论过程性行为的司法介入——以“实际影响”条款的适用为视角

●王海燕 温贵能

论过程性行为的司法介入
——以“实际影响”条款的适用为视角

●王海燕 温贵能

随着行政处理程序的完善和行政诉讼制度的发展，越来越多的过程性行为被诉诸法院。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第(6)项规定“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”(以下简称“实际影响”条款)不属于行政诉讼受案范围，“实际影响”条款由此成为判断行政行为是否可诉的标准。结合形式标准与实质标准对过程性行为进行认定是适用“实际影响”条款的关键所在。一些法院逐渐对过程性行为介入行政诉讼形成了自己的司法认识和处理方式。

过程性行为 实际影响 成熟原则 不可诉

一、过程性行为适用“实际影响”条款的案例切入

2016年1月4日，臧某向Z市政府提出政府信息公开申请，申请公开有关某公寓的规划及批准文件等信息。Z市政府于21月6日收到申请，并于1月25日作出政府信息公开告知书，主要内容为：申请人申请获取的信息内容不明确，本机关难以根据此申请确定具体的政府信息；申请人请在15个工作日内补正所需信息的内容描述后再行申请。臧某不服告知书起诉至法院。

一审法院经审理认为，臧某对申请公开的事项描述不清，无法准确获取所需求的政府信息。Z市政府已经履行了法定告知或者说明理由的义务。臧某的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。故判决驳回臧某的诉讼请求。二审法院经审理认为，对因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为不服提起行政诉讼的，法院不予受理。本案Z市政府根据申请要求臧某补正申请内容并未对申请事项作出结论性意见，属于行政处理程序中的过程性行为，尚未对当事人权利义务产生实际影响，应不予立案，已经立案的驳回起诉。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，应予纠正。故裁定撤销一审判决，驳回臧某的起诉。

通过该案例不难看出，行政审判实务对行政行为过程性的把握并未达成共识。一方面由于行政程序的完善和行政诉讼的发展使得越来越多的过程性行为被诉至法院，致使法院难以及时作出回应；另一方面由于当前行政诉讼制度是以“行政行为”概念作为理论原点以确立行政诉讼受案范围，对行政过程的理论及应用未予重视，对过程性行为如何判断未作明确规定。因此，司法实践中，有必要结合行政过程理论和行政诉讼制度对过程性行为提起行政诉讼的相关问题进行分析研究。

二、过程性行为适用“实际影响”条款的理论依据

(一)过程性行为的法律界定

一般认为，“行政行为是行政机关本于行政职权所为公的意思表示，而发生公法上效果的行为。”①张载宇：《行政法要论》，汉林出版社1997年版，第302页。“行政行为不是一个单一、孤立、静止的行为，而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程，这些过程又构成一个多层次的、极为复杂的系统。”②朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，载《中国法学》1998年第4期。所谓过程，就是事物进行或发展所经过的程序。过程性行为强调行政行为不是静止的事物，而是一个不断发展的动态过程，其包含两方面的涵义：首先，任何一个特定的行政行为都是包含若干发展阶段的动态过程；其次，为履行某项行政管理职权而实施的一系列行政行为，形成一个前后承接的动态过程。本文所探讨的过程性行为是相对于行政机关作出的最后决定而言的。一个行政最终行为往往包含了若干程序环节和发展阶段的多个过程性行为。

一般来说，在作出行政最终行为之前，过程性行为呈现出一种预备性、阶段性和程序性的特征，没有公权力效果意思的表示和存在，不能产生独立的法律效力，也不直接影响行政相对人的权利义务。如果法院对此进行审查，将会破坏正常的行政程序，干扰行政机关的判断。过程性行为只是整个行政行为的中间环节，尚未成长为最后决定，对这些未“成熟”的行为，法院也很难及时有效地进行审理。基于此，过程性行为进入司法审查应当把握起诉的时机是否成熟。

(二)过程性行为与“实际影响”条款的衔接

我国行政诉讼法对过程性行为是否可以进入司法审查没有作出明确规定，但相关司法解释已经间接有所体现。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第(6)项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。“对权利义务不产生实际影响的行为”通常包含两种情况：一是该行为本身不对当事人权利义务产生实际影响，如行政指导行为；二是该行为尚未发展到足以影响到当事人权利义务的阶段。在第一种情况下，行为已经发展到最后阶段，因此属于纯粹的受案范围问题。而在第二种情况下，行为不在受案范围之内是因为其尚未发展到足以影响当事人权利义务的阶段，因而此种情形正是探讨过程性行为是否“成熟”、“可诉”的规则所在。

