畜牧业环境污染防治立法存在问题及完善*——基于中国与澳大利亚立法措施的比较

徐 磊 胡惠文 张伟臣

南京农业大学人文与社会发展学院，江苏 南京 210095



畜牧业环境污染防治立法存在问题及完善*
——基于中国与澳大利亚立法措施的比较

徐 磊 胡惠文 张伟臣

南京农业大学人文与社会发展学院，江苏 南京 210095

我国畜牧业发展带来的环境问题日益严重，而相关立法却存在很多缺陷。分析我国畜牧业环境污染防治立法的现状和存在的问题，为进一步的解决指明方向。同时，以畜牧业立法发达国家澳大利亚为考察对象，对比两国立法状况，指出优势部分并加以深化，提出关于我国畜牧业环境污染防治立法的完善的一系列解决方案。

畜牧业污染；立法比较；立法完善

改革开放以来，我国畜牧产业发展迅速。但是，畜牧业给经济带来效益的同时，也使我国的农业环境污染问题亮起了红灯。我国开始制定有关畜牧业污染防治的法律，但是由于起步较晚，认识不足，我国关于畜牧业污染的立法防治还存在较多的问题。

一、我国畜牧业环境污染防治立法的措施

第一，宏观层面的法律法规和规章。首先我国目前与畜禽养殖污染防治有关法律有7部，其中明确提及畜禽养殖污染的法律：《畜牧法》、《农业法》、《固体废物污染环境防治法》；其次相关法规共有9部。再次有关的规章超过100部，较为重要的有《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等。

第二，具体措施。《环境保护法》第49条第3款规定，“从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。”《草原法》中规定，“国家鼓励草原畜牧业科学研究，提高草原畜牧业的科学技术水平。国家鼓励在农、林、牧区和城镇种草，促进畜牧业的发展，改善生态环境。国家保护草原的生态环境，防治污染。”此外，《中华人民共和国畜牧法》从畜禽遗传资源保护、种畜禽品种选育与生产经营、畜禽养殖、畜禽交易与运输、质量安全保障等方面对畜牧业的整体发展作出了规定。畜牧法把近年来国家扶持畜牧业发展的基本政策用法律形式固定下来。与前几部总括性法律相比，畜牧业法虽然规定较为具体，但是它更偏向于畜牧业如何规范发展的问题，对于发展中产生的环境问题则较少提及。

第三，国家的优惠补贴。《畜禽规模养殖污染防治条例》中规定，各级政府对畜禽养殖污染防治和综合利用的科学技术研究、装备研发提供支持，并对畜禽养殖场、养殖小区支出的建设项目环境影响咨询费用给予补助。明确建设和改造畜禽养殖废弃物综合利用和污染防治配套设施的，可以申请环境保护等相关资金支持。

第四，养殖场和养殖小区的建设。《畜禽养殖污染防治管理办法》第8条规定，“畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实。”

《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，对于新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，并进行环境影响评价。对环境可能造成重大影响的大型畜禽养殖场、养殖小区，应当编制环境影响报告书；其他畜禽养殖场、养殖小区应当填报环境影响登记表。畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的粪污处理及综合利用设施和无害化处理设施。可以看出，我国对养殖场的建立实行登记制度，对其资格进行形式审查，而且严格规定养殖区土地的规划建设。

二、澳大利亚的畜牧业立法措施

澳大利亚(以下简称澳)的畜牧业立法比较发达，他们不仅有完善的创新管理体系，更有一套完整的法律体系的支撑。它的畜牧业环保立法始于20世纪60年代，是最早出台环境保护法律的国家之一。澳的立法措施具体表现为：

