成绩可喜 困难仍多——为学前教育的发展建言献策（续上期）

教育部教育发展研究中心战略研究室 北京华夏前程教育科学研究院 供稿

成绩可喜 困难仍多
——为学前教育的发展建言献策（续上期）

教育部教育发展研究中心战略研究室 北京华夏前程教育科学研究院 供稿

丁金霞（海南师范大学学前教育系教师、海南师范大学附属幼儿园园长）：海南学前教育的基础比较薄弱，全省2010年底前公办园只有90多所，204个乡镇都没有中心幼儿园。2010年以后有了快速发展:

一、入园率大幅度提升。学前三年入园率2010年为47.8%，2015年达到76.5%。

二、公办园的数量大幅增长，到2015年底公办园增加到了276所，基本上每一个乡镇都有了中心幼儿园，比较大的乡镇有两所公办园。

三、财政的投入显著增长。在2010年到2013年期间每年成倍增长。2014年之后保持稳步提升。

四、教师队伍编制有大的增长，对教师的培训力度也非常之大。

我们面临的主要困难如下：

一、城市学前教育公办资源紧缺。目前城市公办园占比大约只有7%，城市的民办幼儿园有一定的发展，但质量参差不齐。

二、村级幼儿园的建设滞后。村一级主要是教学点，且小学化现象严重，教室里只有桌椅，没有适合幼儿的玩教具，没有适合幼儿的活动。

三、教师数量严重不足。尤其是合格的师资严重紧缺。2010年时，师幼比大概是1:24，到2015年时1：21。教育部颁布了幼儿园教职工的配备标准，但省编办不认。没有编制的教师和民办园的教师待遇低，影响教师队伍的稳定。

四、缺乏有力的质量保障体系。教师培养机构鱼龙混杂，过程性的质量监测薄弱。幼儿园等级评定，主要是看材料，看条件、场地等硬件，不重视过程性的评估。

五、经费的制度性保障不足。这几年的经费是以项目形式投入，经常性、保障性的经费不够。有一些地方不顾及经济发展的水平，提出免费，实际上是低水平的保障。相当一部分农村幼儿园，园舍建起来了，但是保运转有很大的困难。

六、对普惠性民办园的资助制度不完善。比如对普惠性民办园的资金使用规定，只能用于改善办园条件，不能用于人员经费。其实对于幼儿园来讲，质量的核心还是师资水平。如果经费不能用于改善教师待遇，提高质量就会落空。

王宝寨（河北省保定市望都县教育局局长）：我从幼儿园的内涵发展谈谈建议。现在有两种吸引力比较大的幼儿园：一种是外来模式，起个外国名字；第二种是国学幼儿园。我这几年依托课题在全国传播传统文化，中小学幼儿园都包括，各个省我们都有实验校，主要是搞传统文化培训、研究和推广工作。

传统文化进校园比较火。大部分的实验校都是校长自愿，并不是为了赚钱，是凭良心来做。但是幼儿园比较少，大部分做的还是民办幼儿园。现在的问题是究竟这两种理念怎么融合？外来模式和国学模式各占一端，还互相排挤。幼儿园内涵发展包括课程设置怎样走向融合？怎样中西合璧？

我们现在面临中外教育的差异和冲突。中国古代文化的教育，教孩子孝敬父母、尊敬师长、家规家训，这是一种教育。另外一种是所谓的当代教育，受西方观念影响，张扬个性、强调独立、竞争、创新。这两派看起来是竞争的状态，把孩子思想弄混了。为什么我们的教育出问题？孩子为什么不守规矩呀？用教做事的东西教做人，就没有圆心了。真正西方的教育，教孩子张扬个性、创新，这是科学的思维方式，这是教孩子做事的。西方教孩子做人又有一个东西，那就是宗教。而我们拿了西方的科学，既教孩子做事又教孩子做人，那就错了。用知识建构的方式建立人的信仰是做不到的。西方靠宗教，中国没有。正好传统文化可以弥补这个问题。做人古为今用，教做人。洋为中用，教做事，中西合璧。所以说立德树人是教育的根本任务，立德树人树的是中国人，所以做人还是要用中国文化。