(三)基于行为“成熟原则”

过程性行为适用“实际影响”条款一般不可诉。只有行为最终“成熟”后才能求助于法院，这种司法介入方式遵循了行为“成熟原则”。所谓“成熟原则”，就是一个行为必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程度，法院才会进行司法审查。“成熟原则”最早是由美国联邦最高法院在“艾博特制药厂诉加德纳案”中确立的一个程序原则，要求案件必须发展到能够起诉的阶段，才能提出控诉，否则法院不予受理。换言之，要看被诉行政行为是否对相对人产生了实际的不利影响并适于法院审查。③姜明安：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第301页。对此，美国联邦最高法院强调：“成熟问题应从两个方面来看，一是争议问题是否适宜于司法裁判，二是推迟法院审查是否对当事人造成困难。”④王名扬：《美国行政法》，法制出版社1995年版，第645页。第一个条件又取决于当事人的主张是否为纯粹的法律问题以及是否存在一个行政最终行为。虽然我国行政诉讼法并没有确立“成熟原则”，但“实际影响”条款却表达了“成熟原则”的意思。对当事人权利义务不产生实际影响的行为不可诉，主要由于起诉的时机尚未成熟。具体到过程性行为，其尚未达到对当事人权利义务产生不利影响并适于法院审查的“成熟”程度。

三、过程性行为适用“实际影响”条款的价值所在

(一)确保行政机关正常行使权力

行政机关作出某一行政行为，所经历的各种过程性行为只是最后决定的准备和发展阶段，在行政机关走完全部过程作出最后决定之前，法院不宜介入，以免司法程序不合时宜地干涉行政程序。如果行政程序尚未终结，行政最终行为尚未形成，法院过早地介入到过程性行为的审查中，会妨碍行政职权的行使，阻碍行政活动的进行，影响行政程序的连续性和稳定性。⑤石佑启：《在我国行政诉讼中确立“成熟原则”的思考》，载《行政法学研究》2004年第1期。因此，判断某一行为是否属于最终行为，要看该行为处于何种阶段，是否达到司法审查的“成熟”标准，要看权利义务是否已经确定，是否能够适用“实际影响”条款。过程性行为适用“实际影响”条款不可诉，有利于促使行政机关运用专门职责和专业知识解决其所主管的问题，为其提供发现和纠正违法行为的机会，保证行政程序的连续性和可诉行为的成熟性。防止司法审查的过早干预，通过穷尽行政救济的方式，也有利于法院准确地审查行政最终行为。

(二)确保法院正确审理行政案件

在行政诉讼中，进入实体审查的案件，法律关系和诉讼请求要求具体、明确。如果行政程序尚未完结，那么行政机关与相对人之间争议的性质往往并不明确，受影响的权利义务关系还没有最终定型，此时对过程性行为提起行政诉讼，法院则难以有效地作出裁判。从司法实践来看，在行政机关作出最后决定之前，争议的法律关系尚不确定，法院缺乏必要的记录作为审查过程性行为的基础。因为此时行政机关尚未搜集和分析有关事实，并说明采取行政行为的理由，案件缺乏一个完整的证据链条和说理构成，法律效果和社会效果没有实现完全统一，司法介入会令自身陷入歧途。并且，在最后决定作出前，当事人和行政机关之间还不能说已经有一个案件存在。因此，有必要适用“实际影响”条款将过程性行为排除在受案范围之外，只有当行政行为的程序终结、行政争议的性质明确以后，才便于法院查明事实，从容地把握案件的整体与细节，有的放矢地审理案件，提高办案质量和效率。

(三)保护当事人的合法权益，降低解决争议的成本

行政诉讼以维护当事人的合法权益为宗旨。过程性行为之所以排除在行政诉讼受案范围之外，其根本目的就是为了维护当事人的合法权益。在整个行政行为作出过程中，预备性、阶段性和程序性的行为往往由最后决定所吸附，如果法院对这些过程性行为不加区别予以审查并作出裁判，不仅不利于彻底解决纠纷，还会损害当事人的合法权益。综合考量各方的成本利益，当事人如果认为过程性行为违法，可以将其与最后决定一并请求司法审查，并将其作为最后决定违法的事实依据来支持自己的诉讼请求较为合理。因此，行政裁判引入“实际影响”条款，裁定过程性行为不可诉，有利于彻底解决纠纷，减少当事人诉讼的盲目性，降低当事人解决争议的成本。

