法官惩戒应把审判纪律挺在前面——基于50起法官违法违纪案例的实证分析

●方月伦

法官惩戒应把审判纪律挺在前面
——基于50起法官违法违纪案例的实证分析

●方月伦

本文从最高法院纪检部门编写的《人民法院警示教育案例选编》以及近年来发生的有较大社会影响的法官违法违纪案例中共选取50起，从这些惨痛的教训中探索法官惩戒机制的构建与完善，以期增强审判纪律的惩戒实效。

一、审判纪律在法官惩戒中的缺位及其原因解析

(一)缺位

这50起案例，直接涉案105名法院工作人员，背后又牵连出41人，总计146名干警被查处。50起案例中，47起被追究刑事责任，其中仅2起(第9、27号)在被追究刑事责任之前曾受到党纪处分、行政处分，其余绝大多数一步到位地被拿下，此前没有受过纪律处分打过“预防针”。以该50起案例为例，纪委率先介入查处的有22起，排第一位，而法院自身率先介入查处的只有2起，审判纪律的适用力度远远不及党纪的执行力。

据权威统计，2009至2012年，群众对法院干警违纪违法行为的举报数量分别为27958件、25872件、16142件和15650件，而2009至2011年被查处干警人数占群众举报件数的比率分别为2.84%、3.03%和3.22%，①参见《图说最高人民法院工作报告》，载《人民法院报》2013年3月11日。虽然举报的绝对数在下降、查处的比率在上升，但是查处数只占举报基数的极小部分是不争的事实。“事实上，有相当多的法官违法犯罪案件就是在法院内部‘消化’掉了，最高法院工作报告当中的数据只不过是冰山之一角。”②徐静村、潘金贵：《法官惩戒制度研究——兼论我国司法弹劾制度的建构》，载《公法研究》第二辑。

(二)原因分析

1.惩戒理念的狭隘性。理论界普遍认为存在广义的法官惩戒与狭义的法官惩戒区别。前者包括法官弹劾制度和法官惩戒制度，后者仅限于法官惩戒制度。③参见谭世贵：《中国法官制度研究》，法律出版社2010年出版，第535页。朱顺《论司法惩戒与司法职业保障》，载《广西政法干部管理学院学报》2014年第6期。上述作者都表达了这一观点。法官弹劾制度是指法定的惩戒机构和人员对违法犯罪或渎职失职的法官依法定程序免去其法官职务的制度，实际上是一种外部处罚。④王利明：《司法改革研究》，法律出版社2002年出版，第434页。法官惩戒制度是指法院系统内部对法官违法违纪和渎职失职行为的一种处罚制度，是一种内部处罚。我国没有独立的法官弹劾制度，只有狭义的法官惩戒。⑤倪境：《论法官惩戒制度的改革与完善》，内蒙古大学2011年硕士学位论文。有人认为，法官惩戒主体是法院监察部门。⑥参见胡志斌：《完善我国法官惩戒制度的探讨》，载《学术界》2010年总第147期。有人认为，法官惩戒和检察官惩戒是平行概念，两者构成“司法惩戒”，其上位概念是“司法惩治”，进而指出“司法惩戒委员会既无法替代人大及其常委会的政治监督职能，也不能取代纪律检查甚至纪检监察的作用，它应该处在一个中间地段…司法惩戒应当着重于比较严重的不符法官、检察官身份的行为和不合司法职业规范要求的行为。”⑦参见肖金明：《关于构建司法惩戒制度的若干思考》，载白泉民主编《法官与法治》(总第一辑)，山东人民出版社2015年版，第25—30页。

实践中，在法院系统，法官惩戒话语被特定化为法院主导实施的惩戒，并且有等同于错案责任追究的精细化倾向，⑧2014年党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。2015年最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出：“法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任”，即实行错案责任追究。而越来越偏离“惩戒”一词的原初本义。⑨“惩戒，通过处罚来警戒”。参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编《现代汉语词典》(第6版)，商务印书馆2013年版，第170页。法官惩戒的狭义概念占据了人们的主导观念，这是对惩戒实践的直观反映，最直接地表明了我国当前法官惩戒的主要特性和局限性。

2.内部惩戒模式的欠合理性。法院主导的法官惩戒，审判纪律处分乏力。最直接的原因在于各级法院欲纯洁队伍的愿望与害怕出事、影响政绩的顾虑之间纠结，惩戒法官与维护法院声誉之间存在一定张力。而一些考核、廉政制度设计，如“一岗双责”，本意是增强领导带队伍的责任心，但实行起来有“连坐”之嫌，反而令上级领导在实施惩戒时有所忌讳；加之同事相处“和为贵”的人情关系，以及存在技术手段不足的障碍。