建议把传统文化做到幼儿教育的“十三五”规划里面去，中小学都在做了，幼儿园也应该做。

桑金书（河北省沧州市教育局科长）：我们沧州市毛入园率现在达到80%～90%。我谈谈一些感想。

一、优质学前教育资源少。学前教育点多线长面广，抓起来很难。两期的三年行动计划国家投入了很多资金，农村每个园给3万～5万块钱，但是解决不了优质资源提高的问题。撒芝麻盐似的方式，不如集中发力，今年建一个，明年建一个，至少它有新园。建议国家资金在使用和具体操作层面上略做调整。以项目集中投入。

二、人的问题。幼儿园教师没有名分。核算基础教育的编制不包括幼儿园。现在幼儿园95%以上用的是小学教师编制，幼儿园的教师小学转岗居多，近几年才有一些幼师毕业的。但这些幼师生多数是县里的职教中心职教班的孩子。你让他去国培，去人民大学听课，去北师大听课他听不懂。尽管这样，老师还没有名分。评职称不是教育局可以解决的，必须人事局给指标。这个问题需教育部或者是国务院出台文件。“国十条”讲了让各地把学前教育的教师列入当地的教师编制管理，但是没有落实。

三、国培问题。我完全赞成刚才那位老师讲的。国培计划，是不是能够调整一下方向，在当地的省级示范园影子培训，跟班去学。先别学理论，先学形似再讲神似，这个非常关键。现在农村幼儿园90%以上都是小学教师转岗，什么样的小学教师？连小学也教不了的教师转到幼儿园，她怎么教幼儿园？纯粹是保姆式地看孩子，按小学的模式走。

四、资金问题。义务教育阶段小学和初中国家有明确的生均经费标准，但是学前没有。建议国家出台学前教育生均经费指导性的标准，要求各省根据物价成本和培养情况测算，但是一定要强制，不强制解决不了问题。

五、民办幼儿园的管理问题。我们那里民办幼儿园占三成以上。民办园两极分化，优质园非常优。但有相当一部分无证园，不符合条件，它还招了很多孩子，教育局没有执法的职能，没法去管，公安局不管。我们那里还出了一个笑话，教育局给一所无证园下了三次书面通知让其办证，幼儿园不办。结果一个孩子出了安全事故，家长就把教育局告了，说教育局不作为，为什么不让这个园关门？政府查教育局，教育局拿出下达三次的书面通知文件。但是我们没有权力去贴封条。规范民办园，谁去管，怎么管？

刘家焕（天津北辰区教育局副局长）：我区户籍人口37万，三分之二为农村人口，是全国学前教育改革与发展试验区，承担着公益普惠的学前教育财政投入保障机制、规范普惠性民办幼儿园监管和健全学前教育教研制度的实践研究。经过近几年的实践探索，促进了学前教育发展。

一是提高公办幼儿园比例。明确小区配套园“公”为先、规范小学附属幼儿园，逐步实现独立公办园；鼓励优质幼儿园集团化，通过大园带小园，强园帮弱园，老园接新园，扩大优质资源的覆盖面。

二是支持引导民办园发展。把过去的学前教育服务点提升改造晋升为三类幼儿园。政府给予普惠性民办园资助。保教费每月在800元以下的普惠园年检合格的，无论公办还是民办，都享受区政府的生均公用经费资助。

三是加强师资队伍建设，在扩大师资编制的同时，区财政出钱统一招聘分配合同制幼儿园教师。实施委托派遣制，上齐五险一金，大大弥补了师资不足的问题，

四是学前教育专项经费占教育专项经费总支出比例不低于8%，比“十一五”末提高近10倍。实施幼儿园生均公用经费的奖补和对边远农村公益普惠幼儿园1000元的生均补贴。坚持民办园的开办费奖励。

目前还有一些困难，主要是：

一是学前教育资源建设手续繁琐，没有立项就没有经费，影响了建设速度。

二是优质园过于集中，我们“十二五”解决了老百姓的孩子足不出镇就能入园，“十三五”要解决足不出村就能实现入园和入好园。鼓励优质园，扶持普惠园，还有给看护点适当的补助，才能实现就近入好园。

