互之间所提供的帮助和援助”，作为“人类社会和谐有序发展的真正基础和保证”[16]，它本身的特性使得伦理关系超出原来的“被压制”和“被边缘化”的限制，而越来越成长为“主动的”和“中心化”的社会关系。政府作为提供公共服务的主要主体，它蕴含的伦理关系日益成为政府日常行为的基础关系，成为宰制政府其他关系的“原生关系”，终而使政府公共服务行为最大程度地符合伦理道德原则和规范。

政府伦理关系主要是政府及公共行政人员与服务对象，即社会组织和公民之间形成的主体间的互动关系，它是两方主体互为目的的良性交往关系。政府以社会正义和公民发展为旨归，因为后者是前者合法性的终极来源；而社会和公民以政府的持续存在为根本前提，因为政府是公民意志的集合，而且公民权利的实现与救济需要政府权力的正当行使，也赖于政府对公共资源的合理分配。政府公共服务作为满足公民基本需要和实现社会正义的实践活动，以及作为实现政府善治建设的实践活动，要求在公共服务的全过程和所有方面都要充分尊重服务对象的意愿，与之进行平等沟通，以伦理关系统合政府其他关系和管理方式，给予社会公众充分参与管理和服务的机会，积极回应他们的要求，保证权力使用的公共性。

政府公共服务在充分展示它的伦理关系属性的过程中，显示出以下两个基本特征。其一是平等性。平等性来自于社会领域的公共性和开放性，它否定了政府统治和政府管理的封闭性及不平等性。在统治型政府时期，政府行为始终是自上而下的单一方向的运动过程。秩序仅仅依靠权力，甚至是强制性的暴力来维持。政府与社会和公民之间不存在良性互动，即是说二者是主客关系或主奴关系，而非主主关系，当然就必定不是伦理关系。在管理型政府时期，由于追求法律治理的普遍化和手段运用的科学化，在某种程度上实现了对封闭性和不平等性的否定，但远远不是本质性否定。因为在法律关系中，主客体的角色和身份界定是异常明确的，权利和义务不能互相置换，它规范的仅仅是事实关系，而非价值关系。服务型政府与前述二者截然不同。政府把治理对象看作是与自己平等的主体，不仅是形式上的平等，更是实质上的平等。这决定了他们之间可以进行良好的互动，社会及公众的利益要求会得到政府的及时关注与回应，政府的合法性也会受到社会和公众的支持。

其二是义务对权利的优先性。一切形式的社会关系都会生成权利义务关系。简单来说，义务就是“我要如何做”，权利就是“我要你如何做”。它们都存在于人与人之间。义务的履行往往意味着对方权利的实现，反过来，自己权利的实现又取决于对方义务的履行。可以说，权利和义务总是对等并同时发生的。但在政府伦理关系中，却并总非如此。政府公共服务的伦理义务要明显优先于政府相对于社会及公众的伦理权利。这有两方面的原因。首先是由伦理义务与权利关系的一般性所致。伦理义务和伦理权利的关系不同于法律义务和法律权利的关系。对于后者来说，行为主体会为了实现权利而要求对方主体主动履行义务，也就是说，“我的”权利能否实现以及实现程度的高低，取决于“你的”义务的履行程度。“获得法律权利则是履行法律义务的目的。这表明法律权利的地位是先在于法律义务的。”[17]（P107）而且就法律义务本身来说，人们履行它，或者不违反它，要么“是因为害怕被发现，害怕受到惩罚；……害怕上帝或别的超自然力量即刻或后来的愤怒；……一种自己也不清楚的朦胧的畏惧”[18]（P80），要么是“由暴力的运用或威胁迫使服从。……因对不服从后果的恐惧、审慎、有利后果的预期”[7]（P44）。但伦理义务则不然。它“是一种特别的义务，一种独特的精神过程”[18]（P67）。人们服从伦理义务，服从义务的命令，不是依靠畏惧的推动，而是他们感到有一种看不见的和出于本能的力量使自己必须向善。它“具有其他义务不具有的对权利的先在的目的性”[17]（P108），“从它（指伦理义务——引者注）产生时起就不以获取某种权利为目的前提”[17]（P107）。康德主张的“出于义务而非合乎义务”是最强烈的表述。其次是由政府本身的公共性所致。如前所论，政府的公共性集中体现在政府的起源、政府运行的依凭、政府管理公共事务的过程以及政府追求的价值目标四个方面。政府提供公共服务是政府应该而且必须承担的义务，它已经成为内在于政府的“本能”。在民主政治大力发展的今天，政府愈加倾向于通过公共服务来增强它的合法性，而非赤裸裸的暴力统治和冷冰冰的法律管制。相比之下，政府要求公民和社会服从它的权威，即对于社会和公众的权利要求就退至次要地位。换句话说，公民服从于政府的前提和充分必要条件是政府的公共服务行为和精神。总之，政府公共服务的义务居于主导地位，只有先履行义务，才能对社会和公民提出要求。