四、过程性行为适用“实际影响”条款的判断标准

如何判断某一行政行为适用“实际影响”标准，美国法院采取了较为灵活的实用主义观点，认为行政机关作出的行为只要对当事人产生不利影响，便认为时机成熟，就可接受司法审查。而我国学理上更倾向于形式主义判断标准，即：如果行政机关未对相对人作出结论性决定，为避免司法审查给行政程序带来的混乱，则认为此时属于未成熟的行为。⑥薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第187页。该标准将可诉行政行为理解为“实施终了的行为”。然而，随着社会治理结构的不断深化，行为“成熟”的标准也在不断变化。在某些情形下，过程性行为会发生转变，也会给相对人带来权利义务上的实质影响。为了给予相对人更大的救济空间，有必要在考虑行政行为外观上是否终了的同时，更要考虑实质内容，综合考量行为的形式标准和实质标准。

(一)形式标准

从外观上看，作为一个完整行政行为的组成部分，过程性行为只处于预备阶段和中间环节，没有完全独立，在整体中不可分割。如果将过程性行为割裂出来，那么该行为自身难以独立走向“成熟”，此时介入行政诉讼将会打乱行政机关正常的处理程序。所以，过程性行为只有处在整体中才有存在的意义。一言以蔽之，如果某一行为在整体中不可分割，同时法院审查该行为会打乱行政机关正常的处理程序，则认为该行为处于中间环节而没有终结，以此可以作为判断过程性行为不可诉的形式标准。针对实务中的不同情形还要结合法律规定进行具体分析：1.如果行政机关经历多个阶段，作出一个最后决定，并告知相对人，则该决定为最终行为，所经历的阶段属于过程性行为，不能单独起诉，应与最终行为一并接受司法审查。2.如果行政机关漏掉一些中间环节或者中间环节存在违法而作出一个最终行为，则过程上的缺失或违法可作为证明最终行为违法的理由。3.如果行政机关在作出最终行为前作出了一个或几个独立的实体决定，虽然这几个实体决定在整体上存在关联，但因其独立于最终行为而存在，其性质与最终行为并无二致，与本文探讨的包含在最终行为之内的过程性行为应当加以区分。如行政机关对某违禁品作出没收决定之前，对该违禁品作出了扣押决定，并告知了相对人。在此，扣押决定与没收决定是两个相互独立又紧密联系的行为，相对人如对扣押决定与没收决定不服，均可提起行政诉讼。4.如果行政相对人申请行政机关履行法定职责，行政机关没有作出明确的拒绝决定，但拖延不办，那么过程性行为将转化为一个不作为的最终行为而存在，相对人可就此提起行政诉讼。如行政机关收到举报后，在法定期限内未作出是否受理的告知，此时未履行告知义务的行为不应简单地被认定为过程性行为。总之，对过程性行为所作的外观上的描述还应与实质标准结合起来，判断行政行为是否已经成熟到适于接受司法审查。

(二)实质标准

一般认为，“影响”的实质内容包含了事实影响和法律影响。在此，“实际影响”是指对相对人法律上的权利义务产生影响，而不是事实上有影响。并且，这种影响也应当是具体明确的。之所以将对相对人权利义务产生实际影响作为认定行为可诉性的实质标准，是因为行政诉讼的一个重要目的就是消除非法行政行为对相对人权利义务产生的不利影响。如果某一过程性行为还没有发展到对相对人产生实际不利影响，提起行政诉讼就没有意义。而一旦进入诉讼，“实际影响”条款规定的“对当事人权利义务不产生实际影响”主要表现为被诉行政行为没有为当事人设定权利义务，没有对外产生独立的法律效力。也就是说，行为的实施没有导致当事人权利、利益、名誉、地位上的受损，或义务上的承担或加重，没有产生公权力的意思表示等。反之则视为对当事人产生了实际不利影响。现实中存在一些行政行为，仅从外观上看属于过程性行为，行政行为似乎尚未终了，但事实上该行为已经对当事人权利义务产生实际影响，故从实质标准入手可将其归入最终行为的情形。⑦汪栋：《行政案件司法审查适时性问题研究—兼论行政诉讼中的权力关系》，载《广西公安管理干部学院学报》2003年第4期。法院在认定过程性行为是否可诉时既不能拘泥于形式标准，也不能执着于实质标准，应当综合起来加以判断。

由此推知，过程性行为适用“实际影响”条款的判断标准可以遵循两个步骤：第一步从形式上判断某一行为是否处于整个行政行为的预备阶段和中间环节，在整体中是否不可分割，是否适于司法审查；第二步从实质上进一步考察过程性行为是否产生独立的法律效力，是否对当事人权利义务产生实际不利影响。

