排污权交易的法律问题研究

盘建东

昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500

排污权交易的法律问题研究

盘建东

昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500

排污权交易是一项重要的环境管理手段，经过近20多年的试点和发展，取得了一定的成效和经验。但要在全国范围内全面开展，该制度还存在很多问题与不足。要解决排污权交易过程中所面临的种种问题，需要在基础立法及一级、二级交易市场上加以规范和完善，使排污权交易各项内容有法可依，更好的实现保护环境的目的。

排污权；排污权交易；立法完善

经济社会在不断发展，人类的生产、生活对自然资源的需求与日俱增，自然资源是人类赖以生存和繁衍的物质基础，它不仅为人类的生产、生活提供了必要的原始材料，也为人类排放的污染物起到了有效地扩散、储存和净化的作用。排放污染物使用了自然资源，然而资源是有限的，到了现代，自然资源稀缺性的特点越来越凸显。因此，当人类在不断索取自然资源给我们带来的巨大利益的同时，必须对污染物的排放行为加以限制和约束，正是基于这种目的，排污权的概念使然出现，希望通过这项权利的设置能对人类社会排放污染物的行为加以约束，以达到保护自然资源环境的目的，从而社会经济的可持续发展。

一、排污权交易概述

(一)排污权交易的概念

排污权交易是一项建立在排污权基础上具有经济学意义的制度。排污权所指的是排污单位按照法定的排污指标向自然环境排放污染物的权利。要求排污者所排放的污染物总量必须在法律规定的范围内，并且不能损害其他社会公众的利益。而排污权交易(marketable pollution permits)指的是排污者在拥有合法的排污权的前提下，排污者之间根据一定期限内在一定区域的污染物排放总量的控制指标，利用市场机制相互之间交易排污权，从而实现低成本污染治理的一项制度。侠义的排污权交易仅指排污者之间的排污权交易，是在排污权二级市场中进行的；广义的排污权交易可由康芒斯的交易理论引出，即泛指政府之间、排污者之间以及政府和排污者之间的排污权交易。①将排污权交易的主体进一步拓展后，其交易主体将包含政府、排污者和参与排污交易的各类环保组织和社团。

(二)排污权交易的意义

排污权交易自20世纪60年代提出以来，尤其是1990年被用于二氧化硫领域以来，已经取得了显著的经济效益和社会效益。②该项制度能够有效的协调社会经济发展与环境保护的矛盾，通过在污染物排放总量控制下的排污权转让、买卖等排污权再分配活动，给了企业充分的污染治理决策权。一方面，这样的利益激励机制能促使企业明确自己的污染控制责任，激励他们通过技术革新，最大限度的减少污染物排放量，从而减少污染治理成本亦或将多余的排污权通过买卖获取利益，进而实现环境保护的目的。另一方面，排污权交易制度还有助于实现政府对自然资源环境的宏观调控，政府通过对排污量的核定、发放、拍卖等调节手段，实现对污染物排放总量的控制，使整个功能区域的环境状况达到规定的标准，实现社会公共利益和企业个别利益的统一。③

二、我国排污权交易法律制度的现状

(一)排污权交易法律制度的基本现状

目前我国正在积极探索排污权交易制度立法，虽然还没有形成全国统一的排污权交易法律、法规，但全国各省市的试点实践也促使地方政府制定了一系列地方性法规和规章，一定程度上促进了该项制度的不断发展。如近些年出台的《上海市环境保护条例》、《本溪市大气污染排放总量控制管理条例》、《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》。这些规章的出台为排污权交易制度的建立起到了指导作用。到2007年浙江省在嘉兴市成立国内首个排放权交易中心，标志着我国排污权转让有了专门的二级市场。2009年《天津市人民政府立法项目计划》中的市政府规章立法项目规定了天津市排放权交易所管理办法，也让我国排污权的二级市场逐渐有了法律制度的规范和保障。④

(二)排污权交易制度面临的问题

我国排污权交易制度经过近20多年的试点和发展，在水污染物和大气污染物控制上取得了一定的成效和经验。各地方立法在完善制度衔接方面也为该项制度与其他环境保护相关法律制度提供了有益探索。但要在全国范围内全面开展，排污权交易制度还存在很多问题和不足，需要不断地总结经验。

第一，排污权交易制度的合法性基础缺失。目前我国企业的排污指标都是通过行政许可获得的，所以在法无明文规定即禁止的前提下，排污权交易的合法性也就没有得到法律的保障。各地排污权交易试点活动的合法性只能取决于一些地方性法规的规定或者一般的行政规范性文件的规定。⑤

其次，排污权的一级、二级市场缺少相应的法律规制。排污权的二级市场是狭义的排污权交易市场，建立在一级初始分配市场基础上，以实现资源的优化配置为目的，各交易主体间的交易活动是自由的。但在市场机制作用下，无限度的自由就会引发各种问题，由于我国排污权交易主体单一，加之二级市场缺少相应的法律制约，交易程序不明确，使得各平等主体进行排污权交易无序可循，交易市场较为混乱，也加大了政府的监管难度。