“十二五”时，学前教育是保建设、保发展，但保运转不够。政府解决好“建园、出钱、给人、管事”几个问题，才能让农村学前教育发展好。

李奇勇（贵州省教育厅副厅长）：学前教育发展的最大问题是入园率的提高。由2010年的不到50%，现在快接近80%。各地都在考虑怎样提高入园率。其次是公办率。公办率有两个数据，一个是园所数，一个是在园幼儿数。这个指标全国各地发展不平衡。再次，是普惠率，也就是老百姓的满意度，是不是上幼儿园花的钱更少了。最后是小学化的问题。学前教育是否搞好了，要从这四个指标考核。

围绕这四个指标又反映出来师资问题，全国都一样。反正学前教育的门槛低。本科生不多，大部分是专科。普通专科不行就职业专科，职业专科不行就职高。很多地方幼儿园数量不够，大班额现象普遍存在。再就是幼儿园内部设施包括玩具等材料。这些东西归根到底都指向钱。钱怎么来？都指向政策。讲到底还是在于把学前教育放在整个政策层面的什么位置？

大家讲的质量不均衡，对学前教育的质量有没有评价标准，或者说这个评价标准是不是每个人都可以掌握，大家都心服口服，应该说没有。没有标准的时候，你来讲优质教育、资源均衡，那不是一句空话吗？在现行的《幼儿园教育指导纲要（试行）》之下，在现行的体制下，在现行的评价机制下，学前教育的发展要解决刚才那几个问题。

吕明凯（陕西省关工委副主任、省学前教育研究会理事长、省教育厅原副厅长）：2010年“国十条”确立了政府主导，社会参与，公民办并举的工作方针；广覆盖，保基本，有质量的目标任务。实践证明，这些方针和目标任务推动了我国学前教育事业的快速发展。

根据当前学前教育发展的实际，我提出如下建议。

一、今后一段时期的工作方针调整为：政府主导，社会参与，融合发展。目标任务调整为，建机制、保运转、促公平、提质量。

政府主导：主导的内容是公平、质量；主导的手段是法规、政策和财政，最关键的是后者；主导的方式是确定重点，倾斜支持；社会参与：调动一切可用的社会资源；融合发展：在文化融合、体制融合、机制融合和课程融合中求得发展。

二、推动改革发展的政策建议

（一）规范财政决策的程序，国家明确学前教育占教育总支出的比例，实现预算编制幼教专家参与，防止激情决策和决策失误。

（二）多种措施促进教育公平

1.改变财政投入形式，在对办园条件和保教质量科学评估的基础上，按照向农村园、薄弱园倾斜，向教师队伍建设和教师待遇倾斜的原则，统一按生均经费（可以考虑教育券）给予补助。

2.不再简单提免费，应该逐步实现精准助学。该补的补助到位，有能力的应该按成本分担的原则缴纳相应保教费。

3.引入更多的社会资源，重点解决幼儿园布点问题，确保起点公平（加快城镇新建小区园和农村村办园的发展，逐步取消农村小学附设园和学前班）。

4.引导民办园向普惠方向发展，逐步形成以混合所有制为主要形式的所有制结构（给予不同方式的补助，购买服务，控制其收费标准），不简单强调提高公办园比例。

5.明确城镇小区园与政府、业主及开发商的关系，分析其经费运行情况，引导其走向普惠性。

6.根据不同形式公办园的管理体制和运行机制，主要用生均经费来引导、调控这类园的发展（解决教育部门办园、其他部门办园、企事业单位办园、集体办园的管理体制、运行机制等问题。公办园的教师工资待遇、运行经费都应该是财政负担，但实际情况并非如此，公办园的构成非常复杂，政府全部包揽实际上做不到）。

7.明确0～3岁早期教育发展和管理的责任主体，建设和完善指导服务体系（含城乡早教机构的发展、管理，家长指导服务体系建设）。

（三）千方百计促进质量提升

1.编制我国幼儿园课程方案。在当前的师资条件下，有课程方案，才有可能使幼儿园的保教活动体现《3～6岁儿童学习与发展指南》的要求。

2.逐步实现所有教师的工资待遇由财政负责，淡化编制，严格入职，解决教师同工同酬问题，实现所有教师地位平等。

3.完善学前教育教师培养、培训及教研体系建设。解决目前教师、保育员培养培训不规范、不健全（如中职学校学前师资培养方向不明、高校培养与学前教育实践脱节、教研体系和力量薄弱）的问题。