其三，政府制度与政府伦理的共生性。一般来说，政府制度有正式的和非正式的两种。正式的政府制度就是经由人的理性设计而形成的处理政府各类关系需要遵守的明文规则、法律等规范。非正式的政府制度则是存在于政府活动过程中的需要遵守的风俗、惯例、传统、价值取向等非强制性的约束规则。就前者来说，在它之中，必定内含着一定的可以普遍化的价值观念。人的理性的运用，也不是纯粹的自然过程，必定是在当时当地具体社会条件下做出的最具有合理性的选择。毋宁说，制度是人的价值观念的落实和显现，价值构成了制度中的道德范畴。在特定的社会条件下，价值观念的性质很大程度上制约了制度的性质和优劣。就后者来说，非正式的政府制度本身就内蕴着特定社会普遍承认的道德标准和价值观念，它的道德因素更是不言而喻。所以，“制度”一词不仅仅是外在的行为规范和独立于人、作用于人的强制力量，而且更加是内在的操守准则，具有天然的道德含义。政府制度与政府伦理二者分别从形式合理和实质合理的角度共同作用于政府公共服务过程，从内外两个方向保障公共服务的公共利益取向，防止公共服务异化、公共利益受损。

要努力使政府制度的伦理涵义不断增进，也就是要全面地使政府制度合伦理化、合道德化，对政府制度的法律化和程式化进行合理限制，最大程度地控制政府的官僚制倾向，改变过去那种只把政府及公共行政人员当作工具和“部件”的官僚制状况，重新发现人的主体性，把社会的伦理道德原则作为衡量标准和尺度，突出制度的伦理道德因素，对其进行价值判断和审视，使二者有机结合。缺失了伦理道德的制度从根本上说漠视了人的存在和意义，是不可能持久和稳定的。

在此基础上，我们还需进一步考虑政府伦理的制度化和常态化。如果说政府制度伦理化是在既定的制度框架中展开的，着力于对既定制度的道德观照和改进，是“制度存量”的积极变化，那么政府伦理的制度化则着力于“制度增量”的积极变化，主动创设并执行符合社会伦理原则要求的制度，或者把政府及公共行政人员的道德情感、道德标准等条文化为法律规范，以公开的、成文的和明示的方式提出行为要求和禁令，具体表现就是政府伦理立法，促使政府沿着它应当遵循和值得欲求的方向发展。

三、简单结论

服务型政府已是当今世界各国政府建设和改革的共同选择和普遍趋势，也是公共行政理论发展的实践化要求。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国政府在社会中的角色和作用也发生了深刻的调整和变化。政府的公共服务职能愈加突出，公共服务责任也愈加重要。党的十八大报告提出要建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”就是对此作出的庄重回应和积极应对。服务型政府要求政府积极承担公共服务，以公共利益为着眼点组织和展开政府活动。而公共服务作为服务的一种基本类型和样式，作为一种蕴含丰富的道德涵义和伦理精神的过程性活动，反过来必定对我们国家着力构建服务型政府产生重要的推动意义。

[注 释]

①此处的“财产”（property）是广义的。它不仅包括我们日常语言中的“不动产”（estate），而且还包括“生命”（life）和“权利”（rights）。此意义可参见洛克的代表作Two Treatises of Government。

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卫建国，山西师范大学政法学院教授，哲学博士，博士生导师；

聂静港，山西师范大学政法学院副教授，哲学博士。

国家社会科学基金项目“服务伦理体系建构与实践研究”（11BZX071）