社会资本参与卫生信息化建设的内涵、分类与特征

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卫生信息化是集先进卫生管理理念与现代信息技术为一体的系统工程，是一个不断投入、创新技术、完善系统和培养队伍的长期而渐进的过程。卫生信息化建设过程中需要耗费大量的人力、资金、技术、服务资源等。据原卫生部信息化工作领导小组统计，2010-2012年间，我国国家层面总投入95.754亿元支持全国卫生信息化建设[1]。《健康中国2020战略研究报告》估计，实施全民健康信息系统工程，预计需要中央累计投资611亿元，加上地方配套及医疗机构自筹，实际投资将超过1000亿元[2]。然而，各级政府对于卫生信息化的财政投入有限，筹资渠道单一，卫生信息化软硬件的投入、运营和维护需要大量的资金支持，同时卫生信息化专业管理和技术人才的缺乏也造成其对卫生事业改革发展的支撑作用未得到充分发挥。卫生信息化后续系统升级和运行维护经费难以到位，卫生行政部门仅靠自身的资源难以满足卫生信息化的需要。因此合理利用社会资本，明确社会资本参与卫生信息化建设的内涵、分类与特征，创新卫生信息化建设模式，推动卫生信息化可持续发展是亟需解决的问题。

1 社会资本参与卫生信息化建设的内涵

1.1 社会资本

社会资本是由社会学中的社会和经济学中的资本概念综合而来。最早提出社会资本一词的是20世纪70年代经济学家格林·洛瑞(Glenn Loury)，他将社会资本定义为促进或帮助获得市场价值中有价值的技能或特点的人之间自然产生的社会关系[3]。随后，皮埃尔·布迪厄(P·Bourdieu)、詹姆斯·科尔曼(James Coleman)、罗伯特·D·普特南(Robert Putnam)等学者将社会资本全面引入经济学、政治学等领域，并建立了社会资本的理论框架[4]。此后，越来越多的学者开展社会资本研究，并将其运用到各个领域中[5]。

目前关于社会资本的内涵仍然众说纷纭，尚未形成统一的意见。朱炜提出社会资本是除政府资本之外的所有物力资本、人力资本和社会行动力资本的总和[6]；我国民间认为社会资本是一个相对于政府投资资本的概念，是指政府投资资金以外的社会资源[7]；财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中将社会资本定位为已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业[8]。本文主要探讨社会资本和政府的合作问题，而社会资本是不同于政府的概念体，将其界定为区别政府资本以外的社会资源，分为智力资本、物力资本和财力资本。

1.2 卫生信息化

为充分反映社会资本参与卫生信息化不同内容和不同阶段的特点，我们深入分析了卫生信息化建设的内涵。早在20世纪90年代中期，国务院信息化工作领导小组就确立了国家信息化体系六要素[9]，包括信息技术应用、信息资源、信息网络、信息技术和产业、信息化人才、信息化法规政策和标准规范。也有学者认为信息化建设主要包括信息化基础设施建设、信息化软件系统建设、信息化的组织体系建设、信息化系统安全体系建设、组织的信息化与业务连续性管理意识的培养和强化[10]。2013年，《加快推进人口健康信息化建设的指导意见》提出了人口健康信息化的总体框架，明确了卫生信息化建设主要包括数据资源、业务系统、区域平台、基础设施网络等内容[11]。

综上所述，卫生信息化建设的核心要素主要包括政策、技术和资源三大类。政策包括为规划、促进、完善卫生信息化建设所出台的一系列政策分析、评估和监测；技术包括卫生信息化建设必需的标准规范、软件系统、硬件设施等条件，根据其技术属性以及与卫生业务的相关程度又可以分为基础工具、核心服务和延伸服务3类，基础工具是指不具备业务特异性，适用于所有卫生信息化服务的建设内容，如网络基础设施、信息传输介质、标准规范等，核心服务是指与卫生服务紧密相关的业务信息化建设内容，延伸服务是指有别于传统卫生服务的其他卫生服务所需的信息化建设内容，如健康咨询平台、健康管理服务、就医流程优化服务等新生业态；资源包括保证卫生信息化建设可持续发展所需的人才、资金等外部资源。