4.加强质量评价体系建设。研制和完善学前教育质量指标体系；强化不同类型幼儿园的入门评估、年检评估，逐步淡化等级评估；根据结果评估，过程评估的不同目标和宗旨，确定不同的评估主体，政府督导部门应该把工作的重点放在督政上；建立和完善质量评估的工作制度与运行机制，解决多头评估问题，减轻基层幼儿园负担。

（四）关于管理问题

1.坚持管办评分离的方向，解决教育部门自己办园管园，自己评估的问题。

2.引导社会组织参与幼儿园管理与保教研究、师资培训、质量评估、专业咨询等方面的工作。

储朝晖（中国教育科学研究院研究员）：谈到发展幼儿教育，大家都希望政府做的事多一点，其实这是一个误区。从1950年以后，中国的教育管理就走了政府包办的路子。现在出现的很多问题，根子就在政府包办。不是政府管得少了，而是政府管得多了。如果我们再过多地要求政府怎么做，可能会使问题加重，而不是减轻。所以一定要界定清楚政府该做什么事，不该做什么事；政府该出什么政策，不该出什么政策。在学前教育领域，政府到底要在哪几个点上发力？我不赞同搞很多全国性统一政策，一定要给地方留空间。如果教育部挖了各个省的权利，各个省挖各个县的权利，最后挖的是各个幼儿园的权利，导致幼儿园办园没有自主权，反而让我们的幼儿园没法办，很多的问题没法解决。制订规划或者政策，一定要把界线分清楚，要减少政府对下面的干预，而不是增加约束。

未来需要做什么？我认为有三个方面。

第一，要建立良性的生态。在义务教育阶段，生态环境不良，导致村里的孩子到乡里上学，乡里的孩子到县城或者市里上学，市里的孩子到北上广，北上广的孩子到国外去。在幼儿园阶段，这个问题也已经开始出现了。如果幼儿园的问题解决不好，就不能够形成良性的生态。2008年做《规划纲要》的时候，我提出要依据人口分布按区划设置幼儿园，再按区划进行投资。我的意见没有被接受，而是采纳了办乡镇中心园的政策。我认为如果按照我的意见，各位教育局长所讲的村级幼教的问题就不会出现了。从长期来看，一定要把建立良性的幼儿教育生态作为目标，而不是简单地把办多少公办园作为目标。否则，投资未必产生收益，反倒有可能对整个幼儿教育事业造成伤害。良性的生态建立，对提升幼儿教育的质量和品质有利，最终受益的是老百姓，受益的是普通家庭。

第二，真正建立良性生态，就一定要保障幼儿园主办者的多样性。公办园不等于公平，公办园也不等于公益。民办园或私立幼儿园也不等于不公平，不公益。公平不公平要看老百姓的受益。我的观点，政府的投资要保障社会底层的孩子享受到幼儿教育，这个问题解决了，不管是公办还是民办，不管是公立还是私立，财政投资的目标就实现了。私立幼儿园也是公共产品，是大家共同享受的。过去很长时间内，由于没有实现办学主体的多样化，就使得整个办学质量很难提高。我从1983年起一直在各地调研，看得很清楚，很多公办学校或幼儿园投入的也不少，但是没有给当地的孩子提供优质的教育。工作懒散责任不明确，各种问题都存在，公有体制成铁饭碗。当地有了民办园以后提供了更多选择。从2005年到2016年，义务教育阶段民办学校的在校生占义务教育阶段在校生的比例明显提升，私立幼儿园的在园生比例也明显提升。这些孩子大部分是留守儿童，这些留守儿童父母到外地去了，把他们放在家里不放心，如果放在公办校或公办园，由于公办校或公办园的老师有不少住在城里，他们早上要把自己的孩子送到学校去，才能来乡镇学校或幼儿园，晚上要早点赶回城接自己的孩子，这样一来在自己工作学校的时间就压缩，照顾不到孩子。所以父母不放心。如果放到民办园，早晚都能管住了，学习上也可以抓起来，相对来讲比较放心。保障办学主体的多样性，家长才能有选择的机会，才能最终让老百姓受益。有的地方试行民办学校的价格放开，有很多人担心民办学校会提高价格，错了，你提高价格别人不选择你。整体趋势是降低了收费，因为不同民办园之间都在抢生源，最后谁的价格低就到谁那去。我认为未来的发展趋势，一定要维护办园的多样性，不能回到包办的局面。

