行政立法中的公众利益表达机制研究

雷 旸 李艳琪

（1.350007 福建省福州市仓山区人民检察院 福建 福州2.365000 福建省三明市梅列区人民检察院 福建 三明）

行政立法中的公众利益表达机制研究

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（1.350007 福建省福州市仓山区人民检察院 福建 福州2.365000 福建省三明市梅列区人民检察院 福建 三明）

1 行政立法的利益表达概要

1.1 利益的概念

所谓利益，就是人们受客观规律的制约，为了满足生存和发展而产生的，对于一定对象的各种客观需求。[1]《牛津法律大辞典》中将利益解释为：个人或个人的集团寻求得到满足和保护的权利请求要求愿望或需求，利益是由个人、集团或整个社会的、 道德的、宗教的、政治的、经济的以及其他方面的观点而创造的。利益的定义大致有这些观点：把利益定义为纯主观的东西，认为立意不过是人主观情欲要求；把利益看成是主观与客观相统一的东西，认为利益内容是客观的，表现形式是主观的；把利益看成从形式到内容都是纯客观的东西，认为利益就是实物，是客观的东西；把利益看成一种社会关系，是物质关系，经济关系，社会关系的体现。归纳起来，社会经济关系是利益的社会本质，利益就是一定的客观需要对象在满足主体需要时，在需要主体之间进行分配时所形成的一定性质的社会关系的形式。[2]

1.2 立法的含义

立法，是指特定国家机关依照一定程序制定或者认可反映国家和人民意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。对行政立法概念的界定，有广义和狭义两种理解，广义的行政立法是指国家权力结关与国家行政机关依法制定行政法律规范的活动；狭义的行政立法是指特定行政机关依法制定行政法规和规章的活动。《中华人民共和国立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”因此，行政立法是指国家行政机关一招法定权限和程序制定行政法规、规章和起草法律草案、地方性法规草案的活动，行政立法中的“法”指的是行政法规、规章而非法律。

2 我国行政立法过程中公众利益表达的现存机制

2.1 我国行政立法过程中利益表达的法律规定

近年来，随着我国依法治国方略的确立和市场经济体制的逐步确立，公众通过利益表达参与行政的观念也开始影响我国的行政立法，体现人人平等的民主精神的行政程序性法律、法规、规章相继颁行。2000年全国人大通过的《中华人民共和国立法法》，首次以法律形式确立了我国的行政立法过程中公众参与的方式。2001年国务院通过的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，这两部法规进一步完善了《立法法》中关于公众参与行政立法程序的规定，也表现了对公众利益表达的重视和尊重。2005年，国务院通过的《信访条例》，这标志着我国信访工作朝着法治化、规范化迈进。

2.2 我国行政立法过程中公众利益表达的主要途径

2.2.1 专家立法。行政立法是一项专业性技术性要求很高的工作，通过法律专家参与行政法规的制定具有重要的意义。与此同时，其他领域的专家提出的指导意见及参与相关领域的行政立法也是不可或缺的。专家学者在相应领域的专业性强，立场相对中立，在各自的领域上具有很大的发言权。因此，在行政立法的过程中，法律专家和各个领域专家参与起草或接受咨询，应当作为强制性的程序规则并有相应的制度保障。

2.2.2 行政立法听证。听证原本是一项行政程序制度，它指的是行政主体在作出影响行政相对人权益的决定前，告知决定理由和申辩权利，以听取行政相对人意见、接纳其证据的程序性法律制度。随着世界各国对立法公正性要求的不断提高，行政领域的听证制度也逐渐为立法机关所采纳，并根据立法程序的特殊要求加以改造，从而形成了立法听证制度。

3 我国行政立法过程中利益表达机制现状

3.1 专家立法缺乏规范制度

专家具有独到的专业技术，在某个领域、某个具体的阶段，由专家学者起草或者其他行业的人员起草有关立法文本，以补充法定的立法机关在有关领域或者阶段立法资源的不足是可取的。但是现实中，专家立法也存在不足之处。第一，立法是利益的表达、分配与协调工作，专家虽作为专业领域有发言权的群体，但是不能代表所有群体进行利益表达；第二，学者所从事的学术研究，与立法政策和技术所要求的往往是不同层次的，容易表现为深奥性、超前性、理想化和简单化。

3.2 行政立法活动缺乏司法监督

在行政立法过程中，某些行政部门依仗其掌握的国家立法资源，在制定行政法规、规章时，过分强调本部门的权力和利益，极力争取本部门利益最大化，力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的各种职权，同时尽可能地减轻和弱化本部门应当承担的责任和义务。行政立法成了政府部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段，导致“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。造成某些法规出现了管理对象的权力弱化并缺乏必要的救济程序，管理者的权利强化而缺乏责任追究程序等问题。

4 我国行政立法过程中利益表达机制的完善

4.1 把表达机制纳入理性合法的制度化轨道

不可否认，当前社会的利益主体已呈现多元化，要实现社会各阶层利益均衡、协调，当务之急是建立完善的利益表达机制，以制度化方式调整和规范各利益群体的利益表达方式，支持合法、正当、富有建设性的制度性利益表达，控制、疏导非制度性利益表达，防止和化解抗议性利益表达。第一，加强立法，依法规范社会各阶层的利益表达。第二，充分发挥人民群众参与社会管理的主体作用。第三，支持和帮助社会弱势群体建立正常、规范的利益表达机制。第四，加强利益表达渠道建设，包括增加表达渠道的数量、种类和延长其开放时间等内容。

4.2 完善专家立法规范制度

专家参与立法主要在于通过论证的方式为有关部门提供参考。实行专家审议会制度，是值得充分肯定并推行的。在学术规范乃至学术界的人事制度尚存在诸多问题以至于鱼目混珠的现象在所难免的情况下，确保专家审议会的审议不至于流于形式的途径有二：第一，在建立专家库阶段把好关，使有关标准明确化，使有关权利义务确定化；第二，公开专家论证的过程，应该公开专家的基本观点。

5 结语

立法是对法律利益的分配，这种利益分配的功能，决定了立法者自身应当保持中立和公正，如此才能实现社会利益分配的正义性。但长期以来，由于行政法规专业性强的特性，起草工作大多由政府部门负责，这就为部门谋取部门利益和部门利益法制化提供了可能机会。造成上述局面的产生，与公众利益表达机制的不健全有着密切的关系。在现代社会立法体系中，行政法占据了重要的地位。只有使我国立法程序更民主和透明，利益表达途径更加便利和现实，我们才能向完善的行政法道路上更前进一步，我们的社会才更和谐。

[1]付子堂.法律功能论[M].北京:中国政法大学出版社,1999

[2]沈荣华.现代行政法学[M].天津:天津大学出版社,2003