2 社会资本参与卫生信息化建设的分类

本文以用于卫生信息化建设的社会资本物理属性为划分依据，将社会资本分为以下三类。

2.1 智力资本

包括科研院所、高等院校、咨询机构等提供的各类卫生信息化政策、规划、标准规范、业务需求分析、数据分析与利用等。这类社会资本是卫生信息化建设的基础，通过知识、管理等为卫生信息化建设和服务提供方向上的指导和信息利用服务。

2.2 物力资本

包括信息技术类、信息服务类企业提供的各类卫生信息化软件、硬件、基础设施、互联网服务等。这类社会资本是卫生信息化建设的实体，通过提供卫生信息系统、信息设施、信息服务等产品为卫生信息化建设和服务提供实物环境。

2.3 财力资本

包括金融机构、投资机构、社会组织提供的卫生信息化建设资金以及相关金融服务。这类社会资本并不直接参与卫生信息化建设，而是通过与智力资本或物力资本合作提供卫生信息化建设的资金支持，通过对卫生信息的运营管理、基于卫生信息服务的衍生服务等实现资本的升值。

3 卫生信息化建设中社会资本参与的特征分析

3.1 各类社会资本已参与卫生信息化建设

随着卫生信息化建设理念的创新，各类社会资本均已参与到卫生信息化建设中。在智力社会资本参与方面，如江苏省卫生计生委从2001年依托江苏省标准化研究院长期从事标准信息研究和服务的专业技术人员开展卫生标准规范研究[12]；在物力资本参与方面，如浙江省卫生信息中心租用中国电信网络建设卫生系统业务专网[13]，崇州市政府引入第三方软件公司共同注资成立合资公司开展崇州智慧医疗建设项目[14]；在财力资本参与方面，如福建省卫生计生委引入银行及企业的支持开展市级平台及县级以上公立医院信息系统接入平台建设[15]。

3.2 社会资本已参与卫生信息化建设的各领域

通过对国内卫生信息化建设中社会资本参与案例的分析，在卫生信息化建设的政策机制设计、网络基础设施、信息传输介质、标准规范、各类业务信息系统、健康管理服务等方面均有社会资本参与。在政策机制设计方面主要以智力资本参与为主，主要体现为规划、促进、完善卫生信息化建设而出台的一系列政策分析、评估和监测等；在网络基础设施、信息传输介质、标准规范等方面，以银行、通讯公司等大型国企的物力资本投入为主，如北京怀柔、平谷等试点区县的医疗机构通过与银行合作，为广大居民发放健康就诊卡[16]；在各类医疗卫生业务信息系统的开发部署方面，目前参与主体仍是传统信息技术公司，如国内大多数医院所使用的医院信息系统(HIS)主要是购买软件供应商提供的成熟产品；在健康咨询平台、健康管理服务、就医流程优化服务等新生业态方面，发展迅速，各互联网巨头们也纷纷参与其中，如宁波市卫生计生委与第三方公司共同开发的全国首家云医院实现线上线下同步运营的健康管理[17]；在保证卫生信息化建设可持续发展所需的人才、资金等外部资源方面，参与主体以银行等财力资本为主，大量金融企业通过提供风险投资等金融服务参与到卫生信息化项目建设中，实现了对信息化建设资金的有效补充。

3.3 社会资本参与卫生信息化建设合作的方式多样化

目前国内社会资本参与卫生信息化建设合作方式多样，主要可归纳为三类：一是外包模式，即政府卫生部门将其信息化规划、建设、监理、运维和信息资源管理、业务管理等工作中的部分内容通过市场化机制或授权委托交给专业机构完成，主要包括技术咨询、系统建设及运维、数据传输、数据采集加工、设备托管、数据备份、业务执行、项目筹资等[18]，一般通过政府付费实现收益；二是特许经营模式，即根据使用者付费原则，社会资本部分或全部投资卫生信息化建设，并通过一定的合作机制与政府部门分担项目风险、共享项目收益，政府根据项目实际收益向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，项目的资产最终由政府保留，如崇州智慧医疗建设项目由政府和社会资本合作建设，同时，崇州市政府每年拿出上年GDP的2‰购买服务，为合资公司提供盈利渠道[19]；三是多元合作模式，这种新型模式中不仅有公共部门与私有部门的合作，还可有社会组织或公民个人的参与，各合作主体以完成公共服务的供给为目的，发挥各自优势，充分利用有限资源，形成以双赢或多赢为理念的相互协作模式，如邵逸夫医院、杭州市江干区卫计委和第三方软件公司等联合，共同建设“邵医健康云”平台[20]。