第一，澳非常重视畜牧业环境保护立法工作。澳将关于畜牧业发展的环保措施列入国家的生态可持续发展战略中，同时记载在国家的基本法典中。它在草原建设和环境保护等方面有明确的政策规定，这些都以法律的形式予以限制并且严格执行，违犯者要受到法律惩治。[1]这些法律很好的保护了畜牧业周围的生态环境，为畜牧业的可持续发展提供了基础。澳的《草地建设条例》规定，草场分国有、私有两种所有制形式，国有草场大多贫瘠，政府以很低的费用租赁给畜牧生产者且期限较长，一般为99年。以避免经营者掠夺式利用草场，澳大利亚对不同地区的草场实行不同的所有制形式和投资办法。凡是自然地理环境比较好的地方，草场均为牧场主个人所有，草场的建设和投资由私人负责，草场可以自由转让。[2]这些措施有效的防止草场质量的下降，为畜牧养殖提供持续的饲料供应和良好的生态环境。

第二，立法体系完整。澳的畜牧业法律既有单项法又有综合法，既有联邦议会颁布的立法又有各州议会立法，他们还有20多个专门行政法规，如“清护”的法律法规则多达100余个。通过立法，澳基本上把涉及环境保护的各个行业和领域纳入了法治轨道，例如《1998年家禽条例》、《1994年畜牧业登记注册法》、《2005年畜禽养殖场登记条例》等，这些法律法规既规定了畜牧业产品来源的正当性，又可以审查畜禽养殖场的标准性，从而更好地规范其经营战略保护畜牧业的养殖环境。

第三，国家有一整套的优惠补贴措施。从20世纪90年代开始，澳政府出台了一系列的条例加强对畜牧业的保护，主要是畜产品补贴，有两种形式：直接价格补贴和间接价格补贴，以间接补贴为主，一般为4%-30%。如澳政府1996年6月通过的“新税制”规定，通过向消费者征税建立产业基金来补贴出口商。[3]此外，澳政府还采取优惠政策鼓励农牧场主发展生产：一是鼓励农牧民采用先进技术。具体规定，所有用于畜禽养殖业生产的先进科技一律免税。二是对农用器具免税，例如农用拖拉机等，包括器具零部件、柴油等都给予免税。这些优惠政策减少了农民的生产成本，鼓励农民使用高新技术的产品，减少对环境的破坏。

第四，实行严格的养殖场登记制度。澳的《2005年畜禽养殖场登记条例》规定养殖畜禽者须向部门秘书申请注册，由局长接获申请，秘书可以在综合考虑申请人、饲养环境等其他条件是否适宜的情况下，批准或绝养殖者进行登记。对于养殖者违反相关法律或者没有遵守注册时约定的条件，局长可以取消养殖者的注册。在养殖场登记制度上，规定养殖场以及从业人员必须具备一定条件，对于不符合规定的养殖场及场主，政府官员有权利撤销其登记。同时相应官员可在任何时间更改所做的任何一个或多个其注册证书规定的条件，从而达到对养殖场的及时管理，从而有利于环境的保护以及畜禽的品质。

第五，生产者合作组织统筹管理畜禽交易，维护市场秩序。澳有各类生产者合作组织，特别是乳品行业，非常普遍，由牧场主按行业组成，拥有自己的存储设施和销售渠道，负责畜牧行业产品的定价、储存、加工、销售等。养殖者则以成员身份向行业组织交付和出售产品，会员实现“利益均沾，风险共担”，例如非常成功的乳制品行业的合作社Murray Goulburn和恒天然(Fonterra)。[4]这些合作组织对一些从事畜禽养殖的农户进行管制，规范了生产，有效遏制生产过程中的环境污染问题。

三、中国与澳畜牧业污染防治法律的比较中存在的问题

第一，从立法的体系来看，我国缺乏高位阶的专门立法。目前，国家层面畜禽养殖污染防治方面的专门立法性文件还是由原国家环境保护总局制定《畜禽养殖污染防治管理办法》。但该办法只是一个部门规章，法律效力级别低且制定时间早，已经不能适应畜禽养殖污染防治领域的新情况。而澳的整个高低为阶的法律法规相互配合，中央与地方的法规衔接紧凑，而且几乎对畜牧业发展的每一个方面都专门制定一部法规或规章。从这个方面来看，我国的整体立法还有待加强。