第三，要避免政府的非理性做法。过去几十年，我做调查也做历史研究。因为权力不受约束，非理性就非常强。具体到学前教育上很多的非理性，包括入园率，我认为85%高了，现在我们75%就高了。如今出现的很多问题，比如师资水平不高，就是因为入园率的要求提得过高。如果我们更专业更理性一点，就应该让入园率增长得慢一点。但是很多地方领导会不高兴，脸上挂不住了，自己的政绩没有，别的地方到了这个百分比，我怎么这么低，上不去也得上，反正先把它扩大起来再说。在某些地区，为了提高入园率，有人主张把没有登记的幼儿园，都计算到统计的数据中去，这都是非理性的做法。还有的地方政府投入巨资办豪华幼儿园，我就曾经在某个地方看到政府投入两个亿办了一所很大规模的幼儿园，当地领导带着我们去看，显示政绩。我说你这个幼儿园能够解决这个区域多少个孩子入园问题？他说能招收3000个孩子。我又问，3000个孩子占这个区域多大比例，他说百分之四十。这完全违背了幼儿园办园适度规模的要求，也不符合国家对幼儿园办园规模的规定。依据我长期做的实地调查，比较理想的适度规模是：幼儿园平行班3个班，小学平行班5个班，中学8个班，质量才能有保证。如果超过的话，质量不会高，不能做得精细。地方政府办大园的现象还是普遍的，总是想把别人比下去。另外，各地制订强制性的要求也很普遍。政府强制要求公办和民办的比例达到多少，还有盲目的运动式发展。这种做法对事业的长远发展不利。未来做规划一定要理性，不要头脑发热。一定要搞清楚这级政府能够控制的资源是什么，当下需要解决的主要问题是什么。把这些搞清楚之后，筛选最主要的问题。筛选那些我们掌控的资源能够去做的事来做，而不是什么事都抓。比方说教师的问题、督导的问题、第三方评价的问题。有很多的媒体打电话问我，你看政府哪没管到？我说你们期望政府什么都管到，最后什么问题都管不了，最后造成什么事都没有解决好。

徐启建（中国教育报刊社人民教育家研究院）：学前教育最根本的问题是人才问题，大家也都在谈。人才问题背后实际上是职业和社会的阶层问题，这个职业处在什么样的社会阶层？它引来什么样的人才？当然这里面有两个层次：第一个是文化观念的层次；第二个是待遇问题。

文化观念，这几年国家重视学前教育，在大城市中都把学前看得很重要，有很多已经超过小学、中学。但在全国范围来看，很多人还是把学前教育等同于保姆式地看孩子。有这种观念，肯定社会阶层就高不上去。所以文化意识和文化观念的问题，应该是我们的着力点。对学前教育的宣传我觉得还不够火候，还没有一些传播性比较强的案例。

其次，政绩的关联性引导。今天谈了很多的问题，特别是政府的很多问题，实际上是政绩观的问题。你要求数量要求规模，那肯定是数量的产生，而不是质量的产生。一个幼儿园，如果科研和教研做得好，这个幼儿园质量肯定差不了，这也是有指标。现在提的评价，能不能浓缩出比较简单的标准，便于提升大家的意识。

再次，文化观念第三个方面是家庭教育，家长怎么认识这一阶段？这里边我觉得更多不只是政府，可以发展第三方机构去做研究。

文化观念好，收入都是能上去的。基础教育曾经工资收入比较差，现在很多地区教师的工资上去之后，社会阶层自然而然提高了。钱的问题，我觉得一个是投入的问题，一个是怎么去巧花钱的问题。

