论行政诉讼法中第五十一条中的检察“可以”

籍宏娟

山西大学法学院，山西 太原 030005



论行政诉讼法中第五十一条中的检察“可以”

籍宏娟

山西大学法学院，山西 太原 030005

行政诉讼法；第五十一条中的检察“可以”

行政诉讼是个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而依法向法院提起诉讼的救济途径，而新行政诉讼法颁布的要义之一就是为了更好地规范和保障人民法院能够正确、及时的审理行政案件。作为诉讼环节的第一步，首先是要破除行政诉讼中“立案难、审理难、执行难”的困境。

一、第五十一条检察“可以”的法律依据

立案难所导致的直接后果就是行政诉讼案件数量少，这严重影响了行政诉讼保障公民合法权益、解决行政纠纷功能的发挥。第五十一条从受理条件上，对这一问题作出了回应。笔者认为，《行政诉讼法》第五十一条规定是对立案问题最为详细的规定：“人民法院在接到诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案……原告对裁定不服的，可以提起上诉①。”裁定往往只解决程序问题，因此大部分裁定是不可以上诉的，但这里“可以”的规定是对当事人诉权的有力保障，体现了立法者对人民群众诉权的高度重视和对推进依法行政的巨大决心。

引入第三方进入争端解决机制，对依法的行政行为予以确认，对不依法的行政行为予以补救性修复，从而构建有效的执行体制，强化行政首长的法律责任等方面，保证了行政运行合法、正当。行政诉讼救济制度的完善，对于更好的进行行政管理，发挥政府职能有着巨大的推动作用。修改后的行政诉讼法第五十一条从两个方面建立了立案保障制度：一是明确了上诉制度，第二款规定“不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉”；二是明确了投诉制度，第四款规定“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任的人员依法给予处分”。

二、第五十一条检察“可以”的案例分析

【案例】甲女的户籍所在地在A县(并在A县上班)，与B区的乙男相恋(A县与B区隶属于C市)，甲女乙男结婚后在C市安家生活，2014年6月1日甲女希望按照国家的相关规定以夫妻名义投靠在乙男的户籍上，在乙男户籍所在地的派出所里提出了申请，但甲女被告知因为甲女在A县有工作，不予办理，并未提供任何法律依据。甲女因为此事久拖不决，影响到了自己相关社会保险的办理。甲女对派出所户籍员的工作行为于2014年9月23日提起了行政诉讼，法院不予受理。2015年3月10日，甲女对不予受理的裁定提起了上诉，上级法院依法予以受理。一个行政行为，在行政诉讼法大修前后，处理结果不同。旧行政诉讼法四十二条规定“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提出上诉”，修改后的行政诉讼法第五十一条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案……”第五十二条紧接着又补充规定：“上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”体现了立法者从注重法院审查权到注重保障公民起诉权的转变。截至目前，行政诉讼案件数量激增。新行政诉讼法实施以前，每年选择行政诉讼程序解决行政纠纷的只有10万件左右，相比之下，每年因行政纠纷引发的信访案件高达400万至600万件。随着新行政诉讼法确立立案登记制，降低了立案门槛，多地法院受理的“民告官”案件数量出现激增。实施一年来，据相关法院披露“截至2016年4月20日，北京市法院共受理各类行政案件16281件，同比上升99%；山东全省法院仅2015年5月，新法实施首月，受理一审行政案件2227件，同比增加达89.89%；2015年，武汉市各级法院受理行政诉讼案件3231件，同比增长127%。②”立案登记制的实行是行政案件数量激增的主要原因，受案范围一定程度的扩大也发挥了作用。