第二，从国家给予的优惠政策来看，虽然我国的《畜牧法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》中具体列出了国家的鼓励优惠政策，但是和澳的优惠政策相比，还是较为抽象化，而且支持的力度也相对较弱。同时，我国的优惠主要集中在污染防治的技术设备以及固体废弃物的处理设施等方面，而澳的优惠不仅包括这些还有直接的价格补贴和税收优惠，畜产品的运输与交易优惠，范围更广。

第三，从对畜禽养殖场、养殖小区的登记问题来看，两国都采取养殖场的形式审查与登记制度，对不符合环保资格的养殖业者和养殖小区责令其进行整治，严重者对其进行注销登记。但是，我国目前的法律主要针对具有相当规模的养殖场，对散户和产值较少的饲养户的养殖生产没有规制。澳则有散养农户组成的行业组织或者行会，行会会根据本地区畜禽养殖发展的实际情况，制定一些管理条约。由于行会会不定期的给予养殖者技术或者资金上的支持，因此对于它制定的条约，农户还是愿意执行的。而我国地方散养户的养殖问题主要有地方人民政府制定相关条例或规章进行约束，可是两者之间由于没有利益的直接挂钩，政策措施难以落到实处，难以被遵守。笔者认为，这一点可以借鉴澳的相关经验。

四、我国的畜牧业污染防治立法完善

通过对我国现有问题的分析以及对澳的法律的借鉴，我们认为可以从以下几个方面着手解决：

(一)立法层面

制订一部位阶高的《畜禽养殖污染防治法》。国务院可以先抓紧出台关于畜禽养殖污染防治若干政策措施的指导意见；在此基础上，讨论决定畜禽养殖污染防治条例的具体内容；然后在具体内容讨论草案的基础上制定《畜禽养殖污染防治法》。[5]

其次，完善法律体系，地方法律条款全面化。在相关法律体系方面，我们可以借鉴澳的畜牧业立法体系，单一法与综合法相结合，在中央立法的指导下，地方立法发挥地方灵活性，制定出具有地方性特色的法律，不仅如此，在制定地方性法规时，可以借鉴澳的立法，从畜牧业发展的各个方面制定法规，如品牌法、登记法、等等。同时，在《畜禽养殖污染防治法》的指导下，结合其他相关环境保护法律制度，在结合本地养殖规模与污染状况的基础上适时制定地方性法规。

另外，在我国畜牧业的现有的立法状况基础上，制定一套可行的动物排泄物及养殖中产生的废弃物排放标准，对现在和将来的畜禽场发展和生产进行规划和管理，将畜禽养殖行业的环境污染防治真正纳入立法体系中。以养殖场排污为例。目前我国规定的是污染物质的排放浓度标准，国外有的规定方式是直接规定一定面积土地上最大允许饲养量。与前一种方法比较而言，后一种方法在执法中，农户容易履行而且执法成本低，属于量化的管理手段。因此，地方性法规、规章在制订时，可考虑规定一定单位面积上最大的饲养数量或者规定畜禽粪便的还田时间与还田次数等操作性与执行性强的内容，在循环经济的理念下支持畜禽养殖业循环经济的发展，实现从源头上抑制或减少污染物的排放。

(二)政府层面

我国的优惠政策主要集中在污染防治的技术设备和废弃物的处理设施等方面，不妨扩大优惠政策的受惠面，将直接的价格补贴、税收优惠(免税对象包括用于畜牧业生产的先进技术、农用物资)、畜产品的运输与交易优惠等也纳入其中。这样不仅降低了具有一定规模的养殖场的生产成本，对广大松散农户的生产成本也有所降低，可以真正起到推进高新技术产品走入农村生产一线，从源头减少农业环境污染的作用。