社会适当的投入。学前和中小学阶段可能还不一样，对于不同学段的学生，花费的人力、物力是不同的。师生比应该比小学和中学更大。这方面怎么去想办法，做什么样投入结构引导？

怎么花钱也是一个问题？如果钱比较少的话，我们往哪里去花？实际上幼儿园教职工的分层比中小学的分层距离更大，中小学老师相对的层次一致性比较强，但幼儿园从专业的老师到保育员到一些后勤人员层次比较多。如果钱少的话，比如说先保障最需要的这群人。专业老师能和中小学的待遇一样，保育员可能要求的职业技能低一些，专业老师必须由师范院校和正规的本科。但是保育员可能中专能解决问题。如果钱少的话，能不能优先保障那些更能提升我们质量的。这背后是标准分层，培养的标准、考核的标准。钱多的话解决更好，但钱少的时候能不能做一些分层。把钱花在刀刃上，保证有轻重缓急，优先的顺序。

高书国：非常感谢基层幼儿园，还有领导、专家、学者，对未来学前教育的发展提出了很好的意见和建议。我要讲三点：

第一，首先对学前教育的发展阶段有一个冷静认识。前一个阶段是资源扩大、参与率提升，现在公平问题、质量问题变为阶段性比较突出的特征，也变为主要的矛盾。在这种情况下，我根据咱们的讨论梳理了20个问题。包括学前教育的定位问题、布局问题、体制问题、教师问题、管理问题、办学办园的标准建设问题、教研内容的改革问题，以及内涵发展的问题、制度建设的问题、幼儿的发展问题、农村办园的问题、教师队伍包括保育员的标准问题、民办园的发展问题、社会力量支持办园的问题，等等。关于定位问题，大家觉得学前教育发展方向不是很明确，争论很大。主要是采取以政府为主的方式还是市场为主的方式？我觉得从国务院到教育部目前的方针，特别是国务院和发改委采取的是市场偏重，我不是说市场主导。市场偏重，政府重点参与、重点支持、兜底保基本。有点这思路，未来是不是这个思路，我不敢肯定。

第二，在目前我觉得应该加强几个方面的建设。很重要的是能力建设，现在咱们的能力仍然不强，我们的基本办学条件、师资、科研等等标准还有体系建设、制度建设、队伍建设和理论建设都不够。虽然应该吸收世界各国的经验，但是表现出来的西方的过多，包括我们的绘本。我女儿在德国，为了给她的朋友小孩找点中国的绘本，我到西单图书大厦找了三个小时，就没有内容很好，图文并茂的绘本。学前教育如何实现现代化？我们现在是既缺钱又缺思想。

第三，我觉得最重要的是投资问题。在现有的盘子下，能够给学前教育切出多少？原来的投资是基础教育占52%，高等教育20%几，职业教育占10%几，学前教育很少，终身教育基本上没有。拨出来一部分的教育经费，或者是学前教育的专项经费，如何有效投入？

最后，我还想谈民办教育的问题。也就是说我们的民办学前教育的效益有哪些？第一，节省了劳动力；第二，促进了社会教育消费增长；第三，为中华民族培养优秀人才，奠定了坚实基础。

多样化的学前教育体制，实际上拉动了城市和农村的教育。未来的教育投资确确实实应该看投向，大家也都提出来应该保基本，要投入到最缺钱的那一部分人。大家提出来要办好民办幼儿园，要办好村办幼儿园。确确实实也要给民办教育以支持，特别是给予好的民办幼儿园支持。在这当中，完善资助政策很重要。中国办了世界最大的学前教育，这些方面的理论和经验很值得研究。

大家讲到的标准问题，我觉得到这个阶段，一定要抓标准。无论是师资建设、生均标准、投入标准、办园标准还是质量标准，这是核心的核心。没有标准就没有质量，没有标准就没有好的师资，没有标准就不能增强投入。现在基础教育标准有了，高等教育标准有了，高中阶段的没有，学前教育的没有，未来还是要从标准出发。这样给领导有依据，给地县市有依据。

还有未来的学前教育发展动力到底在哪？除了政府推动，市场推动以外，科学研究是不是很重要的动力？我觉得这些都是值得我们思考的。（全文完）