3.4 新技术应用助推社会资本参与卫生信息化建设

近年来，移动医疗、健康物联网、健康云服务、医疗大数据等新兴概念与技术引起了医疗卫生行业和信息通信行业的普遍关注[21]。如利用可穿戴设备和物联网进行健康管理的理念得到广泛共识，预计在未来5年中，将会产生约200亿元的健康管理服务市场[22]。移动医疗产品正在走向智能化、个体化、轻便化和连续化，以“北京健康云”为例，它包括三层架构：底层是“感知设备层”，通过dulife可穿戴设备、百度健康平台等产品，用户可以实时监测到自己的健康数据；中间是“健康云平台层”，当健康数据上传到云，健康云平台层负责对所有数据进行存储、分析和计算；上层是“健康服务层”，在大数据分析的基础上，为用户提供专业化、个性化的健康服务，如减肥瘦身辅导、健康管理咨询、远程心电监测等[23]。同时，随着居民对生活方式和健康保健的日益重视，互联网成了一个非常重要的获取健康保健知识和信息的来源，各种健康资讯产品也如雨后春笋般出现。这些新技术的应用为社会资本参与卫生信息化建设提供了前所未有的机遇。

3.5 社会资本参与卫生信息化建设发展态势良好

在国家转变政府职能的大背景下，公私合作模式在各行各业得到推广应用。大力推动社会资本参与卫生信息化建设，是适应信息时代、开放时代的必然选择。2013年出台的《关于加快推进人口健康信息化建设的指导意见》提出：“探索建立政府统筹、部门主导、社会参与、便民惠民、合作共赢的人口健康信息化建设模式”，国家卫生计生委副主任陈啸宏在2014中国卫生信息技术交流大会上指出：“卫生信息化建设必须坚持政府主导、部门联动、社会参与”[24]。近年来，伴随智慧城市的发展，地方卫生政府也积极出台了相关政策文件以鼓励社会资本参与卫生信息化建设，如浙江《关于促进健康信息服务业发展实施方案》中提出引入社会资本搭建健康信息服务基础框架、开发健康信息服务普惠项目、拓展健康信息服务新型业态等。在国家政策和地方政府的支持下，国内社会资本参与卫生信息化建设的整体发展态势良好，北京、上海、浙江、江苏、广东、福建等地相继开展了多个公私合作项目，参与主体涉及政府卫生行政管理部门、医疗卫生服务机构、公私合作模式项目公司、信息软件公司、互联网企业、金融机构、通信运营商、高校科研单位等，项目的投资金额也屡创新高，如财政部已经公布首批30个PPP示范智慧城市项目，总投资规模约为1 800亿[25]。辽宁省卫生计生委借助银行及电信运营商，2014年累计引入社会资本3.64亿元开展居民健康卡建设[26]。

4 结语

随着卫生信息化建设的不断发展，社会资本参与卫生信息化建设将越来越受到关注。社会资本参与卫生信息化建设具有参与资源全面、领域广泛、合作方式多样、技术应用创新、发展态势良好等特征，双方合作将是一种双赢的策略。但在具体实践过程中，也面临着市场准入机制不完善、参与深度不够、合作机制不健全、标准及安全有待进一步加强、管理机制有待创新等问题。因此，亟需调研我国可投入卫生信息化建设的社会资本现状，提出整合利用不同社会资本的策略，建立社会资本参与卫生信息化建设的创新模式，为卫生部门提供理论依据和政策参考，促进卫生信息化可持续发展。