政府的优惠政策的扶持力度也有待增强，可以仿照澳政府对畜禽养殖者的污染处理设施给予更多补贴。对大规模的畜禽养殖者在购置农用机械化器具、建造污染治理设施上给予政府的补贴，费用由中央政府、地方政府、养殖户共同负责，这样大大减轻了畜禽养殖者进行污染防治的经济压力，这对养殖者的污染防治是一种激励。此外，明确划分政府各部门的职责，做到各司其职，避免职责混乱的状况。重视政府在畜牧业污染问题中的责任承担，做到追究责任时，养殖者责任与政府责任并重，两头抓，从而激励政府积极行使权能，为此可以建立一个专门负责畜禽养殖的环保监管机构。

(三)对畜禽养殖者的管理

借鉴澳的《畜牧业登记法》，对养殖者的养殖条件、资格以及环保与否进行审查，从源头上对禁止不符合环境保护条件的养殖者进行畜牧业的生产。而且，定期对养殖场进行检查，对不符合条件的养殖者进行处罚，罚金可以用于建立环保基金，这些基金可以给其他的养殖者用于环保措施的补贴，促使他们积极的发展健康绿色的畜牧业。

对于松散型，不具有一定养殖规模的小养殖者，可以依靠民间行业组织或者行业协会的力量。行业组织和协会可以为其成员提供包括科学的养殖理论、先进的污染防治技术、灵活的市场需求信息、畜产品的销售途径等畜禽养殖污染防治的相关服务支持。在行业协会与合作组织的指挥下下，将单个的畜禽养殖者的饲养、加工、销售、流通以及污染防治的行为纳入到整个行业的组织体系中，这种产业发展模式可以节约各方面的成本支出，增加农户的经济收入，促进整个行业的可持续发展。[6]最后，政府加大科技发展的投入，创新管理模式，将畜禽养殖中的污染物有效的转换为种植业中可以再行利用的肥料，将种植业和畜牧业有效的联系在一起。

(四)继承传统畜牧业养殖的优势，实现传统与现代的有效结合

我国传统的畜牧养殖模式有其天然的优势，它可以高效的利用农村现有的各种精粗和青绿饲料以及生活所产生的垃圾。因此，可以制定一部关于农村生活垃圾以及废弃物循环利用的法律，类似于威尔士的饲料植物种植法案。将生活垃圾以及废弃物集中处理，转化为可以为畜牧业利用的饲料。[7]不仅可以解决畜牧业发展过程中草地等资源的短缺，还可以有效改善农村的生活环境和畜牧业发展的生态环境。

我国畜牧业的发展任重而道远，相关的法律也待进一步的制定和完善，而畜牧业发展所带来的环境问题又亟待解决，因此，我们期待更进一步的研究的研究成果。

[1]何隆德.澳生态环境保护的举措及经验借鉴[J].长沙理工大学报，2014，11(6).

[2]张立中，辛国昌.澳大利亚、新西兰草原畜牧业的发展经验[J].世界农业，2008.4.

[3]杨秀春.澳大利亚畜牧业发展现状、特点及其启示[J].畜牧与饲料科学，2014，35(3)：63-64.

[4]潘建伟.澳大利亚畜牧业经济的特征[J].世界农业，2002.11.

[5]刘燕.我国农村畜禽养殖污染防治法律问题研究[J].华中农业大学，2013，8(5).

[6]张陆彪，彭新宇.我国畜禽养殖污染防治的立法思考[J].环境保护，2007，1(1).

[7]徐芳芳.畜牧业养殖污染与生态安全措施[J].农林科技学报，2013，8(6).

* 南京农业大学大学生创新训练计划资金资助项目(1622A06)“生态文明背景下江苏农业环境立法的完善”的成果之一。

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2095-4379-(2017)18-0059-03

徐磊(1996-)，女，安徽阜阳人，南京农业大学人文与社会发展学院，2014级法学专业本科生；胡惠文(1996-)，女，江苏宿迁人，南京农业大学人文与社会发展学院，2014级法学专业本科生；张伟臣(1996-)，男，天津人，南京农业大学人文与社会发展学院，2014级法学专业本科生。