深入分析这种内部惩戒，从监督模式上讲属“同体监督”，即“自己监督自己”，失去了监督的“他律性”特质。

3.司法环境的行政化倾向。从司法环境看，公正高效的司法权威尚未树立，法官的职业尊荣感缺乏。在很大程度上，只把法院当作政府的一个解决纠纷的部门而已，“首长负责制”“请示汇报制”，对法官的管理与一般行政干部的管理别无二致。⑩苏力：《中国司法改革逻辑的研究——评最高法院的〈引咎辞职规定〉》，载《战略与管理》2002年第1期。“其执业模式不是倾向于提高智识来取得独立审判的权力，而是为了谋求上级赏识以晋升官位，法官更看重的是行政职级而不是法官等次”。⑪陈富贵、杜屏：《论法官惩戒制度的改革对策——以现行制度架构为视角》，江苏法院网2014-02-14，2016年8月12日访问。实践中出现多起法官在人事任用、基建方面的受贿案例，与审判权并无直接联系，而是趋向于行政权力滥用。“由于我国法院的运作方式和法官管理与行政机关高度同质，司法系统的腐败绝大部分受到了政治腐败的波及”。⑫前引⑫。

二、法官惩戒坚持把审判纪律挺在前面的必要性

(一)审判纪律缺位——不良行为恶性发展

50起案例中，47起被追究刑事责任。法官犯罪，是严重的司法腐败行为，在犯如此大错之前往往有“小贪小腐”，可惜审判纪律没有及早介入，最终积重难返。一则，当事者恶胆变大；二则，意志薄弱者效仿，以致形成“潜规则”；三则，局部溃败。第37号案例，该院执行局24名干警中17人卷入腐败窝案，表明在特定时空条件下局部劣币驱逐良币的现象可能发生。

(二)审判纪律到位——从严治院落到实处

严厉惩处审判中的违法违纪行为，是对司法腐败的有力回击，也是最好的预防。司法廉洁教育是必要的，但是空洞说教一千遍，而对发生在身边的不良行为不施加审判纪律处分，说教就显得苍白无力。若审判纪律到位，每发现一起违法违纪行为就查处一起，当即令当事法官束手等待处分，也令周围的法官感到震动。“某个法院中有的审判人员因为利用办案谋私而被查处，受到刑罚制裁或其他什么处理，该法院的某些人嘎然变得谨慎起来，开始注意自己的不廉洁行为乃至此后该法院长达多年未发生司法腐败问题”。⑬杨善明：《试论预防司法腐败机制构建的基础、模式及其运行》，载万鄂湘主编：《公正司法与构建和谐社会论文集》，人民法院出版社2006年版，第821页。

(三)审判纪律后置——惩戒效果似“打死老虎”

50起案例中47起被追究刑事责任，凡是被追究刑事责任的，都附带受到三种处分：开除党籍、开除公职、罢免审判职务。法院内部给予的审判纪律处分很迟钝，往往滞后于刑罚、罢免。审判纪律跟随着刑罚作补充适用，只不过是顺理成章的事，较之刑罚的威慑力，审判纪律处分不能引起当事者和公众较大的注意力，效果如同“打死老虎”。

(四)审判纪律前挺——惩戒才能虎虎生威

在有确切数据的35起案例中，当事法官违法违纪持续时间平均为5.3年。当不廉法官暗自庆幸时，第一个介入调查的机关，打破其行为惯性和思想惰性，打击最为沉重，此后形势急转直下，各种惩戒结论只不过是顺理成章的事。法官惩戒委员会及法院应切实承担起法官惩戒的职责，较之于纪委、检察机关率先介入查处并给予相对应的纪律处分。审判纪律不只是写在法条里，关键时候，准确地说应该常态化地领先于罢免、刑罚等方式适用。当事法官一伸手就让它“咬”住，谁还敢小觑审判纪律呢？

三、把审判纪律挺在前面，法官惩戒委员会须妥善处理的四重关系

由于我国司法坚持党委领导、人大监督的体制，相应的法官惩戒也有自身特点。50起案例表明，党委纪委、人大、法院加之新成立的法官惩戒委员会四机关是合法的有权的法官惩戒主体，除此之外，法官不应当受到其他任何机关的惩戒。而审判纪律主要由法官惩戒委员会以及法院适用，法官惩戒委员会在运用审判纪律方面应协调处理好与各方面的关系。