五、过程性行为适用“实际影响”条款的常见类型

近年来，针对行政审判实务中遇到的不同阶段和环节的行政行为，“实际影响”条款被不同地理解和适用。在规则与实践的互动中，一些法院逐渐对过程性行为介入行政诉讼的具体类型形成了自己的司法认识和处理方式。纵观司法实践，对过程性行为提起行政诉讼的案件集中在行政征收、行政处罚、行政许可、行政登记、行政复议、政府信息公开等纠纷处理中。

(一)很多“告知行为”被视为过程性行为

告知行为涉及行政行为作出的整个过程，它主要表现为“告知”和“送达”两种程序性行为。而“告知”又包含了“公告”、“通告”、“通知”、“告知书”等多种方式。例如，在行政征收案件中，行政机关向相对人送达的“征收公告”、“补偿安置通知”等；在行政处罚案件中，行政机关向相对人送达的“违法行为处理通知书”、“行政处罚告知书”、“整改通告”等；在政府信息公开或行政复议案件中，行政机关向相对人送达的“补正告知书”、“延期答复通知”等。诸如此类，这样的告知行为包含在行政处理程序之中，告知内容没有对当事人设定权利义务，不对外产生效力，不能单独提起诉讼。此外，如果行政机关作出的行政最终行为未予送达，对整个行政行为而言，程序尚未终结，对当事人权利义务亦不产生实际影响，多被排除受案。

(二)很多“中间行为”被视为过程性行为

这里所述的中间行为是指行政行为作出过程中的具体的实施步骤，每个缺失的步骤、链条都不能独立存在，亦不具有可诉性。比如，在房屋征收决定作出过程中，征收机关没有进行社会稳定风险评估，缺少了必要的听证程序，没有发布房屋征收补偿安置方案等；在房屋补偿决定作出过程中，征收机关组织选定评估机构不合法，没有进行分户评估，没有确定涉案房屋价值等；在治安处罚决定作出过程中，公安机关对相对人传唤询问不符合规定，或者没有听取相对人的陈述和申辩等。

(三)很多“初步行为”被视为过程性行为

初步行为在整个行政行为作出过程中体现为最初环节和准备阶段，它包含于行为过程之中又仿佛独立于过程之外。如商标初审行为是商标局对商标注册申请初步审查后的公示行为，该行为本身并未最终确定申请人的商标权，对权利义务不可能产生实际影响。如收取初始登记材料而出具的收件收据，并非是初始登记行为，未对当事人权利义务产生实际影响。如房屋或土地征收前所作的调查登记和人员名单，颁发土地使用权证前所作的调查表和宗地图等初步调查行为，亦不产生独立的法律效力。

(四)一些“后续行为”被视为过程性行为

后续行为并非独立的行政行为，其作为行政最终行为在一定程度上的延展和滋生，在整个行政行为的实施过程中呈现出过程性行为的特征。例如，行政机关作废房产证的行为是继注销房产登记后的后续程序性行为，对当事人权利义务增减无实际影响，不属于行政诉讼受案范围。一些后续行为不可诉，反映出司法实务对基础行为与程序行为、基础行为与执行行为之间的相互关系变得日渐清晰。⑧于立深、刘东霞：《行政诉讼受案范围的权利义务实际影响条款研究》，载《当代法学》2013年第6期。比如在行政许可案件中，下级机关在许可证申请表中签署“同意上报”的审核意见，只是对申请行为进行审查、批准的一个层级行为，且该行为并未向外发布，对当事人权利义务未产生实际影响，故该行为属于内部过程性行为，不可诉。又如行政机关内部发函，商讨关闭某类经营场所，但未直接下发给当事人，对其不产生法律上的权利义务关系，属于没有外化的内部行为。值得注意的是外化的层级行为可诉。比如注销决定需报上级机关核准后生效，但向当事人送达后，对其权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围。

(五)一些“层级行为”被视为过程性行为

不产生实际影响的层级行为是指行政机关之间的内部管理行为。行政机关在实施管理行为的过程中，所涉及的层级行为主要包括行政机关之间的请示、函、指示、批复等文件。

如上所述，行政审判实务已将“实际影响”条款作为处理一般纠纷和疑难案件的一个终极标准和工具。上文只是粗略总结了过程性行为可以适用“实际影响”条款的类型，面对纷繁复杂的行政案件，法官依然需要运用权利义务实际影响这一不确定概念对过程性行为进行具体把握。

(作者单位：山东省高级人民法院)

责任编校：山莹