三、第五十一条检察“可以”的法理学分析

与国外的行政诉讼或司法审查制度不同，合法性审查原则作为我国行政诉讼法中的特有原则是与第五十一条密切相关。其含义是：法院在审理行政诉讼案件中并不享有完全的司法审查权，而是只能在其法定允许的范围内对行政机关进行审查。在第五十一条的运用中，法院仅就被诉的具体行政行为涉及到的合法性问题作出是否属于管辖范围的判断，而行政机关职权范围内有关自由裁量的问题不属于行政诉讼的范围，“一方面，司法机关对行政机关内部事务不甚了解，而且行政机关独立行使其权力有一定的历史渊源，如果过度限制，可能会导致行政机关的权威性降低，不利于行政行为的实施，甚至不能维护正常稳定的社会秩序，违背了行政诉讼作为解压阀的初衷。另一方面，上层建筑均由经济基础来决定，我国应立足国情，求好求稳，而不能求快求量，司法审查制度的完善是一个循序渐进的过程，而不能一蹴而就。③”

四、第五十一条检察“可以”的司法建议

在实行立案登记制后，法院裁定不予受理和驳回起诉的案件也大幅度增加。这些数据一方面体现人们法治观念的加强，另一方面也可能是存在滥诉、恶意诉讼、虚假诉讼等问题。此外，案件数量的快速增长，而基层法院由于人员流失，法官名额限定等原因，司法资源不足，从而难以应付众多的案件。同时立案登记制度实施后，例如土地征用、房屋拆迁、职工安置、社会保障、企业改制等敏感案件数量也在增长，这些案件具有人数众多、矛盾突出、社会影响力广泛等特点，如果这些案件受理后无法审结、无法执行，导致涉诉信访的发生，有可能影响社会稳定，甚至于在起诉前、立案审查阶段就会造成严重的群体性事件。

笔者认为，可以从以下四个方面进行完善：一是要明确起诉阶段的审查标准。立案后法院在进行对起诉条件的审查时，审查标准是十分重要的，标准过低，则会出现许多滥诉、恶诉的案件；标准过高的话，法院又会不知不觉地陷入实质审查的漩涡，而在这个立案阶段就实行实质审查的话，而在这个立案阶段就实行实质审查的话，即是对司法资源的浪费也不利于行政诉讼当事人的诉权保护。所以新《行政诉讼法》要明确好审查标准，一个明确合理的审查标准即可以限制法院宽泛的裁量空间，也可以让诉讼当事人感受到司法的公正、公开，有利于纠纷的良好解决。

二是要明确起诉状的格式及内容要求，让法院工作人员在认定起诉状是否符合起诉条件以及指导起诉人补全内容、明确其诉讼请求、拒收不合要求的起诉状时能够有理可据，有法可依。这是具体实务的要求，也是为了便利审查阶段的审查，更是有利于案件的筛选节流，减轻因为司法资源不足带来的负担。

三是对口头起诉的要求，当事人简洁明了，突出重点，表达自身的诉讼请求。法院工作人员着实记录，在遇到表达不清的语句是应再三向当事人确认，尽可能阐述当事人的观点，还有就是要有无利害关系的第三人在场，确保起诉状的真实性。

四是要建立相应的垂直监督制度和确保当事人参与立案后的审查程序，最好是建立立案听证制度，让双方都参与到立案的整个过程让信息公开。行政机关的行为需要监督，与此相对的，法院的司法行为也应该受到监督。而法院的监督可以分为上级法院对下级法院的垂直监督和法院内部的监督互评处分机制，通过这些监督制度和当时人的参与机制，有效的约束法院的行为。

在当今的国际社会，维护和保障人权是一项基本道义原则。公正权不仅是人权的一部分，更重要的是它也是人权中其它部分的必要条件。《行政诉讼法》中的第五十一条就是很好的体现，通过“可以”的文义解释赋予了公民起诉权和救济权。公正为法治的灵魂，法治为公正提供保障，这也正是现代民主法治所追求的目标。

[ 注 释 ]

①中华人民共和国刑事诉讼法[M].北京：中国法制出版社，2012.12.

②陈香.北京高院‘民告官’案一年受理16281件[N].北京晚报，2016-4-29.

③李伟.浅谈行政诉讼法合法性审查原则[J].法学研究，2016(3).

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2095-4379-(2017)15-0214-02