(一)与纪委的关系——纪委追究党纪责任，惩戒委追究违法审判责任，二者加强沟通协作

目前在法官惩戒体系中，纪委(一定程度代表党委)居核心地位。纪委主要行使党纪调查处分权，执行依据是党的各项纪律。法官惩戒委员会行使听证讨论、惩戒建议权，执行依据是法官法及各项审判纪律。虽然审判纪律与党纪有明显区别，但在本质属性上法官惩戒与党纪处分是一脉相承的，是在司法领域对加强党纪的有益补充。省级法官惩戒委员会应加强与省纪委相关案件信息沟通，省纪委对法官采取纪律处分或强制措施的，原则上应通报法官惩戒委员会。法官惩戒委员会在履行惩戒职权的过程中，发现应当给予当事法官党纪处分的，应一并在惩戒建议中提出，交法院会同相应级别的纪委处理。

(二)与人大的关系——人大被动地专司法官罢免、惩戒委员会专职错案及违法审判责任认定

人大机关是权威的惩戒主体。根据宪法、法院组织法，人大及其常委会是唯一有权罢免法院院长、副院长、审委会委员、庭长、副庭长、审判员的国家机关，“但是基本上属于在其他部门调查之后的事后程序”⑭季秋高：《罢免制度与弹劾制度比较研究——兼论全国人大罢免制度的完善》，载《法学杂志》2007年第4期。。但在洛阳种子案中，人大机关主动行使了一回法官惩戒权，虽然事情最终得到澄清，当事法官未受到处分，但效果很不理想。⑮详见韩俊杰：《称地方法规无效 洛阳种子案法官未被撤职》，载《广州日报》2004年2月6日。人大机关在惩戒法官方面应坚持谦抑原则，只有根据法院院长的提请，才能罢免法官职务。原则上，不应对案件判决对错作出评判，也不应自行启动罢免程序。

(三)与检察机关的关系——应否追究刑责由惩戒委员会先行把关

首先应明确检察机关不是有权的法官惩戒机关，其调查活动只是为法官惩戒作准备。对于检察机关自行侦查，欲追究某位法官的刑事责任，应通过一定程序，报经法官惩戒委员会审查把关。惩戒委员会认为应给予其他种类的处分，而不宜刑事处分的，检察机关原则上应当执行；检察机关不服的，可层报最高司法机关，由国家法官惩戒委员会作出终局复议决定。

(四)与法院的关系——监督指导法院严格适用审判纪律

其一，法官惩戒委员会应指导法院加强对举报、投诉材料的回应，加大内部查处力度，切实把审判纪律应用到位。其二，法官惩戒委员会对法院的初步惩戒决定，有审查把关权，通过听证程序，组织当事法官与法院监察部门对质、辩论，努力做到不冤枉好人，也不放纵行为不端者。其三，高级法院接到惩戒委员会的惩戒处理建议书后，应在一定期限内启动追责、问责程序，处理结果向惩戒委员会书面汇报。

四、外部主导型法官惩戒机制的再构造

设立法官惩戒委员会，对以往内部惩戒模式有所突破，向外部惩戒模式迈出了坚实的一步。但是迈出的步子还不够大，从长远看，应将其改造为独立、实权、统一行使惩戒权力的权威机构。

(一)对现行法官惩戒委员会的考察

对从网上信息收集列的包括上海等6省市惩戒机构设置情况分析，并从中得出初步结论：

一是党委政法委在惩戒机构设置方面发挥牵头主导作用，多部门及社会力量参与；二是惩戒机构对法官、检察官违法违纪行为一并管辖；三是机构设置上分为两种模式，一种是与遴选机构一体化，遴选委员会同时就是惩戒委员会，另一种是与遴选机构分置，分别由不同的人员组成；四是惩戒机构具有惩戒建议权，“主要是启动程序……对法官检察官不具有实体处分权”。⑯邓铁军、韦盛隆：《广西成立法官检察官遴选委员会和惩戒委员会》，载正义网2016年8月6日访问。

(二)未来的法官惩戒委员会：独立、实权、统一

首先在理念上树立针对法官的违纪、违法乃至犯罪行为而实施的制裁，均系法官惩戒的广义概念。进而对目前存在的多个惩戒主体进行整合，构建由惩戒委员会主导的一元化惩戒机构，统一行使对法官的党纪、审判纪律处分以及犯罪证据初步调查和刑事案件移交的权力，以彻底改变目前法院内部惩戒乏力、多个主体查办案件惩戒尺度不统一、惩戒碎片化的困局。