三、对我国排污权交易制度的立法建议

(一)排污权交易制度的基础立法

要想排污权交易制度能够更有效的运行，我们需要制定相应的法律、法规，在立法上为其提供切实的合法性基础。如从法律上明确排污权的概念，通过立法确立排污权的可交易性，将“总量控制原则”、“共同但有区别的责任原则”用立法的形式加以确定，在《大气污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》中对排污权交易做出相关的规定。同时，为保障排污权交易制度的顺利实施，我们还应建立一套完整的排污权配套制度或措施，例如环境监测制度、排污许可制度、总量控制制度，并通过法律加以明确，使排污权交易在具体的实践过程中有法可依，有序可循。

(二)规范排污权交易的一级市场

排污权交易一级市场的建立所要解决的是“公平”的问题，规范一级市场需要从排污权的“总量”和分配问题着手，有步骤的进行。首先，我国实行的是总量控制模式，该模式适用的前提就是制定合理的排污权“总量”。实践中，排污权总量有目标总量控制和容量总量控制⑥两种方法。以法律的形式明确规定排污权的总量分布、总量控制的目标以及“总量控制”的测算方法是规范排污权交易一级市场的第一步。

在确立了排污权总量后，第二步就需要来确定其初始得分配方式。排污权初始分配方式是在1990年美国的《清洁空气法修正案》中提出的，包括固定价格出售、公开拍卖和免费分配三种。⑦美国采取的是免费分配方式，我国在该制度实施的初期也是采用了免费分配方式并在全国多个省市实施了试点。直至2008年，江苏省在全国率先启动了排放权有偿使用机制和交易试点办法，环境资源无偿使用的时代才就此结束。笔者认为，有偿的排污权分配方式更具科学性，但对于不同的排污权主体，我们应当区别对待，按照经济发展水平和单位性质的不同来区分责任，做到不同主体承担“共同但有区别的责任。”而立法机关一方面应考虑地区经济水平的发展，另一方面还要兼顾企业的健康发展，在公平原则的指导下，对一级市场排污权的有偿分配做出明确统一的法律规定。

(三)规范排污权交易的二级市场

交易主体过于单一是排污权交易二级市场中存在的一个重大问题，目前理论界对交易主体资格的确定还存在分歧。但综合各种学说，其争议的焦点无非就是政府和自然人(投资者、环保者)能否作为排污权交易的主体。笔者认为，虽然排污权交易的客体只有单位，不包括自然人，但自然人可以通过购买或出售可交易的企业及其他组织的排污权成为交易主体，这在法律上并没有限制。另外，借鉴美国的实践经验，投资者和环保者也可以成为排污权交易主体，如此一来，不但解决了我国排污权交易主体的单一局面，也对完善和活跃交易市场起到促进作用。

其次，对于二级市场中排污权的交易程序，如交易信息的发布和获取，交易的方式和方法等一系列流程，我们应该制定相关法律加以确定。同时，由于交易的透明度决定着交易主体的知情度，所以我们应增加交易的透明度。最后，在各省市的试点实践中，排污权交易主要是通过环保行政机构来调整，但是如果排污权交易制度在全国范围内开展实施，考虑到环保行政机构调整的局限性，我国可以成立专业的排污权交易中介企业。通过交易中介，一方面能减少环保行政机构的工作压力，另一方面专业的中介机构也能为交易各方提供相对可靠的中介信息，提高交易的成功几率。但是由于我国目前对该问题缺乏相应的法律规范，要成立排污权交易中介困难重重。因此，应当在立法上尽可能的为排污权中介机构的设立提供相关的法律依据。

[注释]

①胡宏伟，王瑞梅.农业非点源排污权交易分析与机制研究[J].青海社会科学，2013(02).

②陈德湖.排污权交易理论及其研究综述外[J].国经济与管理，2004(05).

③杨展里.中国排污权交易的可行性研究[J].环境保护，2001(04).

④刘晓中，刘光论.我国排放权交易法律制度的构建[J].理论学刊，2011(02).

⑤刘晓中，刘光论.我国排放权交易法律制度的构建[J].理论学刊，2011(02).

⑥容量总量控制，即从环境质量标准出发，推算环境纳污的允许量；目标总量控制，即从现有的污染物排放水平出发，针对特定的环境质量目标，以技术、经济水平为基点制定排放总量.

⑦李霞，狄琼.排污权初始分配方式法律问题探析[J].理论导刊，2006(06).

[1]刘晓中，刘光论.我国排放权交易法律制度的构建[J].理论学刊，2011(02).

[2]陈德湖.排污权交易理论及其研究综述外[J].国经济与管理，2004(05).

[3]杨展里.中国排污权交易的可行性研究[J].环境保护，2001(04).

[4]李霞，狄琼.排污权初始分配方式法律问题探析[J].理论导刊，2006(06).

D912.6

A

2095-4379-(2017)33-0072-02

盘建东(1991-)，男，瑶族，云南文山人，昆明理工大学法学院，2016级硕士研究生。