论行政垄断屡禁不止的原因和立法建议

张 荦

北京大学，北京 100871



论行政垄断屡禁不止的原因和立法建议

张 荦

北京大学，北京 100871

行政垄断是严重干扰正常市场经济秩序的行为。由于行政垄断是我国独有的法律概念，所以关于该行为存在着诸多争议，本文通过对行政垄断概念、构成，存在的问题进行分析，对规制行政垄断行为，提供合理的立法建议。

行政垄断；立法；规制

一、行政垄断的概述和构成

行政垄断是我国独有的法律概念，但是关于行政垄断的具体概念，学界没有一个统一的观点。通常意义上的行政垄断都包含着政府滥用权力或者授权，进行的妨碍企业自由竞争的行为，在我国行政垄断包括政府垄断和授权垄断两种形式。

关于行政垄断的构成，主要有以下几个方面：

首先，主体方面。我国《反垄断法》中规定行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织都可以成为行政垄断行为的主体。

其次，客体方面。行政垄断行为所侵害的社会关系是市场的公平竞争秩序，是为国家法律所保护的社会主义市场竞争关系。

最后，内容方面。行政垄断的内容包括合法垄断的行业，如烟草专卖，还有非法的垄断领域，如地方保护主义中的地方性垄断。

二、行政垄断产生的原因

行政垄断在我国是普遍存在的，这和我国曾经的经济制度，我国的法制建设有着重要的联系。

(一)政企分离不够彻底

在我国计划经济时代，政企不分。这就造成了企业的独立性不强，再加上经济建设的需求，企业独立发展的道路几乎被堵死。在这种经济模式下，企业完全听从政府的安排计划，时间久了形成了依赖政府的习惯。在改革开放后，为了适应市场经济的发展，我国开始了政企分离，让企业成为独立的法人，不再限制。但是，由于长期的政企不分，部分企业已经丧失了独自进行经营的信心，对政府的依赖性强。同时，伴随着计划经济时代管理的思维定式，政府一时也很难从管理角色转换到服务角色，两者的需求结合，从而形成行政垄断。

(二)相关法律制度不够完善

行政垄断产生的原因更多的是由于相关法律制度的不健全造成的。

1.“滥用行政权力”的规定不明确。我国《反垄断法》第8条规定：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。但是，何为“滥用权力”法律没有给出明确的规定，这对于行政行为的定性十分不利。

2.处罚过轻。根据《反垄断法》第51条规定：滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。该条文是关于行政垄断的处罚的规定。可见对于行政垄断行为的处罚只涉及到改正和对相关人员的处罚，处罚的内容不明确，并且力度过轻。

3.缺乏司法救济规定。对于行政垄断行为，在《反垄断法》中规定了行政处罚措施，但是没有规定对于该行为是否可以提起行政诉讼。由于行政救济方法对于相对人的救济程度并不彻底，只有进行行政诉讼，利用司法手段才能使相对人的权益得到最大程度的救济。

三、对行政垄断行为规制的完善

针对现实中存在的问题，结合我国法制的实际，应该在以下几个方面对行政垄断规制进行完善。

(一)深化政企分离改革

通过制定相应的法律法规，明令禁止政府对企业的干涉，增强企业的独立自主地位。考虑到现实中存在着行政指导行为，要分清两者的区别，对于正常的行政指导不应该限制，应为没有影响到企业的自主决定权，提供的仅是参考性的建议，但是那种硬性“指导”，强迫企业接受的，因为涉及到了强企业的自主选择权，是假借行政指导之名行行政干涉之实，应该禁止。同时，通过立法对干涉企业自主经营的行为进行严厉的处罚，对干预企业经营行为的政府部门实施处罚，使其不敢插手经济事务。

(二)完善相关法律制度

1.明确滥用行政手段的范围。应该以政府部门或者授权部门所拥有的管理权限为标准，区分行政行为是否属于滥用行政权力。如果行政机关超越自己管辖权限实行行政行为，则应该认定是滥用行政权力。

2.加重违法者责任。对于行政垄断行为处罚偏轻是行政垄断行为高发的原因之一，因为违法成本远远低于违法所得，这就促使行政机关为了获得较高的违法利益而实施垄断行为。例如部分地区实施某些特定商品的专卖制度，对于外来的同种商品设置种种限制措施。这种地方保护主义的实质就是行政机关利用行政权力进行的垄断行为，因为实施这种特定商品的专卖，能够为当地带来税收收益，涉及到行政部门的利益。所以要加重违法者责任，不仅仅是改正和对相关人员进行处罚，对行政机关同样应该设定一定的经济处罚，至于处罚的幅度，至少应该多于其违法所得，这样才能体现出处罚的性质。

3.增加司法救济手段。在《反垄断法》中增加针对行政垄断可以提起行政诉讼的规定。司法救济作为最后的救济手段，是对行政救济的保障，在相对人不满意行政救济结果时，准许其提起行政诉讼，利用司法救济手段保障自身权益。

[1]陈爱贞，刘志彪.中国行政垄断：利益主体的博弈与载体的泛化趋势[J].经济评论，2007(6).

[2]扶青，李颖.发达国家国有企业的管理[J].南方经济，2000(7).

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2095-4379-(2017)13-0264-01 作者简介：张荦(1993-)，女，汉族，重庆人，北京大学，硕士在读，研究方向：竞争法。