1.法官惩戒委员会的定位应突出三大职能。一是查处职能。它必须拥有惩戒的立案调查权和决定权，而不只是提出惩戒建议。应明确查处职能是其最主要、最基本的职能。

二是协调职能。惩戒委员会在对当事法官给予审判纪律处分的同时，发现其还存在违反党纪、严重违法甚至涉嫌犯罪的，应协调与纪委、人大、检察机关的关系，具体见前文所述。应把握的一条原则是，对于人大径行罢免法官、检察机关独立侦查法官涉嫌犯罪的案件，法官惩戒委员会应当发挥其专业特长，在行为性质审查认定方面把关，防止不当惩戒，起到保障法官正常履职的作用。

三是预防职能。惩戒委员会应对各类违法违纪案件进行总结分析，对带有倾向性的不良社会风气，诸如法官与律师间的畸形交往关系；对司法工作中共性的制度漏洞，诸如曾存在的司法认定驰名商标、暗箱评估与拍卖等，提出一揽子解决意见建议，通过制度的完善、技术手段的应用，推进阳光司法，避免类似情况再犯。

2.惩戒法律纪律规范应突出可操作性。目前亟需制定法官惩戒的实体规范和程序规范，作为法官惩戒委员会执法执纪的法定依据。关于惩戒事由，根据50起案例，可概括为四类：一类是违法违纪行使审判执行权的行为，包括贪污受贿、枉法裁判、徇私枉法等行为；二类是涉及基建、采购、财务、干部人事等司法行政事务中的违法违纪行为；三类是利用法官身份和地位从事非法经营谋利的行为；四类是道德品行严重不端的作风问题。还应当设立惩戒禁区，淡化错案责任，对达不到冤假错案程度的“错案”，背后不存在腐败行为，只是由于认识和理解不同而被上级或再审改判的，不作为惩戒事由。

此外，还应增强审判纪律处分的羞辱性。要让受惩戒干警感到羞愧乃至无地自容，唤醒他尚未泯灭的良知。

3.立案查处应突出“早”。法官惩戒委员会应保持敏锐的嗅觉，对当事者违法违纪行为的立案要早、查处要早，绝不让审判纪律处分成为其他惩罚决定的“附属品”。有必要运用以下三项具体措施：

一是监听监视。可对根据日常逻辑及充足线索预判存在不廉行为却又没有直接证据的法官展开监听监视秘密取证。赋予惩戒委员会直接使用技术侦查手段的职权。在这一方面，西方国家已有成功的先例⑰如：2002年美国纽约州高等法院法官加森在一起离婚案中，律师找到女方当事人称向法官行贿可胜诉。女方即向检察官报告，检方介入。经另一名法官批准，调查者使用录像窃听设备，记录下律师在法官房间提供雪茄、钱财的视听资料。后该录音录像资料作为证据使用。很快2003年加森法官被停职，2007年被判刑。详见李贤华、郭敬波等四人：《由美国法官惩戒案引发的职业伦理思考》，载《人民法院报》2010年2月26日。。由于监听监视手段取证，与保障公民权益、保障法官行使职权存在一定紧张关系，故应有严格的批准程序。对当事人本人亲自指认法官存在不廉行为的，省级法官惩戒委员会集体讨论决定并组织实施，所得录音录像资料作为证据使用。

二是加强与举报人互动。首先，改变实名举报的做法。对于群众举报材料，不论是否署名，惩戒委员会一律分类整理，只要存在违法违纪线索的，迅速展开调查，收集固定证据。其次，增强保密性。复次对留有联系方式的举报人、实名举报人应在48小时之内主动联系，作出回应；同时为正式立案启动查处程序设定合理期限。

三是及时全面掌握地方法院手中的举报投诉材料。应明确省级法官惩戒委员会对本省各级法院纪检监察力量拥有指导、监督、指挥权力。相应地对地方法院纪检监察部门进行改革，压缩并分流人员。要求地方法院定期将其所掌握的举报检举材料及初步证据全部地无一例外的移交省级法官惩戒委员会处理。

五、余论

在充实法官惩戒委员会职权的同时，另一个问题也浮出水面，即如何确保惩戒委员会的廉洁高效，以防止权力滥用。此外，与法官惩戒相对应的是法官职业保障，而“职业保障不足也可能是司法腐败的诱因之一，司法腐败现象的存在也说明了加强职业保障的急迫性”。⑱范明志：《如缺保障何谈权威——怎么看法官职业保障》，载《人民法院报》2012年6月11日。

(作者单位：滨州市中级人民法院)

责任编校：范岱岳